Текст книги "Ответственность государства за причинение вреда"

Глава II. Особенности деликтной гражданско-правовой ответственности государства

§ 1. Соотношение понятий «гражданско-правовая ответственность» и «имущественная ответственность государства»

На отношения по возмещению вреда, причиненного органами власти, распространяются общие правила, регулирующие деликтные обязательства, а именно: действие обязательств простирается на имущественные права и личные нематериальные блага, носящие абсолютный характер; обязательство носит внедоговорной характер; используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; действует принцип полного возмещения вреда (реальный вред, упущенная выгода, моральный вред); обязанность возместить вред выступает как мера ответственности, в основе которой лежит состав правонарушения, определенное сочетание условий ответственности, вина (за исключением случаев, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК), действует презумпция вины причинителя вреда. Поскольку институт имущественной ответственности государства включен в состав гражданского законодательства, то регулирование содержания и условий такой ответственности, включая ответственность субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 71 Конституции РФ), возможно только на федеральном уровне.

Для деликтной гражданско-правовой ответственности государства характерны общие признаки гражданско-правовой ответственности, признанные наукой общей теории права и ведущими цивилистами страны.

Юридическая ответственность – это мера правового принуждения за правонарушение, предусмотренная санкцией нарушенной нормы и применяемая к правонарушителю компетентным государственным органом или должностным лицом в надлежащем процессуально-правовом порядке.[223]223
  См.: Нерсесянц B. C. Общая теория права и государства: Учебник. М.: НормаИНФРА-М, 2002. С. 522.


[Закрыть] Для юридической ответственности характерны следующие свойства: 1) основанием ответственности является правонарушение; 2) реализация ответственности происходит в предусмотренной законом процессуальной форме; 3) содержанием юридической ответственности являются меры государственного принуждения; 4) юридическая (ретроспективная) ответственность связана с негативными для правонарушителя последствиями. Это принудительно исполняемая обязанность правонарушителя претерпевать лишения, обязанность дать отчет, это правоотношение, это реализация санкций, это реакция общества на незаконные действия (бездействие) правонарушителя, это оценка (осуждение) действий (бездействия) правонарушителя.[224]224
  См.: Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 42–55.


[Закрыть]

Юридическая ответственность – новая, дополнительная обязанность по возмещению (компенсации) нанесенного ущерба (урона) и несению справедливого возмездия (кары) за правонарушение, исполняемая в принудительном порядке в случае неисполнения первичной юридической обязанности.[225]225
  См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008. С. 35.


[Закрыть]

Известный теоретик права и цивилист О. С. Иоффе утверждал, что ответственность является: 1) санкцией за нарушение гражданских законов, обеспеченной убеждением и государственным принуждением или возможностью принуждения; 2) общественным осуждением поведения правонарушителя, стимулом к определенной позитивной деятельности; 3) средством восстановления нарушенных отношений и формой установления отрицательных последствий для правонарушителя.[226]226
  См.: Иоффе О. С. Избранные труды: В 4 т. Т. 1: Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответственность по советскому гражданскому праву. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 206–207.


[Закрыть]

Гражданско-правовая ответственность – это одна из форм государственного принуждения, состоящая в судебном применении к правонарушителю имущественных санкций, возлагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленные на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего.[227]227
  См.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 590.


[Закрыть]

Гражданско-правовая ответственность – это предусмотренная законом или договором мера государственного принуждения имущественного характера, применяемая в целях восстановления нарушенного состояния и удовлетворения потерпевшего за счет правонарушителя.[228]228
  См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева. М.: ТК Велби, 2008. С. 946.


[Закрыть]

Под гражданско-правовой ответственностью понимается применение к правонарушителю таких мер, в результате которых у правонарушителя изымается и передается потерпевшему имущество, которое правонарушитель не утратил бы, если бы не совершил правонарушение.[229]229
  См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева. М.: ТК Велби, 2008. С. 646.


[Закрыть]

Гражданско-правовая ответственность – это вид санкции в форме правоотношения, характеризующейся неблагоприятными последствиями имущественного и иногда неимущественного характера на стороне правонарушителя (должника), обеспеченными государственным принуждением и сопровождающимися осуждением правонарушения и его субъекта.[230]230
  См.: Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юристь, 2005. С. 660.


[Закрыть]

Гражданско-правовая ответственность – предусмотренная законом или договором и обеспеченная силой государственного принуждения обязанность претерпевать имущественные лишения за допущенные правонарушения в целях восстановления или компенсации нарушенного права потерпевшего и выражающаяся в возложении на правонарушителя дополнительных обязанностей или лишении его субъективных прав.[231]231
  См.: Баринова Е. В. Понятие, виды и формы гражданско-правовой ответственности за нарушение договорного обязательства // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей. Вып. 6 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 228.


[Закрыть]

Особенности гражданско-правовой ответственности, как разновидности юридической ответственности вообще, вызваны особенностями предмета гражданского права, метода и механизма гражданско-правового регулирования, порядка разрешения гражданско-правовых споров, принципами гражданского законодательства (юридическое равенство сторон, диспозитивность, наличие имущественно обособленных субъектов гражданского права, автономность их воли, осуществление своих гражданских прав по своему усмотрению и т. д.).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что гражданско-правовой ответственности свойственны элементы государственного принуждения, что меры этого вида ответственности носят имущественный (возмездно-эквивалентный) характер.[232]232
  И при возмещении имущественного вреда путем возмещения убытков, выплаты неустойки, и при компенсации морального (неимущественного) вреда путем выплаты компенсации речь идет об имущественном (денежном) возмещении вреда.


[Закрыть] Гражданско-правовые санкции (меры) представляют собой неблагоприятные (отрицательные) последствия для правонарушителя, направленные на восстановление имущественного первоначального положения потерпевшего, компенсацию его доброго имени, профессиональной репутации, иных нарушенных (оспариваемых) личных неимущественных прав, причем за счет имущественного положения (благосостояния) причинителя вреда или лица, обязанного по закону нести ответственность за действия нарушителя.[233]233
  М. И. Брагинский и В. В. Витрянский совершенно верно отмечают, что размер гражданско-правовой ответственности соответствует размеру причиненного вреда или убытков, за исключением отдельных случаев ограничения ответственности или, наоборот, применения штрафных санкций (см.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М.: Статут, 2005. С. 610–611).


[Закрыть]

Исходя из изложенного, следует вывод о том, что ответственность по гражданскому праву является ответственностью нарушителя как равноправного и независимого (автономного) субъекта гражданского права перед другим участником гражданско-правовых отношений, в то время как публично-правовая юридическая ответственность влечет ответственность публично-правовых образований, физиче ских и юридических лиц, находящихся в неравном (с государством в целом) положении, направлена на наказание (исправление, перевоспитание), а не на восстановление первоначального имущественного положения потерпевшего лица, не всегда сопровождается имущественными санкциями. В ходе реализации гражданско-правовой (восстановительной) ответственности на нарушителя гражданских прав и обязанностей возлагаются дополнительные обязанности, предусмотренные нормами гражданского законодательства, и при исполнении этих обязанностей нарушитель зачастую лишается своих субъективных прав в установленном законом порядке. Нарушитель норм гражданского права принуждается добровольно или в судебном порядке к возмещению (оплате) убытков, компенсации морального вреда, взысканию неустойки, к выполнению физических или иных действий по восстановлению первоначального положения потерпевшего и т. д. Безусловно, принятие мер к делинквенту сопровождается отрицательным (осудительным) отношением общества к нарушителю установленных правил поведения. Привлечение того или иного лица к гражданско-правовой ответственности способствует не только предупреждению повторения возможных нарушений этим лицом, но и предупреждению правонарушений со стороны иных лиц, стимулирует (поощряет) позитивное (надлежащее) поведение участников гражданско-правовых отношений.

В юридической литературе высказаны мнения об отсутствии у государства такого признака деликтной гражданско-правовой ответственности, как государственное принуждение, вносятся предложения об исключении этого признака из определения юридической ответственности вообще, о возникновении так называемого надгосударственного принуждения.[234]234
  См., например: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 145–146.


[Закрыть]

По нашему мнению, возникновение в качестве субъекта деликтной гражданско-правовой ответственности такого фигуранта, как государство, отнюдь не свидетельствует об удалении государственного принуждения из числа признаков юридической ответственности. Наоборот, появление государства-ответчика подтверждает верность позиции ученых о связанности гражданско-правовой ответственности государства с принципами правового государства, с государственным принуждением.[235]235
  См., например: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 81; Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 199–200; Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. М.: ТК Велби, 2008. С. 191–202; Овсепян Ж. И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (общетеоретическое и конституционно-правовое исследование). Ростов н/Д, 2005.


[Закрыть]

Государственное принуждение – это совершаемое компетентными органами и должностными лицами властное воздействие в виде предписания определенного поведения либо в форме непосредственного действия.[236]236
  См.: Базылев Б. Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1985. С. 40.


[Закрыть] На государственное принуждение опирается все право в целом. В то же время государственное принуждение преломляется через право и призвано подчиняться общим принципам правовой системы страны, регулироваться нормами права по содержанию, пределам и условиям применения, действует через механизм прав и обязанностей, имеет развитые процессуальные формы. Чем выше уровень правового содержания государственного принуждения, тем в большей степени оно способно выполнять позитивные функции и предупреждать произвол и своеволие. К мерам государственного (правового) принуждения относятся юридические санкции, т. е. государственно-принудительные меры, являющиеся реакцией государства в отношении конкретного лица на факт противоправного поведения, и государственно необходимые, профилактические и превентивные меры правового принуждения.[237]237
  См.: Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. М.: ТК Велби, 2008. С. 192.


[Закрыть]

Возможность государственного (правового) принуждения в случаях невыполнения самим государством, государственными органами, отдельными государственными служащими положений правовых норм о возмещении деликтного вреда базируется на конституционных положениях о том, что Российская Федерация (Россия) является правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод – обязанностью государства. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 1, 2, 10 Конституции РФ). Ведущими принципами правового государства являются верховенство закона, связанность государства правом, взаимная ответственность гражданина и государства, разделение властей, приоритет и реальное обеспечение прав и свобод граждан, развитие гражданского общества.[238]238
  Подробнее см.: Общая теория государства и права: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. М. Н. Марченко. М.: Издательство «Зерцало», 1998. С. 364–383; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2006. С. 120–124: Байтин М. И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, 2006. С. 47–58; Он же. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М.: ООО ИД «Право и государство», 2005. С. 431–521; Котляревский С. А. Власть и право. Проблемы правового государства. М., 1915; Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 330–347; Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учебное пособие для вузов. М.: Закон и право. ЮНИТИ, 1997. С. 88.


[Закрыть] И это не просто слова или лозунги, которые государство может проигнорировать. Подлинно правовое государство вынуждено подчиниться праву, закрепленному в конституционных нормах, федеральных и иных законах, самоограничить свою власть ради блага всех граждан страны.

Известный немецкий философ и правовед Г. Еллинек в конце XIX в. пророчески утверждал, что государство связано собственным правом.[239]239
  См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 359.


[Закрыть] Другой, не менее известный немецкий философ права Р. Иеринг писал, что существуют два основания самоограничения власти правом: 1) государственная власть, ограничивая самую себя правом, тем самым усиливает в обществе чувство законности, которое является главным основанием ее силы; 2) устанавливая обязательность юридических норм не только для отдельных граждан, но и для своих органов, государственная власть вместе с тем получает правильную организацию и экономизирует свои силы.[240]240
  Цит. по: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 319.


[Закрыть]

Помимо конституционных положений и принципов, гарантиями реального привлечения государства к деликтной гражданско-правовой ответственности за незаконные действия (бездействие) отдельных государственных органов и их должностных лиц является деятельность Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Конституционного Суда РФ, иных судебных органов страны.[241]241
  См., например: ст. 125 Конституции РФ и Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447).


[Закрыть]

Иными словами, действуя на основе разделения властей и обладая конституционными, организационными, финансовыми, процессуальными гарантиями реальной независимости от органов исполнительной власти, суд может превратить в действительность субъективное право того или иного гражданина, юридического лица на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бедействием) органов публичной власти, привлечь государство к гражданско-правовой ответственности в установленном законом порядке. При этом применяется косвенное государственное принуждение к нерадивым должностным лицам и государственным органам, действует особый механизм исполнения судебных решений по искам к казне. В случае неисполнения (несвоевременного исполнения) такого решения наступает ряд отрицательных последствий, принудительных мер для финансовых органов, выступающих от имени казны. Возмещение вреда государством в рамках гражданского или арбитражного судопроизводства или в добровольном порядке вовсе не свидетельствует о неприменении к государству в целом мер принудительного правового (государственного) принуждения. В то же время при этом нельзя говорить о так называемом надгосударственном принуждении (посредством международно-правовых механизмов), ибо государство является суверенным, независимым политическим образованием.

Представляется верным суждение Д. Г. Горбунова о том, что нет никакого противоречия в том, что меры государственного принуждения применяются в отношении самого государства. Это еще раз подтверждает ориентацию на построение и функционирование подлинно правового государства.[242]242
  См.: Горбунов Д. Г. Ответственность государства перед гражданами как принцип правового государства: Дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 90.


[Закрыть]

Правильным, на наш взгляд, является вывод С. Ю. Рипинского о наличии признаков государственного принуждении при реализации деликтной ответственности самого государства, когда государство реализует меры ответственности в отношении самого себя.[243]243
  См.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиненный предпринимателям. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. С. 59.


[Закрыть] В то же время представляется не совсем верной позиция ученого, согласно которой государственное принуждение представляет собой не что иное, как рассмотрение и разрешение судом дела, а затем исполнение акта о применении санкции.[244]244
  См.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиненный предпринимателям. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. С. 59.


[Закрыть] По нашему мнению, содержание государственного принуждения намного шире по объему и заключается не только в принудительном воздействии на иные государственные органы, но и в конституционном самоограничении государства требованиями правовых норм, применителями которых являются не только арбитражные суды, суды общей юрисдикции, но и Конституционный Суд РФ, уставные (конституционные) суды субъектов Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека, иные органы и должностные лица. Судебные органы, как и государственные органы иных ветвей власти, не возлагают юридическую ответственность на государство, а лишь реализуют ее. Законодательные органы нашей страны, принимая те или иные законы об ответственности государства за причинение вреда своим гражданам, также используют механизм государственного принуждения, ограничивают публичную власть определенными ограничителями, возлагают на нее дополнительные обязанности. Органы исполнительной власти применяют меры государственного принуждения к государственным служащим, должностным лицам, нарушившим требования конституционных и иных норм. В этом и заключается эффект подлинно правового государства.[245]245
  Зачатки идеи правового государства появились еще в трудах мыслителей античного мира (Аристотель, Цицерон, Эпикур). Дальнейшее развитие идея получила благодаря классикам естественно-правовой доктрины (Ж.-Ж. Руссо, И. Кант). Под влиянием философских и правовых взглядов И. Канта появились последователи его школы (Р. Моль, В. Велькер, Р. Гнейст, Ф. Шталь, Р. Иеринг). В дореволюционной России идея правового государства развивалась учеными-юристами либерального направления – В. М. Гессеном, М. М. Ковалевским, М. Н. Коркуновым, С. А. Котляревским, П. И. Новгородцевым, Б. Н. Чичериным.


[Закрыть]

Будучи одним из видов гражданско-правовой ответственности, внедоговорная (деликтная) ответственность государства имеет общие родовые признаки с гражданско-правовой ответственностью, но отличается от договорной ответственности тем, что возникает не на договорной основе, не вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных обязательств, а в связи с совершением того или иного гражданского правонарушения (деликта), перерастающего в охранительное отношение. Формы и размер внедоговорной ответственности устанавливаются только законом, а формы и размер договорной ответственности – и законом, и договором. В деликтной ответственности более употребимы термины «ущерб», «вред», нежели «убытки», активно используемые при договорном виде ответственности. При деликтной гражданско-правовой ответственности не может идти речь о заключении акцессорных сделок по обеспечению исполнения будущего обязательства, вытекающего из деликта, в виде залога, договорной неустойки, поручительства, гарантии. Общие положения о договорной и внедоговорной ответственности содержатся в различных местах ГК РФ (гл. 25 и 59).[246]246
  См., например: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В. А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2008. С. 888.


[Закрыть]

Таким образом, деликтная гражданско-правовая ответственность государства – это имущественная ответственность публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) за счет казны соответствующего уровня в установленном законом порядке в связи с причинением деликтного вреда физическим и юридическим лицам государственными и муниципальными органами, их должностными лицами при осуществлении последними властных полномочий от имени государства в процессе исполнения служебных обязанностей.

§ 2. Основания и условия деликтной гражданско-правовой ответственности государства

В цивилистической науке нет единого мнения относительно понятий «основание» и «условия» гражданско-правовой ответственности. Долгое время в советской литературе господствовал взгляд, согласно которому основанием такой ответственности является состав гражданского правонарушения по аналогии с составом уголовного правонарушения, преступления.[247]247
  См., например: Агарков. М. Обязательства по советскому гражданскому праву // Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 1. М.: АО «ЦентрЮрИнфоР», 2002. С. 407; Матвеев Г. К. Вина в советском гражданском праве. Киев, 1951. С. 7; Иоффе О. С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Л., 1955. С. 94; Яичков К. К. Система обязательств из причинения вреда в советском праве // Вопросы гражданского права. М., 1957. С. 172; Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве // Избранные труды: В 2 т. Т. 2. М.: Статут, 2005. С. 104; Маленин Н. С. Имущественная ответственность в хозяйственных отношениях. М., 1968. С. 22, и др.


[Закрыть] Отдельные исследователи понимают под составом правонарушения набор определенных признаков правонарушения, характеризующих его как достаточное основание ответственности, другие – как совокупность общих, типичных условий, наличие которых необходимо для возникновения ответственности.[248]248
  См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М.: Статут, 2005. С. 702.


[Закрыть]

Особую позицию в исследуемом вопросе занимает С. С. Алексеев, который утверждает: «Если квалифицировать общие признаки состава гражданского правонарушения, единые как для „договорной“, так и для „внедоговорной“ ответственности, то их следует распределить по трем сторонам состава: 1) объект, 2) субъект, 3) объективная сторона (объективированный вредоносный результат, противоправность, причинная связь».[249]249
  Алексеев С. С. Гражданская ответственность за невыполнение плана железно дорожной перевозки. М., 1959. С. 49.


[Закрыть]

М. И. Брагинский и В. В. Витрянский полагают, что единственным основанием гражданско-правовой ответственности является нарушение субъективных гражданских прав без учета при этом объективных и субъективных сторон правонарушения. Применительно к отдельным видам нарушения гражданских прав законом предусмотрены общие требования, которые являются условиями гражданско-правовой ответственности. К таковым условиям ученые относят: 1) противоправность нарушения; 2) наличие убытков (вреда); 3) причинную связь между нарушением и возникновением убытков; 4) вину нарушителя.[250]250
  См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М.: Статут, 2005. С. 705.


[Закрыть]

По мнению В. Т. Смирнова и А. А. Собчака, основание – это то, что порождает какое-либо явление, фундамент, на который последнее опирается и который определяет его природу. Условия – это те признаки, которые характеризуют основание и без наличия которых явление не может возникнуть.[251]251
  См.: Смирнов В. Т., Собчак А. А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. Л., 1973. С. 56.


[Закрыть] Иными словами, гражданское правонарушение является основанием ответственности, а признаки, которым должно отвечать это правонарушение, – условиями.[252]252
  См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева. М.: ТК Велби, 2008. С. 963.


[Закрыть]

По нашему мнению, основанием гражданско-правовой ответственности является нарушение различных (включая деликтные) норм гражданского законодательства, договорных условий фактическими и юридическими действиями (бездействием) правонарушителя, ведущее к возникновению имущественного вреда (имуществу гражданина или юридического лица) и (или) неимущественного вреда (личности гражданина или юридического лица), нарушению первоначального положения потерпевшего. Общими условиями гражданско-правовой ответственности в большинстве случаев могут быть: 1) противоправность нарушения; 2) наличие убытков (вреда); 3) причинная связь между нарушением и возникновением убытков; 4) вина нарушителя, а специальными – те или иные условия, предусмотренные законом в зависимости от особенностей правового статуса причинителя вреда и характера осуществляемых им действий (бездействия).

В состав правонарушения, являющегося основанием деликтной гражданско-правовой ответственности государства, включаются следующие общие и специальные условия ответственности: 1) противоправное поведение причинителя вреда; 2) возникновение вреда у потерпевшего; 3) причинная связь между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом; 4) вина причинителя вреда; 5) условие, относящееся к правовому статусу причинителя вреда; 6) условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреда. Для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности названных общих и специальных условий.[253]253
  См.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 69.


[Закрыть]

Именно для деликтных правоотношений с участием государства – причинителя вреда характерны дополнительные (специальные) условия гражданско-правовой ответственности государства, определяемые особенностями правосубъектности (деликтоспособности) государства и характером выполняемых государственными органами и их служащими действий.

Основания и условия привлечения государства к деликтной гражданско-правовой ответственности имеют определенную специфику. Основанием гражданско-правовой ответственности российского государства как участника гражданско-правовых отношений является причинение государственными органами и служащими имущественного и (или) неимущественного вреда гражданам и юридическим лицам в результате совершения противоправных действий (бездействия), связанных с осуществлением полномочий публичной власти, в сфере государственного (административного) управления, уголовного и административного преследования, отправления правосудия в рамках уголовного, гражданского, арбитражного и административного судопроизводства, осуществления судебного контроля и судебной деятельности, не связанной с рассмотрением судебных дел по существу. К условиям деликтной гражданско-правовой ответственности государства можно отнести общие условия такого вида ответственности (противоправное поведение причинителя вреда; возникновение вреда у потерпевшего; наличие причинной связи между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом; вина причинителя вреда), приобретающие некоторую специфику, а также специальные условия, вызванные особым положением публично-правового образования как участника отношений, регулируемых гражданским законодательством: 1) условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда; 6) условия, относящиеся к характеру деятельности государственных органов и их служащих.

Принципиальным основанием гражданско-правовой ответственности самого государства является нарушение им своих (государственных) функций по соблюдению, охране и защите прав, свобод и законных интересов граждан, предусмотренных ст. 2, 7, 45, 46, 52 Конституции РФ, необеспечение законного функционирования своих государственных органов и служащих.[254]254
  См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристь, 2005. С. 69.


[Закрыть] Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Принципы равенства граждан перед законом, верховенства права и необходимость улучшения отношений власти с личностью требуют защиты и восстановления прав и законных интересов граждан. Государство как представитель всего населения страны осуществляет публичные функции ради блага всех и призвано нести бремя, связанное с работой всего государственного механизма.[255]255
  См., например: Климова Г. З. Реабилитация как правовой институт (вопросы теории и практики). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2005. С. 143.


[Закрыть] Согласно ст. 2, 15, 17, 18, 55 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, являются непосредственно действующими, признаются и гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией РФ, могут быть ограничены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Вследствие этого органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.[256]256
  Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).


[Закрыть] В подлинном правовом государстве для государственных органов и их служащих должен действовать общегосударственный правовой принцип «запрещено все, что не разрешено законом».

Под гражданским правонарушением обычно понимают не соответствующее закону действие (бездействие), охватываемое понятием «противоправное поведение». Противоправное поведение может заключаться в совершении запрещенного либо в несовершении предписанного законом (подзаконными правовыми актами, инструкциями, должностными обязанностями и т. п.) обязательного действия (противоправное действие и противоправное бездействие). Известный цивилист М. М. Агарков писал, что противоправное действие всегда является нарушением объективного права.[257]257
  См.: Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 140.


[Закрыть] Не менее известный исследователь гражданского права О. С. Иоффе отмечал, что противоправный характер действия вытекает из факта запрещенности его законом, иными нормативными актами. Гражданский кодекс РФ не содержит в себе исчерпывающего перечня запрещаемых им действий. Критерием неправомерности совершенных действий служит закон в сочетании с принципами морали, правилами общежития, которые привлекаются для выявления содержания закона и обеспечения его правильного применения на практике.[258]258
  См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. М., 1975. С. 110; Он же. Избранные труды: В 4 т. Т. 1: Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответственность по советскому гражданскому праву. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 304.


[Закрыть] В. П. Грибанов указывал, что поведение, нарушающее моральные нормы, может быть противоправным только тогда, когда закон придает конкретным моральным правилам правовой характер.[259]259
  См.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1993. С. 176.


[Закрыть] По мнению В. А. Тархова, вопрос о юридической ответственности возникает с нарушением правовых норм, вследствие чего мы говорим о противоправности как юридическом основании ответственности.[260]260
  См.: Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов, 1973. С. 33.


[Закрыть] По утверждению Н. Д. Егорова, противоправным признается поведение лица, причиняющее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица.[261]261
  См.: Гражданское право. Ч. 1 / Подред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М., 1996. С. 491.


[Закрыть] Противореча праву в объективном смысле, гражданское правонарушение нарушает и субъективное право лица, которому причиняется вред.[262]262
  См.: Флейшиц Е. А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. М., 1951. С. 30.


[Закрыть]

По нашему мнению, к незаконным (противоправным) действиям (бездействию) государственных органов и их служащих относятся нарушения последними обязательных для исполнения в Российской Федерации в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ норм международного права, Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов, действовавших на момент причинения вреда; совершение действий (бездействия) на основании нормативных правовых актов, не подлежащих применению в силу их несоответствия законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также совершение действий (бездействия), которые хотя формально и не нарушают нормативные запреты, предписания и ограничения, но в то же время противоречат духу правового закона, основным гуманистическим принципам гражданского законодательства, этическим нормам, закрепленным в праве, нормам публичного права.

Представляется, что законодатель использует слово «незаконные» в широком смысле, как «противоправные». В ходе судебного заседания должно быть установлено, что действие органа власти нарушает норму права, которой оно должно соответствовать. Освобождение от обязанности возмещения вреда возможно, если государственный (муниципальный) орган управомочен на его причинение, причинил вред теми действиями, которые прямо разрешены законом. Противоправное поведение может заключаться либо в совершении запрещенного, либо в несовершении предписанного действия (противоправное действие и противоправное бездействие). Отказ в рассмотрении ходатайств, заявлений граждан, организаций также является разновидностью бездействия. Бездействие не должно сводиться к простой пассивности субъекта. В правовом смысле «бездействием» является неисполнение в установленные сроки и в установленном порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (непринятие акта, несовершение действий). Типичным примером бездействия является нарушение государственным органом срока исполнения какой-либо нормативно установленной обязанности (например, срока государственной регистрации, срока реализации арестованного имущества и т. д.).

Права и обязанности, ответственность государственных служащих предусмотрены: 1) Конституцией РФ; 2) Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;[263]263
  СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.


[Закрыть] 3) Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;[264]264
  СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.


[Закрыть] 4) другими федеральными законами; 5) указами Президента РФ; 6) постановлениями Правительства РФ; 7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; 8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; 9) нормативными правовыми актами государственных органов.[265]265
  Статья 5 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.


[Закрыть]

Основными принципами гражданской службы[266]266
  Государственная гражданская служба в России представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан России на должностях государственной гражданской службы России по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).


[Закрыть] являются приоритет прав и свобод человека и гражданина, профессионализм и компетентность гражданских служащих.[267]267
  Гражданский служащий – это гражданин России, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).


[Закрыть] Гражданский служащий обязан: 1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение.[268]268
  При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения (ст. 4, 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).


[Закрыть]

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 30.11.2011 г.)[269]269
  СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.


[Закрыть] обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации нести ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, требует от них обеспечения соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3.1).