Текст книги "Участие государства в гражданско-правовых отношениях"

Кроме того, Росимущество осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, осуществляет в порядке, установленном федеральными законами, разграничение государственной собственности на землю; вправе обращаться в суды с исками и в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом.

На многие федеральные агентства (по атомной энергии, по здравоохранению и социальному развитию, по культуре и кинематографии, по науке, по недропользованию, по образованию, по промышленности, по печати и массовым коммуникациям, по рыболовству, по сельскому хозяйству и др.) в настоящее время возложены функции по управлению имуществом некоторых упраздненных министерств РФ.[165]165
  Пункт 13 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649.


[Закрыть]

Органы и порядок управления государственным имуществом, находящимся за рубежом, определены постановлением Правительства РФ «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» от 5 января 1995 г. № 14 (в ред. постановления от 18 сентября 1995 г.).[166]166
  СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 203.


[Закрыть]

Свои особенности имеет управление государственной собственностью в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. законодательные органы субъекта Федерации вправе устанавливать порядок управления и распоряжения собственностью (п. «ж» ст. 5), а высший исполнительный орган субъекта Федерации вправе управлять и распоряжаться собственностью субъекта (п. «д» ст. 21).

Так, согласно ст. 2–3 Закона Воронежской области «Об управлении государственной собственностью Воронежской области» от 20 февраля 1997 г. (в ред. Закона от 26 ноября 2001 г.), от имени Воронежской области права собственника осуществляют Воронежская областная дума и Администрация Воронежской области в рамках их компетенции, установленной федеральным и областным законодательством. Последние вправе (в рамках своей компетенции) совершать в отношении объектов областной собственности любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе: отчуждать имущество в собственность другим лицам; передавать другим лицам свои права по владению, пользованию и распоряжению имуществом; отдавать имущество в залог и обременять его другими способами; передавать имущество в доверительное управление и распоряжаться иным образом. Областная дума распределяет правомочия по управлению областной собственностью между собой и администрацией области, определяет порядок управления областной собственностью, осуществляет контроль за его соблюдением, устанавливает порядок передачи объектов областной собственности в собственность муниципальных образований, устанавливает перечень объектов областной собственности, не подлежащих отчуждению, согласовывает назначение на должность и освобождение от должности руководителя органа, осуществляющего функции по управлению государственным имуществом области. Администрация области управляет и распоряжается областной собственностью в соответствии с федеральным законодательством, принимает решение о приобретении имущества в областную собственность, назначает руководителей государственных унитарных предприятий, учреждений области, распоряжается имуществом, закрепленным за администрацией области, осуществляет иные полномочия, реализует свои полномочия по управлению и распоряжению государственным имуществом области через органы управления государственным имуществом области.[167]167
  «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

В ст. 132 Конституции РФ провозглашено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, а также могут наделяться в предусмотренных законом случаях отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, – непосредственно население. Органы местного самоуправления вправе в соответствии с Законом передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления могут в рамках Закона устанавливать в интересах населения условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.[168]168
  См.: ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.).


[Закрыть]

Кроме того, органы местного самоуправления вправе в соответствии с Законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, координировать участие предприятий, учреждений, организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать ограничения их хозяйственной деятельности в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Федерации, вступать в договорные отношения с предприятиями, организациями, учреждениями, не находящимися в муниципальной собственности, по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления (ст. 31–32 Закона).

Согласно ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Муниципальные органы вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

В ст. 4 проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» предложены такие дополнительные (наряду с уже имеющимися) полномочия органов государственной власти Российской Федерации, как определение целей формирования имущества Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, определение порядка участия в имущественных отношениях, виды и правовые режимы имущества, которое может находиться только в федеральной собственности, определение оснований и порядка распоряжения публичным имуществом, оснований и порядка наложения на субъекты публичной власти ответственности по обязательствам, возникшим из их участия в имущественных отношениях.

3. Объекты публичной собственности

В соответствии со ст. 214 ГК государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности либо Российской Федерации (федеральная собственность), либо субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, также являются государственной собственностью. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294, 296 ГК. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Как отмечается в ч. 1 ст. 215 ГК, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальным имуществом. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294, 296 ГК. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Одним из сложнейших вопросов настоящего времени является разграничение публичной собственности на государственную федеральную собственность, на государственную собственность субъектов Российской Федерации и на муниципальную собственность. Согласно пп. «г» п. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Иными словами, в силу п. 2 ст. 76 Конституции РФ нормативно-правовой базой по разграничению государственной собственности являются как федеральные законы, так и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Пунктом 5 ст. 214 ГК подчеркивается, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.

В начале 90-х годов минувшего столетия было принято большое количество федеральных правовых актов по вопросам разграничения публичной собственности.[169]169
  См., например: Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга» от 27 декабря 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89; Положение «Об определении пообъектного состава федеральной государственной и муниципальной собственности», утвержденное распоряжением Президента РФ № 114-рп в марте 1992 г. // Там же. 1992. № 13. Ст. 697; Указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5071; Указ Президента РФ «О полномочиях Правительства РФ по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации» от 28 октября 1994 г. № 2027 // СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2858; постановление Правительства РФ «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г.№ 235 // СЗРФ. 1995.№ 11. Ст. 995; Указ Президента РФ «О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации» от 27 февраля 1996 г. № 292 // СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 879.


[Закрыть] Вслед за федеральным законодателем по вопросам разграничения публичной собственности стали приниматься и многочисленные региональные правовые нормативные акты.[170]170
  По этому вопросу подробнее см.: Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образованийв гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003. С. 115–205.


[Закрыть] Ученые указывают на такие, в частности, правовые акты, как: законы о собственности начала 90-х годов, которыми не был прописан механизм управления государственной собственностью (Республика Татарстан, Республика Алтай, Башкортостан); законы об управлении государственной собственностью, посвященные непосредственно вопросу управления (Республика Мордовия, Архангельская, Астраханская, Пензенская, Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ); законы о государственной собственности, сочетающие в себе дублирование положений ГК РФ и управленческие проблемы (Брянская, Московская, Рязанская области).[171]171
  См., например: Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3.


[Закрыть]

Так, в ст. 5–6 Закона Воронежской области «Об управлении государственной собственностью Воронежской области» от 20 февраля 1997 г. указано, что в областной собственности находятся имущество органов государственной власти Воронежской области, средства областного бюджета, областных внебюджетных и валютного фондов и иное имущество в соответствии с законодательством. В областной собственности могут находиться земельные участки, участки недр, лесной фонд, водные и иные природные ресурсы и природные объекты, предприятия, имущественные комплексы, отдельные объекты (средства) промышленности, транспорта, связи, топливно-энергетического комплекса, санаторно-курортные объекты, объекты здравоохранения и гостиничного хозяйства, государственные архивы и библиотечные фонды, средства массовой информации, издательства, телеграфные агентства, учебные заведения, культурные и исторические ценности, ценные бумаги и иное имущество, обеспечивающее экономическую самостоятельность и социально-экономическое развитие области. Областная собственность формируется в результате разграничения государственной собственности в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, и на иных основаниях, предусмотренных ст. 6 Закона.

Согласно ст. 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов РФ, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.

Как указано в ст. 28–29 этого Закона, экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные средства, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации поступают в местный бюджет. Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.) более подробно и относительно по-новому регламентирует вопросы муниципальной собственности. Так, ст. 49 этого Закона констатирует, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 1 ст. 50 Закона).

В свою очередь в собственности поселений могут находиться: имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; жилищный фонд социального пользования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; библиотеки; имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения; имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; обособленные водные объекты на территории поселения; леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения (ч. 2 ст. 50 Закона).

В собственности муниципальных районов могут находиться: имущество, предназначенное для электро– и газоснабжения поселений в границах муниципального района; автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района; имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время; имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов; имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг; межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы; имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района (ч. 3 ст. 50 Закона).

В собственность городских округов могут включаться все виды имущества, способные находиться в собственности поселений и муниципальных районов (ч. 4 ст. 50). В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества поселений и муниципальных районов, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются Федеральным законом. Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются Федеральным законом (ч. 5 ст. 50).

Не менее сложным остается и вопрос о разграничении земельной собственности.

Согласно ст. 16 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г.[172]172
  СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.


[Закрыть] государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Иными словами, земельное законодательство РФ содержит особые нормы, исключающие возможность возникновения ситуации, когда земля не принадлежит никому, т. е. не имеет собственника. В этом заключается одна из ключевых особенностей правового статуса земельных участков, в отличие от движимых вещей. Если земля и другие природные ресурсы не находятся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, то по умолчанию они являются государственной собственностью (ст. 214 ГК РФ).

Как отмечено в ст. 17 ЗК РФ, в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. В федеральной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю». В ст. 18 ЗК РФ указано, что в собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки: занятые недвижимым имуществом, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации; предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения, землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, землям фонда перераспределения земель; занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации (ст. 18).

Согласно ст. 19 ЗК РФ в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. В муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю». В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований. В субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований является одним из принципов земельного законодательства, причем правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами (ст. 16 ЗК РФ).

В 2001 г. законодатель предпринял попытку разграничить государственные земли путем принятия Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ. Согласно этому Закону большая часть государственных земель, пригодных для коммерческого использования, должна была перейти в собственность органов местного самоуправления. Однако процедура разграничения земель, закрепленная в этом Законе, осталась довольно формализованной, сложной, а процесс разграничения государственных земель в соответствии с ним может затянуться на долгие годы. Не все оказалось урегулированным этим Законом.[173]173
  По этому вопросу подробнее см.: Комментарий к Закону о разграничении государственной собственности на землю / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2003.


[Закрыть] До разграничения государственной собственности на землю распоряжение государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции, если иное не предусмотрено законодательством.[174]174
  См. п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г.


[Закрыть]

Законом предусмотрены особенности приобретения и прекращения права государственной (муниципальной) собственности (п. 3 ст. 212 ГК. Действительно, в отличие от юридических и физических лиц, публично-правовые образования как собственники имеют такие способы приобретения права собственности, как национализация (ст. 243 ГК), реквизиция (ст. 242 ГК), такой способ прекращения права собственности, как приватизация (ст. 217 ГК). Государство может быть организатором выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 282 ГК), в случаях ненадлежащего использования земельного участка (ст. 239 ГК), приобретателем бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГК), приобретателем имущества у собственника, который не вправе иметь такого рода имущество (ст. 238 ГК).

Следует заметить, что, несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9 % предприятий стали частными, не был сформирован широкий слой эффективных частных собственников; структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий; привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий; в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.[175]175
  См.: постановление Правительства РФ «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29 ноября 2000 г.).


[Закрыть]

Несколько слов хотелось бы сказать о казне как об объекте публичной собственности. Известно, что Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, закрепленного за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Согласно п. 4 ст. 214 ГК средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют казну Российской Федерации, казну республики в составе России, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Таким образом, можно сделать вывод о том, что казна – это имущество Российского государства в целом, его субъектов, муниципальных образований. В п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса РФ отмечено, что государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну» (курсив мой. – Ю. А.).

Однако если проанализировать содержание ст. 1071 ГК и п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ,[176]176
  В этом пункте говорится о том, что от имени казны Российской Федерации в суде выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по некоторым категориям исков.


[Закрыть] то получается, что под казной понимается субъект гражданского права. Такое понимание, как известно, проистекает еще от римского права, от взглядов дореволюционных российских юристов и отдельных советских юристов-цивилистов о том, что казна – это не имущество, а субъект гражданского права.[177]177
  Впрочем, такая точка зрения нашла свое закрепление и в западноевропейском правопорядке.


[Закрыть] Оппонируя точке зрения С. Н. Братуся при разработке Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., Ю. Х. Калмыков утверждал, что нельзя рассматривать казну исключительно как имущество.[178]178
  См.: Калмыков Ю. Х. Избранное. Труды. Статьи. Выступления. М., 1998. С. 213.


[Закрыть]

До настоящего времени не совсем понятно, какое имущество, не относящееся к соответствующему бюджету и не закрепленное за учреждениями и унитарными предприятиями, относится к понятию «иное имущество», упоминаемое в п. 4 ст. 214 ГК, так как в законодательстве нет даже примерного перечня такого имущества. Можно предположить, что это средства внебюджетных фондов, имущество государственного резерва, золотой запас, фонд драгоценных камней и металлов и т. п. Однако публичное законодательство, регулирующее правовой режим перечисленного имущества, не допускает обращение взыскания на него.[179]179
  См.: Алдошин О. Н. Специфика имущественной ответственности государства в современных условиях // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 23–24.


[Закрыть]