Текст книги "Участие государства в гражданско-правовых отношениях"

Некоторые юристы заявляют, что «иное имущество» как часть государственной казны вообще отсутствует, так как все имущество, за исключением бюджетных средств, закреплено за унитарными предприятиями и учреждениями, и, таким образом, публично-правовые образования несут ответственность только за счет казны в виде бюджетных средств.[180]180
  См.: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 32.


[Закрыть]

Глава III. Непосредственное участие государства в гражданско-правовых отношениях

1. Участие государства в поставке товаров для публичных нужд

Государство (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования) может действовать в имущественном обороте как непосредственно (само), особенно при совершении гражданско-правовых сделок, так и опосредованно (с помощью учреждений, государственных унитарных предприятий, действующих на основе права оперативного управления или права хозяйственного ведения). На наш взгляд, термин «непосредственно» в исследуемой ситуации носит условный характер, так как реализация имущественных полномочий государства при заключении, изменении и прекращении (исполнении) договорных обязательств с участием государства все равно происходит с помощью (через) своих уполномоченных государственных органов, а также юридических и физических лиц.

Выступая в качестве покупателя товаров, необходимых для удовлетворения потребностей государства (Российской Федерации и ее субъектов), государство действует как участник гражданско-правовых отношений. К данным правоотношениям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей таких субъектов гражданского права, как Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (ст. 124 ГК). К отношениям по поставке товаров для государственных нужд применяются правила, установленные ГК для обычных договоров поставки (ст. 506–523), если иное не предусмотрено правилами ГК, а также применяются законы о поставке товаров для государственных нужд (п. 2–3 ст. 525 ГК).[181]181
  См.: Федеральный закон «Опоставках продукции для федеральных нужд» от 13 декабря 1994 г.(в ред. Закона от 22 августа 2004 г. // СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540; Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г. (в ред. Закона от 10 января 2003 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303; Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г.(вред. Закона от 6 мая 1999 г., 26 февраля 1997 г.) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 6; Федеральный закон «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г. (в ред. Закона от 2 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 3.


[Закрыть]

§ 4 гл. 30 ГК устанавливает специальные правила, учитывающие особенности данных правоотношений, вызванные участием в них такого своеобразного субъекта гражданского права, как государство. Еще в дореволюционном гражданском законодательстве такие правоотношения регламентировались Положением о казенных подрядах и поставках, предусматривавшим особенности заключения договоров поставки и подряда с казной (т. е. с государством). Такие договоры могли быть заключены только посредством торгов или запечатанных объявлений. Торги проводились путем записи предложений желающих вступить в договор с казной относительно цены товаров или подрядных работ; запись производилась до тех пор, пока иных предложений о снижении цены уже не поступало. Казенное учреждение принимало то предложение, которое было наиболее выгодно государству, и заключало договор с участником торгов, внесшим соответствующее предложение.[182]182
  Подробнее см.:Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2002. С. 113.


[Закрыть]

Государственные нужды, потребности выражаются: в обеспечении обороны и безопасности страны, жизни и здоровья граждан, в необходимости реализации федеральных государственных программ; формировании государственных материальных резервов; реализации экспортных поставок во исполнение международных соглашений с участием Российской Федерации. Государственный оборонный заказ предусматривает поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности страны (вооружения и военной техники, комплектующих изделий и материалов), выполнения работ и предоставления услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества с участием Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона «О государственном оборонном заказе»). Федеральный закон «О государственном материальном резерве» регулирует отношения, связанные с поставкой товаров для создания и поддержания государственных материальных резервов, к которым относятся запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд России, запасы стратегических материалов и товаров, запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (ст. 1 Закона). Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» регулирует отношения по закупкам и поставкам сельскохозяйственной продукции и продовольствия, причем как для федеральных, так и региональных государственных нужд. Отношения, связанные с порядком проведения конкурсов при размещении заказов на поставку товаров для государственных нужд, регулируются Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденным Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г.[183]183
  СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1756.


[Закрыть] Данный Указ применяется в части, не противоречащей ГК и названным Федеральным законам.

Указанные федеральные законы подробным образом регулируют порядок определения собственно государственных нужд, т. е. потребностей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в тех или иных товарах, работах или услугах, и доведения их до организаций-исполнителей, однако ими не установлен конкретный порядок заключения государственных контрактов и их исполнения, не отрегулированы вопросы формирования эффективной структуры договорных связей, юридические механизмы, позволяющие довести исполнение заказов для государственных нужд до конкретных потребителей товаров, работ или услуг. Этот серьезнейший пробел призваны заполнить нормы, содержащиеся в действующем ГК.[184]184
  См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2002. С. 116.


[Закрыть]

Поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд между организациями – исполнителями заказа для государственных нужд и потребителями выпускаемых товаров (п. 1 ст. 525 ГК).

При поставке товаров для государственных нужд применяются как простая, так и сложная системы договорных отношений. При простой системе (форме) поставка осуществляется поставщиком (исполнителем) в соответствии с условиями государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд непосредственно государственному заказчику либо указанным им получателям без заключения с последними поставщиком (исполнителем) каких-либо договоров на поставку товаров для государственных нужд.

Во втором случае (при сложной структуре договорных связей) государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд предусматривается прикрепление государственным заказчиком поставщика (исполнителя) к конкретным покупателям для заключения с ними договоров поставки товаров для государственных нужд на основании извещения о прикреплении, выдаваемого заказчиком. При заключении таких договоров между поставщиком-исполнителем и покупателями согласовываются условия о количестве и качестве товаров, порядке их доставки и принятия покупателем и т. п.[185]185
  См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2002. С. 116.


[Закрыть]

Федеральный закон об оборонном заказе предусматривает особую структуру договорных связей: государственный контракт заключается между государственным заказчиком и головным исполнителем оборонного заказа, который, в свою очередь, заключает договоры (контракты) с поставщиками (исполнителями) сырья, материалов и комплектующих изделий для обеспечения оборонного заказа.

Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению федеральных государственных нужд, регулирует отношения поставщика с государственным заказчиком при выполнении государственного контракта. Последний заключается на основе принятого исполнителем заказа на поставку товаров для государственных нужд (государственного заказа). В некоторых случаях, предусмотренных законом, заключение государственного контракта является для исполнителя (поставщика) обязательным. При этом в отношении всякого исполнителя (поставщика), за исключением казенного предприятия, обязательно к соблюдению требование ГК о возмещении государственным заказчиком всех убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в результате выполнения им условий государственного контракта (ст. 527 ГК). Федеральные законы о поставках товаров для государственных нужд устанавливают порядок определения потребностей государства в тех или иных товарах, а также порядок формирования соответствующих этим потребностям государственных заказов и их размещения среди организаций, производящих (закупающих) указанные товары.

По государственному контракту на поставку товаров для государственных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию – иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров (ст. 526 ГК).

В соответствии с Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» в качестве государственных заказчиков могут выступать уполномоченные Правительством РФ организации, а также федеральный орган исполнительной власти, которые могут, в свою очередь, передавать на договорной основе (на условиях, определяемых Правительством РФ) часть своих функций другим организациям, предприятиям, учреждениям (ст. 3).

В соответствии с п. 5.4 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329, само Министерство вправе проводить в установленном порядке конкурсы, заключать государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров для нужд Министерства.

Согласно п. 5.1 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 601, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом проводит в установленном порядке конкурсы и заключает договоры об организации торгов (конкурсов, аукционов), государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров для государственных нужд.

Государственным заказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом. Заказчик формирует предложения к проекту федерального бюджета на соответствующий год по структуре расходов системы государственного резерва, осуществляет отбор поставщиков материальных ценностей в государственный резерв для заключения с ними государственных контрактов, определяет конкретных получателей материальных ценностей для государственного резерва, рассматривает и согласовывает с поставщиками номенклатуру, объем, качество, цену и сроки поставки материальных ценностей в государственный резерв, заключает или поручает заключить подведомственным территориальным органам государственные договоры на поставку этих ценностей, обеспечивает расчеты с поставщиками за поставленные материальные ценности. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, также вправе на договорной основе передавать часть своих функций по размещению заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, выдавать отгрузочные разнарядки на отпуск материальных ценностей из государственного резерва конкретным получателям (ст. 9 Федерального закона о государственном материальном резерве).

В качестве государственного заказчика по оборонному заказу выступает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу. Государственным заказчиком вооружения и военной техники, научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования в соответствии с законом. Этот орган организует и проводит конкурсы на размещение оборонного заказа в целях определения головного исполнителя, согласовывает цену на продукцию (работы, услуги), заключает государственный контракт на поставку продукции (работ, услуг), обеспечивает финансирование оборонного заказа, осуществляет контроль за использованием исполнителем выделенных финансовых средств, осуществляет контроль за выполнением работ на отдельных этапах и в целом, участвует в испытаниях опытных образцов, может на основе государственного контракта передать часть своих функций по выполнению оборонного заказа исполнителю (ст. 1, 5 Федерального закона о государственном оборонном заказе).

Согласно п. 9 Порядка закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июля 1997 г. (в ред. постановления от 18 февраля 1998 г.), заказчиками продукции по оборонному заказу являются утвержденные Правительством РФ государственные заказчики федеральных целевых программ в области обеспечения обороны и безопасности страны. Другие государственные заказчики по закупке и поставке продукции для федеральных государственных нужд в этой области определяются при формировании государственного оборонного заказа и утверждаются в его составе. Государственные заказчики в части мобилизационной подготовки экономики страны утверждаются Правительством РФ. Государственный оборонный заказ формируется Министерством экономики с учетом бюджетного процесса и ресурсных возможностей экономики страны.

Правительство России определяет государственных заказчиков для формирования федерального фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а органы исполнительной власти субъектов Федерации определяют государственных заказчиков для формирования региональных фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Выступать в роли государственных заказчиков по закупкам и поставкам сельскохозяйственной продукции, сырья, продовольствия для государственных нужд могут сами федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (наравне с коммерческими и некоммерческими организациями). Функции государственного заказчика в указанной сфере могут выполнять и продовольственные корпорации, создаваемые на основе взаимных соглашений между субъектами России.[186]186
  См. ст.4 Федерального закона «О закупкахипоставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г.


[Закрыть]

В юридической литературе справедливо отмечается, что Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г. не позволяет четко определить правовой статус государственного и муниципального заказчика, порядок наделения правами государственного и муниципального заказчика, характер их взаимоотношений с публично-правовыми образованиями (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования), с покупателем (потребителем). В связи с этим вносится предложение о разработке и принятии единого Федерального закона «О формировании продовольственных и иных фондов сельскохозяйственной продукции для обеспечения публичных нужд», который содержал бы понятие договора закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд, иные виды договоров, особенности порядка их заключения и исполнения, понятие и виды продовольственных фондов, основные цели и принципы построения системы закупок продукции в эти фонды, права и обязанности товаропроизводителей (поставщиков), государственных и муниципальных заказчиков, потребителей (покупателей), публично-правовых образований в исследуемой сфере, ответственность сторон и государства (муниципалитета) за ненадлежащее исполнение обязательств такого рода, систему государственной поддержки поставщиков.[187]187
  См., например: Власов В. А. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 28.


[Закрыть]

Государственный заказчик обеспечивается финансовыми ресурсами в соответствующем объеме и является ответственным за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд, а Правительство РФ гарантирует исполнение обязательств государственного заказчика в пределах выделяемых бюджетных средств. Государственные заказчики обеспечивают размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов (ст. 3 Федерального закона от 2 декабря 1994 г.). Проведение открытых или закрытых торгов (конкурсов) – основной способ размещения государственных заказов. Однако допускается и прямое доведение государственных заказов до поставщиков (исполнителей). Если заказ на поставку товаров для государственных нужд размещается по конкурсу, то заключение государственного контракта с поставщиком (исполнителем), объявленным победителем конкурса, является для государственного заказчика обязательным (п. 4 ст. 527 ГК).

Определенную специфику имеет ответственность государственного заказчика (публично-правового образования) за ненадлежащее выполнение или невыполнение своих договорных обязательств, связанных с поставкой товаров для государственных (публичных) нужд.

Согласно п. 2 ст. 531 ГК в случаях, когда поставка товаров для государственных нужд осуществляется получателям, указанным в отгрузочной разнарядке, оплата товаров производится государственным заказчиком, если иной порядок расчетов не предусмотрен государственным контрактом.

При поставке товаров покупателям, с которыми поставщиком (исполнителем) в соответствии с государственным контрактом заключены договоры поставки, обязанность оплаты поставленных товаров возлагается не на государственного заказчика, а на покупателя, получившего товары. При этом государственный заказчик признается поручителем по денежному обязательству покупателя: в случае неоплаты товаров покупателем государственный заказчик будет отвечать перед поставщиком (исполнителем) в полном объеме, включая уплату процентов, возмещение судебных издержек и других убытков, вызванных неоплатой поставленных товаров (п. 2 ст. 532 ГК).

Убытки, причиненные поставщику (исполнителю) в связи с исполнением последним государственного заказа, принятие которого было для поставщика (исполнителя) обязательным, выплачиваются государственным заказчиком в срок не позднее тридцати дней со дня передачи поставщиком (исполнителем) товаров, предусмотренных государственным контрактом. Нарушение государственным заказчиком этой обязанности дает поставщику (исполнителю) право отказаться от исполнения государственного контракта и потребовать от государственного заказчика возмещения дополнительных убытков, вызванных расторжением государственного контракта. В таких случаях поставщик (исполнитель) вправе также отказаться и от исполнения договоров поставки товаров для государственных нужд, заключенных на основании государственного контракта с конкретными покупателями. При этом убытки, причиненные покупателям таким отказом от исполнения договора, также подлежат возмещению государственным заказчиком (ст. 533 ГК). Государственный заказчик вправе отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, лишь при условии возмещения причиненных этим убытков как поставщику (исполнителю), так и покупателям по договорам поставки, которые были изменены или расторгнуты в силу отказа государственного заказчика от соответствующих товаров (ст. 534 ГК).

В ст. 5 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» констатируется, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения одной из сторон (в том числе государственным заказчиком) обязательств, предусмотренных государственным контрактом, виновная сторона возмещает другой стороне причиненные убытки, несет иные формы имущественной ответственности, предусмотренные Законом и договором. Аналогичные условия гражданско-правовой ответственности прописаны и в ст. 11 Федерального закона «О государственном оборонном заказе».

Согласно ст. 8 Федерального закона «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» при неисполнении или ненадлежащем исполнении Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации гарантий по выделению государственным заказчикам финансовых средств вызванные этим штрафные санкции и убытки возмещаются товаропроизводителям (поставщикам) и потребителям (покупателям) из средств соответствующего бюджета. Сторона, не исполнившая или исполнившая договорные обязательства ненадлежащим образом, возмещает другой стороне причиненные убытки и уплачивает неустойку (штраф, пеню) в предусмотренном законом и договором порядке.

Иными словами, такое содержание ответственности еще раз подтверждает тезис о том, что публично-правовые образования являются участниками гражданско-правовых отношений договорного (обязательственного) характера и действуют в таких отношениях через государственные (муниципальные) органы или уполномоченные ими организации. Не случайно В. А. Власов утверждает, что при рассмотрении споров, вызванных просрочкой оплаты сельскохозяйственной продукции (закупаемой для государственных и муниципальных нужд) из-за несвоевременного выделения государственному (муниципальному) заказчику денежных средств на эти цели, по делу должны привлекаться в качестве соответчиков публично-правовые образования, от имени и за счет которых заказчик осуществляет размещение государственного заказа. По его мнению, товаропроизводитель должен признаваться невиновным за неисполнение своих обязанностей по количеству реализуемой продукции, если оно вызвано неисполнением обязанностей со стороны государственного (муниципального) заказчика, в частности невыплатой аванса за закупаемую продукцию растениеводства или дотаций за животноводческую продукцию[188]188
  См., например: Власов В. А. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 11.


[Закрыть].

В юридической литературе вполне справедливо предлагается установить в законодательстве правило, согласно которому все имущественные санкции за нарушение условий договора товаропроизводителями (поставщиками) по всем договорам поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, заключенными агентами от имени и за счет государственных заказчиков, должны взыскиваться в пользу государственных заказчиков, т. е. в пользу бюджета, и использоваться для закупок сельскохозяйственной продукции. Государственному заказчику необходимо формулировать в договорах о передаче функций государственного заказчика иным организациям и в самих договорах поставки условия, предусматривающие взыскание таких имущественных санкций в пользу государственного заказчика.[189]189
  См., например: Дикарев С. В. Ответственность по договорам на закупку сельскохозяйственной продукции. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 9.


[Закрыть]

Следует также заметить, что, по обоснованному мнению ряда юристов-аграрников, в настоящее время нет необходимости в отдельном существовании двух самостоятельных видов договоров – договоров закупки и договоров поставки, так как разграничение этих двух видов договоров носит условный характер. Они предлагают установить единый вид договора – договор поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, заключаемый на основе государственного контракта.[190]190
  См., например: Дикарев С. В. Ответственность по договорам на закупку сельскохозяйственной продукции. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7.


[Закрыть]

В муниципальном законодательстве появились правовые нормы, регулирующие муниципальный заказ на поставку товаров для муниципальных нужд. Так, согласно ст. 54 («муниципальный заказ») Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Муниципальный заказ на поставки товаров оплачивается за счет средств местного бюджета, а его размещение проводится на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары или случаев закупки товаров у единственного исполнителя. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Видимо, пришло время, когда в связи с потребностью практики и новеллами публичного законодательства в Гражданском кодексе РФ следует закрепить соответствующий правовой институт, посвященный поставкам товаров в рамках исполнения муниципального заказа и во многом аналогичный государственному заказу.