Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Ко второй группе отнесены акции наказания: признание незаконными правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти субъекта Федерации.

К третьей группе отнесены акции, влекущие за собой ограничение прав граждан – введение чрезвычайного и военного положения.

Примерно также в зависимости от целей и последствий группирует конституционно-правовые санкции Н. М. Колосова.[542]542
  См.: Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 113–138.


[Закрыть]

Она делит их на: 1) предупредительные, 2) меры взыскания, 3) меры пресечения.

Отнесение тех или иных мер воздействия к определенным группам, на наш взгляд, очень условно и это понимают и А. А. Ливеровский и Н. М. Колосова.

Важным является определение субъекта конституционной ответственности. Д. Т. Шон считает, что это органы и лица, уполномоченные принимать важные государственные решения.[543]543
  См.: Шон Д. Т. Конституционная отвественность // Государство и право. 1995. № 7. С. 37.


[Закрыть]

Более точным кажется определение, данное В. О. Лучиным: «Субъектом конституционной ответственности может быть только участник конституционных правоотношений, на которого возлагается обязанность следовать конституционным предписаниям и отвечать за свое юридически значимое поведение».[544]544
  См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. С. 339.


[Закрыть]

Государственный орган как субъект конституционной ответственности является структурной единицей государства. Это учреждение (организация), осуществляющее в установленном порядке его функции, финансируемое из государственного бюджета и наделенное государственно-властными полномочиями, что предполагает принятие им юридически значимых решений, а также их исполнение, включая возможность применения принуждения.

Существует определенная связь между лицом (или группой лиц), допустившим определенное действие или бездействие, и государственным органом, который несет ответственность за данные деяния. Есть и обратная связь между государственными органами и должностными лицами как субъектами конституционной ответственности: претерпевание государственным органом мер конституционной ответственности распространяется и на его должностных лиц.[545]545
  См.: Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 155–156.


[Закрыть] Так, роспуск Законодательного Собрания субъекта Федерации означает прекращение полномочий всех его депутатов.

Государственная служба должностных лиц неотделима от государственной власти, поэтому создаются препятствия возможному злоупотреблению этой властью. Конституционная ответственность должностных лиц является важной гарантией соблюдения законных интересов граждан.

Вопрос об ответственности субъекта Федерации (равно как и Федерации в целом) имеет прямое отношение к внутрифедеральным договорам и соглашениям, когда та или иная сторона не выполняет предусмотренных ими обязательств либо выполняет ненадлежащим образом.

Анализ текстов заключенных договоров о разграничении компетенции свидетельствует об отсутствии в них положений о санкциях за нарушения договорных условий. В литературе высказывались предложения о возможности применения в соответствующих случаях таких санкций, как приостановление действий договора или соглашения; поставка вопроса о неконституционности правовых актов; приостановление их действия на определенный срок; их отмена или изменение; принятие мер экономического воздействия в виде уменьшения доли налоговых и иных отчислений, отказа от компенсации расходов, отзыва квот и лицензий.[546]546
  См.: Демин А. В., Иванов В. В. Договоры о компетенции в правовой системе России // Российский юридический журнал. 1997. № 2. С. 13.


[Закрыть]

«Неудовлетворительная оценка деятельности государственных органов, должностных лиц, равно как и досрочное переформирование государственного органа либо основываются на конституционных отношениях подчиненности, подотчетности и подконтрольности в рамках отдельных звеньев государственных органов, либо опосредуются через исполнение Конституции в рамках специальной деликтоспособности этих звеньев, с учетом разделения властей. Полный «цикл» ответственности включает официальную оценку работы, предписание по устранению недостатков, применение санкций.[547]547
  См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. С. 361.


[Закрыть]

В данной ситуации важен и предупредительный эффект: отсутствие в дальнейшем позитивных изменений, нежелание или неспособность сделать практические выводы в целях улучшения работы могут повлечь более серьезные меры воздействия.

Формой конституционной ответственности субъекта Федерации является федеральное вмешательство в его права.

В конституционном праве зарубежных стран используются такие формы особого управления субъектом федерации как федеральная интервенция (в латиноамериканских федерациях), президентское правление (Индия, Пакистан) и приостановление собственного управления субъектом федерации.

Опыт применения института федеральной интервенции в зарубежных странах свидетельствует о том, что институт федерального вмешательства не должен служить узким политическим интересам, использоваться для смещения Центром неугодных ему правительств субъектов.

Между тем трудно переоценить то значение, которое институт федерального вмешательства имеет в целом ряде зарубежных федераций. В государственном праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт интервенции однозначно расценивается как важнейший элемент функционирования всей федеральной системы и как эффективное средство контроля штатов в руках центрального правительства.

Федеральное вмешательство является мерой крайней, применяемой тогда, когда другие шаги оказались неудачными. И в этом смысле социально-экономически развитые федерации находятся в более выгодном положении, так как обладают более широким набором средств, благодаря которым они могут, не прибегая к крайним мерам, воздействовать на центробежные силы в отдельных субъектах. Такие средства являются преимущественно экономическими по своему характеру.

По определению, государственно-правовой (конституционный) институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих ряд оснований.[548]548
  См.: Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах / Очерки конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М.: Спарк, 1999. С. 108.


[Закрыть]

Необходимы основания для федерального вмешательства, должен быть государственный орган (или органы), уполномоченный объявлять федеральное вмешательство. Должен быть порядок его введения; временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации.

Наиболее подробно основания федерального вмешательства урегулированы в Конституции Федеративной Республики Бразилии, ст. 34 которой содержит их исчерпывающий перечень. В соответствии с указанной статьей, федеральный центр имеет право вмешиваться в дела штатов в случаях:

1) угрозы для сохранения целостности государства;

2) иностранной интервенции или интервенции одного субъекта Федерации в другой;

3) серьезного нарушения общественного порядка;

4) обеспечения свободной деятельности ветвей власти в субъектах Федерации;

5) реорганизации финансов субъекта Федерации, который:

а) прекратил платежи консолидированного долга за более чем два последовательных года (за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств);

б) когда не может предоставлять муниципалитетам налоговые доходы, установленные данной Конституцией в периоды времени, установленные законом;

6) необходимости обеспечения действия федерального закона, судебного ордера или судебного решения;

7) необходимости обеспечения следующих конституционных принципов:

а) республиканской формы правления;

б) прав человека;

в) муниципальной автономии;

г) отчетности правительства.[549]549
  См.: Федеральное вмешательство в зарубежных федеративных государствах. http:// legals. narod.ru / federal/ zarub. Htm


[Закрыть]

Анализ конституций зарубежных федеративных государств показывает, что большинство из них закрепляет право на федеральное вмешательство за главами центральной исполнительной власти либо за главами государств, в случае наличия у последних реальных властных полномочий. При этом для реализации указанного права, как правило, требуется согласие парламента страны либо одной из палат.

Обращаясь к истории рассматриваемого института в России, необходимо отметить, что в 1990 г. в Конституцию (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик была включена норма, предусматривающая возможность введения президентского правления на территории союзной республики.

В соответствии сп. 15 ст. 127-3 Конституции СССР, Президент Союза ССР «может вводить временное президентское правление при соблюдении суверенитета и территориальной целостности союзной республики» в интересах обеспечения безопасности граждан СССР. Временное президентское правление могло вводиться Президентом СССР по просьбе или с согласия Президиума Верховного Совета или высшего органа государственной власти союзной республики, либо с согласия Верховного Совета СССР, принятого большинством не менее двух третей голосов его членов.

Режим правления должен был устанавливаться законом СССР, который не был принят до прекращения существования СССР.

Позднее в России возможность отстранения Президентом от должности председателей областных и краевых Советов, назначения и освобождения от должности глав администраций (до принятия соответствующего закона) предусматривалась решением чрезвычайной сессии Верховного Совета РСФСР от 22 августа 1991 г. Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5.03.1992 г. предусматривал возможность освобождения главы краевой, областной адмминистрации от должности Президентом РФ за нарушение Конституции и законов РФ, актов Президента и Правительства РФ на основании заключения Конституционного Суда РФ (п. «б» ч. 1 ст. 68)

В то же время указанным Законом предусматривалась возможность досрочного прекращения полномочий краевого, областного Совета в случае неоднократного нарушения им Конституции и законов Российской Федерации Верховным Советом РФ на основании заключения Конституционного Суда РФ (ч. 1 ст. 67).

Существенным недостатком российского законодательства является отсутствие в нем отдельного закона, подробно регламентирующего данный правовой институт и его элементы: орган, уполномоченный вводить центральное правление в субъектах РФ, основания для такого введения; режим, устанавливаемый в таких регионах.[550]550
  См.: Домрин А. Н. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации. http: // www. Svop. Ru/ ynka/ 713. shtml


[Закрыть]

Это не новый подход для отечественного права. Закон СССР о местном самоуправлении предусматривал возможность роспуска местного совета в случае неоднократного нарушения им законодательства. Закон о местном самоуправлении в РФ в п. «б» ч. 1 ст. 95 закреплял, что Верховный Совет Российской Федерации или республики в ее составе был вправе на основании заключения Конституционного Суда РФ распустить местный Совет. В случае неоднократного роспуска представительных органов в советском праве обосновывалось принципом подотчетности нижестоящих представительных органов вышестоящим. «Ответственность Совета перед вышестоящим органом власти основывается на сотношении воли избирателей, представленной вышестоящим органом, и воли части этих избирателей, выраженной в актах нижестоящего Совета».[551]551
  См.: Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 131.


[Закрыть]

До принятия Конституции РФ 1993 г. было два случая роспуска представительного органа власти субъекта РФ в порядке федерального вмешательства. Так, Вологодский областной Совет народных депутатов, избранный в 1991 г., в мае 1993 г. обсуждал проект документа под названием «Конституция Вологодской области», а также возможность преобразования области в Вологодскую республику. Проект конституции Вологодской области, предусматривающей провозглашение суверенитета области, широко обсуждался общественностью и областными средствами массовой информации. В связи с этим деятельность Вологодского областного Совета народных депутатов была приостановлена, а затем Совет был распущен указом Президента РФ. 1 июля 1993 г. Свердловский областной Совет народных депутатов принял решение о преобразовании Свердловской области в Уральскую республику и провозглашении ее суверенитета. Указом Президента РФ от 9.11.1993 г. решения Свердловского областного Совета были отменены, а деятельность самого Совета и полномочия его депутатов прекращены.[552]552
  См.: История института федерального вмешательства. http: // legalis. narod.ru /federal/ istop.htm


[Закрыть]

В Конституции РФ не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для такого вмешательства. В то же время Конституция РФ содержит общие положения, открывающие возможность федерального вмешательства в дела субъектов РФ.[553]553
  См.: Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. С. 277.


[Закрыть]

Инструментом федерального вмешательства во внутренние дела субъекта РФ является право Президента на введение чрезвычайного или военного положения на соответствующей территории.

Из анализа законодательства вытекает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность во-первых, перед РФ в лице соответствующих органов государственной власти; во-вторых, перед гражданами РФ, проживающими на территории субъекта Федерации (перед избирателями); в-третьих, перед физическими и юридическими лицами; в-четвертых, друг перед другом – в системе «сдержек и противовесов».[554]554
  См.: Стоякина И. С. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2002. № 3. С. 30.


[Закрыть]

Одной из форм ответственности органов государственной власти субъекта Федерации является ответственность перед гражданами, проживающими на территории данного субъекта (перед избирателями).

Федеральное законодательство предусматривает ответственность перед населением субъекта Федерации только высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). Устанавливается такая санкция, как досрочное прекращение его полномочий в результате отзыва избирателями субъекта. При этом в п. «к» ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оговаривается, что такая санкция может быть применена к высшему должностному лицу субъекта Федерации, в случае если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Федерации. В настоящее время не во всех конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации предусматривается применение такой санкции.

Следует отметить, что большинство субъектов Федерации, которые предусмотрели в своих основных законах институт отзыва высшего должностного лица субъекта, до сих пор не приняли законов, регулирующих процедуру отзыва, что делает практически невозможным реализацию такой санкции конституционно-правовой ответственности, как отзыв высшего должностного лица субъекта РФ.[555]555
  См.: Стоякина И. С. Правое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С. 30.


[Закрыть]

Общий подход к реализации института отзыва дал Конституционный Суд РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[556]556
  СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.


[Закрыть] говорится, что при установлении в своем законодательстве института отзыва высшего должностного лица субъекта законодатель субъекта Федерации должен исключить произвольное толкование оснований отзыва.

Основаниями может служить только неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Конституционный Суд РФ определил и требования к процедуре отзыва. К ним относится порядок, в соответствии с которым голосование по отзыву может назначаться при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах за отзываемое лицо, а также, чтобы отзыв мог иметь место только по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании и ряд других требований.

4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея.

Оспаривались положения Закона, которыми предусматриваются следующие меры, применяемые на основе соответствующих судебных решений в случае невыполнения.

Первое положение – досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, осуществляемое федеральным законом, проект которого вносится Президентом РФ в Государственную Думу, обязанную рассмотреть его в установленный срок.

Второе оспариваемое положение – вынесение Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти и высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

И третье положение – временное отстранение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от исполнения обязанностей и отрешение его от должности; отставка высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случае отрешения возглавляющего его лица от должности Президентом РФ.

В своем Постановлении 8‑П от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд сделал вывод, что по смыслу указанных положений Конституции РФ осуществление РФ принадлежащих ей полномочий по защите Конституции РФ и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления ими указанной конституционной обязанности – негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия.

Конституционный Суд РФ признал все оспариваемые положения Федерального закона не противоречащими Конституции РФ.

Ситуация осложнена тем, что большинство субъектов в своих конституциях (уставах) первоначально установили не институт отзыва, а институт досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта Федерации по результатам референдума (уставы Архангельской и Курской областей и др).

А Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[557]557
  СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653.


[Закрыть] установил, что на референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления (пп. «а» п. 3 ст. 13). Конституционный Суд РФ, проверяя применительно к органам местного самоуправления запрет выносить на местный референдум указанные вопросы с точки зрения их конституционности, отметил, что данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их.

Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, так как фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, – к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.[558]558
  См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положения п. 6 ст. 4, пп. «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.


[Закрыть]

В законодательстве не предусмотрена ответственность законодательного органа государственной власти субъекта Федерации перед населением, но в региональном законодательстве может быть предусмотрена ответственность конкретного депутата перед населением путем закрепления в региональном законодательстве института отзыва депутатов законодательного органа субъекта Федерации (Татарстан, Иркутская обл. и др). Проблемы, связанные с отзывом депутатов законодательного органа субъекта Федерации созвучны с проблемами отзыва высшего должностного лица.

Таким образом, единственная форма ответственности органов государственной власти субъекта Федерации перед населением – отзыв высшего должностного лица либо депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, и то лишь, если такая санкция предусмотрена в региональном законодательстве.

Органы государственной власти несут ответственность и перед Российской Федерацией.

Неправомерные действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, такие как принятие конституций (уставов) законов, нарушающих Конституцию Российской Федерации, федеральное законодательство, влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка.

Так как эти меры применяются федеральными органами государственной власти, то их обычно называют ответственностью перед Российской Федерацией.

Санкциями этого вида ответственности выступает досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного органа и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В настоящее время возможность роспуска законодательного органа Российской Федерации федеральными органами государственной власти предусматривается в пп. «г» п. 1 ст. 9 Федерального закона.

Закон устанавливает достаточно сложную процедуру роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, что позволит предотвратить излишнюю поспешность при принятии решения о роспуске.

Эта процедура предусмотрена материальным законодательством, но не регламентирована в процессуальном.

Основанием для роспуска законодательного органа субъекта Федерации является принятие противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта.

Роспуску предшествует достаточно сложная процедура, которая позволяет законодательному органу субъекта Федерации самому устранить нарушение федерального законодательства, не доводя до своего роспуска.

Процедура начинается с установления в соответствующем суде факта о том, что законодательный орган принял конституцию (устав), закон или иной нормативный акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным законам.

Устанавливаются такие нарушения решением Конституционного Суда, суда общей юрисдикции, арбитражного суда в зависимости от подведомственности и подсудности.

Законодательному органу субъекта Федерации предоставляется определенный срок, в течение которого он должен устранить нарушения. Дается шесть месяцев или срок, установленный в решении суда.

Если в течение установленного срока законодательный орган субъекта РФ не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону, то в судебном порядке устанавливается факт неисполнения законодательным органом субъекта Российской Федерации решения суда, а также факт, что в результате неисполнения решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.

Эти последствия характеризуют существенность допущенных в нормативных правовых актах субъекта Федерации нарушений Конституции РФ и федеральных законов, которые могут послужить основанием для применения такой меры, как роспуск законодательного органа субъекта Федерации.

Не ясен субъект обращения в суд для установления противоправных фактов. По логике, это должен быть Президент, так как только он должен возбуждать процедуру роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации.[559]559
  См.: Российская газета. 2003. 8 июля. ¹²⁵ См.: СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.


[Закрыть]

Конституционный Суд РФ считает, что окончательное установление соответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам должно осуществляться Конституционным Судом РФ.

Если соответствующий суд примет решение о признании нормативного правового акта законодательного органа субъекта Федерации недействующим, или после того, как суд установил обстоятельства, свидетельствующие о непринятии необходимых мер по отмене или изменению противоречащего федеральному законодательству нормативного акта и о наличии указанных в Федеральном законе негативных последствий такого бездействия законодательного органа субъекта Федерации, субъект вправе обратиться в Конституционный Суд РФ за подтверждением того факта, что закон подлежит применению как не противоречащий Конституции РФ.

Если указанные в ст. 125 (ч. 2 и 4) Конституции РФ федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Государственная Дума РФ, Совет Федерации, Правительство РФ, суды РФ) считают, что должна быть применена такая мера, как роспуск законодательного органа субъекта Федерации, то это порождает их обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ за подтверждением нарушения установленного разграничения компетенции, выразившегося в отрицании верховенства федерального регулирования.

Если Конституционный Суд не осуществлял проверку нормативного акта законодательного органа субъекта Федерации в указанных выше случаях, то Президент Российской Федерации, в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ, должен обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд.

После установления судом указанных фактов Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу субъекта Федерации, которое оформляется в форме указа.

Предупреждение законодательному органу субъекта Федерации носит профилактический характер и призвано побудить законодательный орган добровольно устранить нарушения.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному органу субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда, Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. Но даже при наличии установленных в судебном порядке оснований для применения такой санкции ответственности, как роспуск законодательного органа субъекта Федерации, у Федерального Собрания Российской Федерации нет обязанности принять закон о роспуске, а есть только право.[560]560
  См.: Стоякина И. С. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С. 33.


[Закрыть]

Если федеральный закон о роспуске законодательного органа будет принят, то полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу закона.

Законодатель устанавливает срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу субъекта Федерации или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа.

Этот срок не может превышать года со дня вступления в силу решений суда о несоответствии нормативного акта законодательного органа субъекта Федерации федеральному законодательству.

Ответственность перед Российской Федерацией несет не только законодательный орган субъекта Федерации, но и высшее должностное лицо субъекта Федерации. Федеральный закон предусматривает возможность отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации Президентом Российской Федерации (ст. 29.1).

Принятые в различных странах требования к высшему должностному лицу исполнительной власти свидетельствуют о стремлении повысить его статус и одновременно обезопасить от возможных случайностей, в частности путем повышения возрастного ценза для занятия этой должности.

Предусмотрена и возможность досрочного освобождения главы исполнительной власти от должности в связи с возбуждением против него процедуры импичмента (в большинстве американских штатов), по решению законодательного органа (в западно-германских землях и в Венесуэле) либо по требованию главы исполнительной власти на федеральном уровне, а фактически, по требованию федерального правительства (в Индии и Канаде).[561]561
  См.: Касаткина Н. М. Глава исполнительной власти субъекта Федерации (Зарубежный опыт) // Очерки конституционного права иностранных государств. М.: Спарк, 1999. С. 251.


[Закрыть]

В России возможность отстранения Президентом РФ от должности председателей областных и краевых Советов, назначения и освобождения от должности глав администраций (до принятия соответствующего закона) предусматривалась решением чрезвычайной сессии Верховного Совета РСФСР, состоявшейся 22 августа 1991 г. Президент РСФСР 22 августа подписал указы об отстранении от должности (председателей исполкомов)[562]562
  См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. С. 449.


[Закрыть].

Региональные органы исполнительной власти строились в системе строгого подчинения в соответствии с Указом № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»[563]563
  См.: Российская газета. 1991. 31 августа.


[Закрыть]

Указом Президента РФ № 1969 от 3 октября 1994 г. было утверждено положение о главах администраций, которые стали строго подотчетными перед Президентом РФ.

В апреле 1996 г. Государственная Дума и законодательные органы Курганской и Камчатской областей оспорили конституционность Указа Президента № 1969 в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд признал Указ Президента РФ соответствующим Конституции. Объяснено это было тем, что несмотря на то, что согласно ст. 77 Конституции РФ, регулирование общих принципов организации власти в субъектах РФ должно осуществляться федеральным законом, его нет, а следовательно, Президент вправе устанавливать нормы своим указом.[564]564
  См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.


[Закрыть]

Указы Президента РФ № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г.[565]565
  См.: СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.


[Закрыть] и № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.[566]566
  Там же. 1996. № 24. Ст. 2868.


[Закрыть] подтвердили процедуру смещения глав исполнительной власти и иных должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Федерации в качестве формы дисциплинарной ответственности.

Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 30 апреля 1996 г. № 11‑П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом[567]567
  Там же. № 19. Ст. 2320.


[Закрыть] подтвердил право Президента РФ привлекать к дисциплинарной ответственности глав администраций субъектов РФ.

Вокруг вопроса об возможности отстранения от должности главы субъекта Федерации шла серьезная борьба в Федеральном Собрании РФ – в течение двух лет работы над Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В результате, предложения о процедуре освобождения от должности главы органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ были из закона исключены. Закон был принят лишь через два 6 октября 1999 г.