Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Возможность разграничения полномочий посредством договоров между субъектами Федерации, предусмотренная Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 11), аналогов в других федеративных государствах не имеет.[409]409
  См.: Макру Ж. Указ. соч. С. 117.


[Закрыть]

Договорная практика оценивается достаточно пессимистически: Во-первых, результаты от договорной практики могут принести результат по прошествии определенного времени.

Во-вторых, деятельность по разграничению полномочий должна опираться на систему, связанную с проблемами конкретных регионов.

В-третьих, федеральные органы исполнительной власти объективно не способны осуществлять действенный мониторинг происходящих изменений в каждом из регионов Российской Федерации.

Право субъекта Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения с Российской Федерации не относится к правам, прямо указанным в Конституции РФ.

Некоторые авторы считают, что слова ч. 2 ст. 76 Конституции РФ «принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации» должны толковаться как установленная последовательность в принятии правовых актов субъектов Российской Федерации после федеральных законов[410]410
  Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. С. 84.


[Закрыть]. Скорее всего, данная формулировка устанавливает не последовательность правового регулирования по предметам совместного ведения, а общее правило обязательного соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам.

Тенденции развития федеративных отношений в России показывают, что нормативный способ (посредством закрепления соответствующих положений в конституционном праве) разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти субъектов Федерации недостаточен.

Несмотря на то, что основные правила и условия федерального законотворчества определены Конституцией РФ, за пределами конституционного регулирования остались многие ньюансы этого процесса, в том числе разграничения законотворческих полномочий федеральной легислатуры и легислатур субъектов Федерации по предметам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.[411]411
  См.: Романова О. В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по проблеме правового регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов // Закон и право. 2002. № 2 С. 21.


[Закрыть]

Существует определенная специфика конституционного судопроизводства по проблеме разграничения правового регулирования вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Т. Я. Хабриева выделила ряд таких особенностей.[412]412
  См.: Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 186–191.


[Закрыть] Конституционный Суд не может игнорировать то обстоятельство, что относительно большая самостоятельность субъектов может быть возможной и реализуемой лишь в рамках единого государства.

Субъектам нельзя повторять федеральную конституцию, так как это был бы шаг назад к старой тоталитарной системе. Такие субъекты как республики имеют право претендовать на ряд признаков, которыми или не обладают другие субъекты, несмотря на равенство субъектов.

Участие Конституционного Суда в решении вопроса разграничения компетенции между центром и регионами, с одной стороны, усиливает «прецедентное» значение его итоговых постановлений, а с другой – создает опасность того, что опережение судебными решениями федерального законодателя повлечет негативные последствия.

Практика реализации федеральных законов субъектами Федерации является противоречивой, поэтому никакое толкование норм не будет столь авторитетно, чтобы ему следовать безоговорочно. Очевидна необходимость поправок и дополнений к законам.

Конституционный Суд рассмотрел вопрос, имеет ли субъект Федерации возможность нормативно-правового регулирования вопросов, отнесенных к совместной компетенции, при отсутствии соответствующих федеральных законов. 1 февраля 1996 г. и 3 ноября 1997 г. Конституционный Суд дал на этот вопрос положительный ответ.

Сформулированная в постановлении от 1 февраля 1996 г. правовая позиция Конституционного Суда РФ подтверждает нормотворческое правомочие легислатуры субъекта Федерации: «Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч. 5) Конституции РФ».[413]413
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «О проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области».


[Закрыть]

Этой правовой позицией Конституционный Суд РФ дал правовое основание так называемому «опережающему правовому регулированию» субъектов Федерации по предметам совместного ведения.

В постановлении от 3 ноября 1997 г., Конституционный Суд РФ определил, что «совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ, означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно регулировать соответствующий вопрос. С принятием федерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним»[414]414
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда».


[Закрыть]

В Постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области Конституционный Суд РФ констатировал, что отсутствие федерального закона по предметам совместного ведения не является препятствием для принятия субъектом Российской Федерации соответствующего нормативного правового акта[415]415
  СЗ РФ. 1996. № 7.


[Закрыть].

Если сравнивать распределение властных полномочий России и Германии, то Основной закон ФРГ предусматривает более сложную систему полномочий в различных областях. В ведение или Федерации, или земель передаются не все сферы, а лишь частичные функции для соответствующей сферы. Общим положением является ст. 30, в соответствии с которой осуществление всех государственных полномочий относится к ведению земель(если отсутствует иное регулирование в Конституции). Это значит, что если Федерация претендует на предмет ведения или полномочие для регулирования того или иного вопроса, то необходимо найти в Конституции специальное положение, которое наделяет Федерацию такими полномочиями.[416]416
  См.: Бланкеннагель А. Общее разграничение компетенции между федерацией и землями, и государственность земель Германии / Конференция 28–29 марта 2003 г. 28 марта. Сессия 1. Статус субъектов Федерации. Казань, 2003.


[Закрыть]

Анализируя ст. 30 Конституции ФРГ, можно констатировать:

1) законодательство в большинстве областей входит в компетенцию Федерации («унитарное законодательство»); 2) исполнение законов и управление входят в основном в компетенцию земель (федеральное управление); 3) в области судопроизводства Федерация и земли теснейшим образом связаны друг с другом; 4) финансовое бремя с помощью сложной системы распределяется между Федерацией и землями.

В Основном законе полномочия Федерации в отношении законодательства земель определены с учетом того принципа, должны ли нормативно-правовые акты быть едиными для всех земель, или же землям желательно отвести собственное законодательное право в какой-либо сфере.[417]417
  См.: Федерализм в Федеративной Республике Германия // Inter Nationes./ http: embassy.debis.ru/ru/library/inter-nationes/foederalismus/index.html


[Закрыть]

М. Жерар – профессор Университета Париж Патеон-Сорбонна считает, что российская система разграничения предметов ведения схожа с германской системой. Он выделяет только два отличия: Конституция никак не ограничивает вмешательство федерального законодателя, который сам вправе определять объем своей компетенции, и федеральный законодатель в России не может полностью отстранить от принятия решения законодательные органы субъектов Федерации, тогда как в Германии вмешательство федерального законодательного органа в принципе имеет как раз такой эффект.[418]418
  См.: Макру Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств – членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9 С. 115.


[Закрыть]

Правовое регулирование субъектом Российской Федерации общественных отношений в «опережающем порядке» жизненно необходимо. Государственной Думой в настоящий момент не принят целый ряд важнейших федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Отсутствие правовой регламентации некоторых общественных отношений может привести к нарушениям прав граждан и иным серьезным последствиям.

Серьезность ситуации подтверждается тем, что при отсутствии федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, Президент РФ вынужден в целях защиты конституционных прав граждан осуществлять нормативное правовое регулирование при помощи указов. Федеральный закон от 4 июня 1999 г. № 119‑ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации» в п. 2 ст. 12 установил, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Как уже указывалось ранее, примерно такая же схема существует в Германии. Там, прежде всего, существует сфера исключительной законодательной компетенции. В этой сфере только федерация полномочна издавать законы. Но возможны и исключения: земле (субъекту Федерации) предоставляется законодательная компетенция в этой сфере лишь тогда и постольку, когда и поскольку она специально правомочна на то федеральным законом.

Следующая сфера – это сфера конкурирующей законодательной компетенции, в которой закон могут издавать и Федерация, и земли, однако земли лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не воспользовалась своим законодательным правом. Если Федерации не предоставлены законодательные права Основным законом, тогда существует законодательная компетенция земель[419]419
  См.: Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 36; Сергевин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. С. 86–87.


[Закрыть].

Единство правовой системы федеративного государства складывается из однородности правовой системы и правовых систем субъектов федерации. Единство правовой системы Российской Федерации закрепляется в федеративном устройстве России и основах конституционного строя; в установлении суверенитета Российской Федерации на всей ее территории; в признании верховенства Конституции и законов Российской Федерации на всей ее территории; в установлении сфер и объектов исключительной и совместной законодательной компетенции РФ и ее субъектов. Эти принципы являются требованиями, предъявляемыми к субъектам РФ по поводу однородности конституционного строя.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ 1993 г. субъекты имеют право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти.

В этой связи в России не получили должного теоретического освещения такие вопросы, как:

1) может ли главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации избирать орган законодательной власти субъекта;

2) имеет ли право подписывать законы председатель органа законодательной власти субъекта Российской Федерации;

3) может ли глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации быть отстранен от должности органом законодательной власти соответствующего субъекта Федерации на основании решения суда, подтвердившего наличие в его действиях признаков грубого нарушения законов, или заключения прокурора о наличии в его действиях признаков преступления;

4) обязан ли глава исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации ежегодно представлять органу законодательной власти соответствующего субъекта Федерации доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти[420]420
  Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. С. 91.


[Закрыть].

Эти вопросы не имеют однозначного ответа в тексте Конституции РФ 1993 г. и теории государственного права. Интересно, что неопределенность по этим вопросам стала причиной для Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2‑П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края[421]421
  СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.


[Закрыть].

Вопрос о возможности парламентской формы правления в субъектах Российской Федерации был решен отрицательно.

Проблема подписи законов была решена следующим образом. Суд в своем Постановлении указал, что, несмотря на наделение законодательной власти исключительной компетенцией по принятию законов, Конституция предусматривает право главы государства на отклонение и промульгацию как существенный элемент законотворческой процедуры, в силу которой закон, принятый представительным органом, обретает силу правового акта единой государственной власти. Эта схема экстраполировалась судом и на субъекта Федерации, «где промульгация в принципе осуществляется главой администрации», получающего таким образом право вето на принятые законопроекты.

В отношении обязанности главы исполнительной власти представлять ежегодный доклад в органы законодательной власти Конституционный Суд постановил, что в случае, когда представление доклада носит лишь информационный характер, их истребование вполне правомочно и не нарушает принципа разделения властей.

В отношении возможности отрешения от должности главы исполнительной власти органом законодательной власти Конституционный Суд постановил считать данную норму соответствующей Конституции при условии, что она предполагает импичмент только на основании вступившего в законную силу решения суда о доказанной незаконности его действий. Заключение же прокурора о наличии в действиях главы исполнительной власти признаков преступления может служить, как разъяснил Конституционный Суд, основанием лишь для временного (до приговора суда) отстранения главы исполнительной власти от должности.

Право органа законодательной власти утверждать структуру исполнительной власти, схему управления было признано соответствующим Конституции РФ.

Таким образом, Постановление Конституционного Суда РФ явилось прецедентной нормой права, определяющей модель организации государственной власти субъектов Федерации[422]422
  Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. С. 95.


[Закрыть].

Субъект Федерации оказывает непосредственное влияние на деятельность органов государственной власти Федерации также посредством права законодательной инициативы перед Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Статья 104 Конституции РФ в качестве субъекта законодательной инициативы называет законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Однако в связи с кризисом всех систем управления, политической нестабильностью, отсутствием последовательности в действиях и преемственности Федеральный центр оказался неспособным реально использовать все возможности договорной системы. Договорная практика была фактически остановлена в 1998 г.

Исходя из сказанного, можно выделить ряд проблем, которые встали перед Федерацией и которые нуждаются в скорейшей реализации.

В число важнейших принципов федеративных отношений входят принципы верховенства Конституции по отношению ко всем иным правовым актам. Однако эти принципы находились и находятся под угрозой несовершенного законодательства субъектов. В настоящее время ряд противоречий в законодательстве субъектов ликвидирован, другие приводятся в соответствие с Конституцией РФ.

В Основных законах субъектов Федерации до последнего времени еще содержались положения, которые говорили о наличии конфедеративных элементов в законодательстве ряда субъектов Федерации. Так, Башкортостан, Бурятия, Якутия в своих конституциях прямо именовались «государствами», Республика Коми, не называя себя суверенной, закрепляла в Конституции положение о «распространении государственного суверенитета на всю территорию республики». «Экономический суверенитет» был провозглашен Карелией. В преамбуле соглашения «О дружбе и сотрудничестве»

Башкортостан и Чувашия признали государственный суверенитет друг друга. Башкирия признала Абхазию в качестве государства, а по международному праву та является составной частью Грузии.

Среди наиболее серьезных нарушений российского суверенитета можно назвать такие, которые потребовали вмешательство федеральной власти, в том числе:

1) установление субъектами в одностороннем порядке за собой права приостановления федеральных законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции и законам субъектов Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми);

2) приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область);

3) закрепление отдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);

4) принятие республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия);

5) установление субъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на своей территории без согласования с Президентом Российской Федерации и Советом Федерации (Бурятия, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и ряд других);

6) согласие субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Осетия–Алания);

7) определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Тыва);

8) регулирование вопросов внешней политики и международных отношений (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области)[423]423
  Стратегия для России: повестка дня для Президента-2000. Глава 7: Перспективы развития федерализма в России <http://www.svop.ru/book2000chapter7.htm .28.07.01>


[Закрыть].

Существовали противоречия между федеральными и региональными избирательными законодательствами. В числе таких противоречий: введение неконституционных цензов оседлости, образовательных и возрастных цензов для участников избирательного процесса, стремление регионального законодателя регулировать вопросы, отнесенные федеральным законом к компетенции органов местного самоуправления, что нарушает принцип самостоятельности и независимости местного самоуправления от органов государственной власти. Значительное число ограничений в субъектах Российской Федерации устранено рядом решений Конституционного Суда РФ. Субъекты Российской Федерации принимали решения, направленные на регулирование предметов ведения, относящихся к федеральной компетенции.

Существуют проблемы, связанные с развитием бюджетного федерализма. Российский бюджетный федерализм проходит сложный этап становления, пройден путь, на который страны с федеративным устройством затрачивали десятки лет.

Характеризуя российский бюджетный федерализм, многие западные аналитики отмечают, что развитие бюджетно-налоговых и экономических отношений между органами власти различных уровней осуществлялось в направлении быстрой и «хаотической децентрализации». В условиях действия сильных центробежных сил децентрализация бюджетно-налоговой системы происходила в виде «волн» соглашений о долевом разделе налоговых поступлений, которые сопровождаются делегированием регионам все большего круга полномочий по финансированию расходов, особенно социальных[424]424
  Типенко Н. Бюджетный федерализм и трансферная политика <Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки.>


[Закрыть].

Вопрос децентрализации – непростой не только для нас, но и для любой страны с федеративным устройством.

Однако самый яркий образец федеративных межбюджетных отношений – Германия. Четкому разграничению финансовой компетенции между центром и землями посвящен самый крупный раздел германской конституции – «финансовая конституция».

Финансовая конституция решает четыре задачи:

1) распределение расходов;

2) распределение законодательных полномочий в области налогооблажения;

3) распределение налоговых поступлений;

4) организация управления в финансовой сфере.

Принцип распределения расходов в Германии прост: кто принимает решения, тот и финансирует их реализацию. Если решаются совместные задачи (содействие научным исследованиям и т. д.), то принципы финансирования четко регулируются как в основных, так и в отдельных нормативных актах.

Законодательные полномочия в области налогообложения также распределены между центром и землями. К исключительной компетенции федерации относятся лишь пошлины и акцизы, на которые сохраняется госмонополия, а к исключительной компетенции земель – некоторые «малые» налоги (на охоту, налог на собак и т. п.).

Распределение налоговых поступлений также закреплено в Основном законе. Каждый уровень государственной вертикали имеет свой источник доходов, обеспечивающий финансовую автономию. Центр полностью использует налоги на бензин, табак, кофе, страхование. Земли получают налоги на имущество, наследство, автомобили, пиво. Общинам же достаются налоги на землю, а также «малые» налоги.

Основные налоги (свыше 70 % объема поступлений) – совместного получения. Налог на корпорации делится пополам федерацией и землями, подоходный налог делится на три части: 5 % получают общины и по 42,5 % – федерации и земли.

Сложнее всего делится налог с оборота: доли, которые приходятся на федерацию и земли, пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Доля федерации в последние годы объемом превышает долю земель: когда в соотношении 54:46, а когда – 50,5:49,5[425]425
  Гутник В. Бюджетный федерализм: немецкий порядок // Экономика России. XXI век <http://www.ruseconomy.ru/nomer/ec21.htmi. 09.08.01>


[Закрыть].

Собранные во всех землях налоги перераспределяют между землями пропорционально числу жителей, остаток отчисляют финансово слабым землям. Германский механизм горизонтального выравнивания между землями призван скорректировать вертикальное распределение налогов. Финансово слабые земли получают средства, изымаемые у сильных земель (регионов-доноров), так чтобы поступления на душу населения у них были не ниже 95 % среднегерманского уровня. Если этих средств не хватает, земли могут получать дополнительные федеральные перечисления и использовать их по своему усмотрению.

Однако этот порядок не устраивает экономически сильные федеральные земли: Баварию, Гессен и ряд других. Идеальной моделью финансового выравнивания специалисты считают такую, которая предусматривает простые, прозрачные и стимулирующие процедуры: сокращение выравнивания за счет перераспределения части налога с оборота, установление новых показателей финансовой силы и финансирования потребностей и т. д.

Для повышения финансовой силы земель их предлагается укрупнить и из 16 образовать 7. Не обойтись, вероятно, и без пересмотра конституции.

В материалах международных организаций, анализирующих процессы децентрализации и бюджетного федерализма в разных странах, подчеркивается, что децентрализация позволяет привести оказываемые государством услуги (главным образом социальные) в соответствие со спросом и предпочтениями населения, заставляет власть чутко реагировать на мнение граждан-избирателей. Однако она же таит в себе опасность потери макроэкономической стабильности, увеличения межрегионального неравенства. Степень такой децентрализации выбирается каждой страной самостоятельно.

Расширение самостоятельности российских территорий и органов местного самоуправления сделали актуальными проблемы формирования реального бюджетного федерализма.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания и выработки комплексного подхода и использования разных инструментов. При этом характер оптимальной системы бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера бюджетного федерализма.

В основе любой модели бюджетного федерализма лежат три главные составляющие, которые являются условиями ее эффективного функционирования:

– во-первых, четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

– во-вторых, наделение соответствующих уровней власти достаточными для решения полномочий фискальными функциями;

– в-третьих, сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на всей территории страны определенные стандарты государственных услуг.

Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80 % доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Согласно действующему федеральному законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из доходов, закрепленных за ними, и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов, о зависимости от вышестоящего уровня, о непостоянстве источников территориальных доходов. На практике это приводит к тому, что доходы бюджетов в разные годы различаются в среднем на 25 % как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Все это позволяет более или менее прогнозировать экономическое состояние бюджета территории даже на среднесрочный период, не говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в реализации прежде всего программ развития регионов – «бюджетов развития» и т. д.

Достоинствами принятой модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи явные недостатки – это тенденции к излишней централизации фискальных функций, превращению местных органов власти фактически в придатки центральных структур.

Страны, использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и законодательным закреплением согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов бюджетных диспропорций[426]426
  Стратегия для России: повестка дня для Президента – 2000. Глава 7: Перспективы развития федерализма в России <http//www.svop.ru/book2000chapter7.htm>


[Закрыть].

Статьи 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ устанавливают разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Субъекты Российской Федерации определяются как субъекты бюджетных правоотношений, они имеют право на самостоятельный бюджет. Это право конкретизируется в финансовом законодательстве.

В 1998 г. были приняты Бюджетный кодекс Российской Федерации и часть первая Налогового кодекса Российской Федерации. Введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации детализировало конкретные бюджетные права участников бюджетной деятельности, том числе и субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование налоговых доходов устанавливается в части первой Налогового кодекса Российской Федерации «и принятых в соответствии с ним федеральных законах о налогах и (или) сборах»[427]427
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824 (п. 1 ст. 1 ч. 1 Налогового кодекса РФ). Изм. и доп.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1649; № 28. Ст. 3487; 2000. № 2. Ст. 134.


[Закрыть].

С января 2001 г. вступила в действие вторая часть Налогового кодекса Российской Федерации.

Собранные в результате финансовой деятельности денежные средства должны быть распределены и перераспределены между всеми участниками бюджетных правоотношений. Бюджетный кодекс, таким образом, устранил действовавшее несоответствие в бюджетном законодательстве, установив единые процедуры проведения бюджетного процесса.

При использовании денежных средств, собранных и распределенных, субъекты Российской Федерации наделяются правом на самостоятельное определение направлений расходования бюджетных ассигнований[428]428
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823 (ст. 85, 86 Бюджетного кодекса РФ). Изм и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть].

Республика Карелия как субъект Российской Федерации, используя право регулирования бюджетных правоотношений на своей территории, приняла в пределах своих полномочий финансовое законодательство, учитывая республиканские особенности: Закон Республики Карелия «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия» от 05.05.97[429]429
  СЗ РК. 1997. № 7. Ст. 673. Изм. и доп.: СЗ РК. 1998. № 8–9. Ст. 581; № 24–25. Ст. 1701.


[Закрыть], Закон Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия» от 01.05.95[430]430
  СЗ РК. 1995. № 6 (9). Ст. 639. Изм. и доп.: СЗ РК. 1996. № 1. Ст. 6; № 2. Ст. 159; № 5. Ст. 647; № 9. Ст. 1165; Ст. 1997. № 2. Ст. 133; № 8. Ст. 799; № 9. Ст. 967; № 12. Ст. 1309; 1998. № 3. Ст. 209; № 8–9. Ст. 587; № 10–11. Ст. 731; 1999. № 12. Ст. 1633; 2000. № 7. Ст. 920, 921, 926.


[Закрыть], Закон Республики Карелия «О ведомственной классификации расходов республиканского бюджета» от 24.01.97[431]431
  СЗ РК. 1997. № 3. Ст. 244. Изм. и доп.: СЗ РК. 1997. № 8. Ст. 797; 1999. № 3. Ст. 275; 2000. № 2. Ст. 131.


[Закрыть] и др.

Для более эффективного развития субъектов Российской Федерации принимаются специальные программы социально-экономического развития территорий.

Постановлением Председателя Правительства Республики Карелия от 24.12.98 г.[432]432
  СЗ РК. 1998. № 26–27. Ст. 2009.


[Закрыть] был утвержден проект Концепции социально-экономического развития Республики Карелия на 1999–2002 – 2010 гг., под названием «Возрождение Карелии», впоследствии утвержденный постановлением Законодательного собрания Республики Карелия от 10.02.99 г.[433]433
  СЗ РК. 1999. № 2. Ст. 139.


[Закрыть]

Один из основных принципов Концепции – формирование сбалансированного и прозрачного для жителей республиканского бюджета.

Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:

1) проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям;

2) инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты;

3) упорядочение разных форм федеральных платежей – дотаций, субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их в единую систему.

4) анализ последствий приватизации предприятий и ее влияния на наполняемость доходной части региональных бюджетов.

В настоящее время существует типология способов разграничения компетенции.[434]434
  См.: Глигич-Золотарева М. В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 76–85.


[Закрыть]

Выделяют однозвенный способ, в рамках которого разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления исключительной компетенции федерации (Швейцария).

Следующий способ называют совмещенным, так как в его рамках не предусмотрены четкие границы между сферами совместного ведения и ведения субъектов федерации (Российская Федерация).

Двухзвенный способ реализуется путем установления компетенции федерации и ее субъектов (Канада).

Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством установления компетенций федерации, ее субъектов и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия).

Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и ее субъектов наряду с ограничением компетенции последних (США).

Преимущественно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем ограничения компетенции субъектов федерации (Аргентина, Мексика).

Как заключает М. В. Глигич-Золотарева[435]435
  См.: Глигич-Золотарева М. В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт. С. 81.


[Закрыть], существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий остаются и теоретически, и практически несовершенными. Общим недостатком являются как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление определенных полномочий.

Таким образом, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации осуществляются исключительно Конституцией Российской Федерации в ее ст. 71, 72, 73.

Предметы совместного ведения, перечисленные в ст. 72 Конституции РФ, не подлежат разграничению (разделению) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются федеральными законами и в случаях, установленных в федеральных законах, договорами.

В некоторых случаях действующее законодательство излишне централизовано и детализировано, оно старается охватить своим регулированием практически все сферы, в том числе и те, которые можно и нужно регулировать региональными нормами. В то же время существующее состояние нормативного регулирования на региональном уровне не всегда позволяет эффективно решать вопросы, относящиеся к совместному ведению. Так, в ряде правовых актов субъектов Российской Федерации нет четкости формулировок, что позволяет произвольно трактовать те или иные нормы законов. Отсутствуют механизмы финансового обеспечения жизненно важных функций, для многих нормативных актов характерны декларативность и желание переложить целый ряд полномочий на федеративный уровень – прежде всего это относится к финансированию различного рода программ в социальной сфере.