Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Основанием для отрешения высшего должностного лица является издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Также как и для роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, для отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации устанавливается сложная процедура.

Соответствующим судом устанавливается факт противоречия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Конституции РФ и федеральным законам, либо приостанавливается нормативный правовой акт высшего должностного лица субъекта Федерации Президентом РФ.

В соответствии с Конституцией РФ и ст. 29 Федерального закона Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам или в случае нарушения прав и свобод человека.

Если высшее должностное лицо не согласно с приостановлением своего акта и не считает его противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, то он может обратиться в соответствующий суд для разрешения вопроса о соответствии изданного им нормативного акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам.

Если высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение 2 месяцев не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора и не приняло меры для устранения отмеченных в Указе Президента РФ о приостановлении нормативного правового акта нарушений, а также если в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решений суда или иного указанного в судебном решении срока не приняло мер по устранению нарушений, установленных судом, то Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Федерации в форме указа.

В Федеральном законе установлен срок, в течение которого Президент может вынести такое предупреждение – 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Федерации.

Если в течение месяца со дня вынесения предупреждения высшее должностное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, Президент Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта от должности.

Такое решение принимается в форме указа Президента Российской Федерации, который вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования.

Федеральный закон не устанавливает срок, в течение которого Президент может принять решение об отрешении высшего должностного лица от должности.

В Федеральном законе не во всех случаях прямо предусмотрена необходимость установления соответствующим судом определенных оснований для отрешения высшего должностного лица от должности.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. указано, что процедура отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации Президентом Российской Федерации должна включать в себя в качестве обязательных элементов: судебное решение о признании нормативного акта высшего должностного лица субъекта Федерации не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также судебное решение, которым должно подтверждаться уклонение от исполнения первоначального судебного решения, а также устанавливаться в судебном порядке факт, что признанный неправомерным нормативный акт повлек указанные в ст. 3.1 Федерального закона значимые тяжкие последствия (массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации).[568]568
  См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.


[Закрыть]

Иногда процедура роспуска законодательного органа и отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации может начаться непосредственно с вынесения предупреждения Президентом Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, воспроизводящих его или содержащих такие же положения, которые были предметом обращения.[569]569
  См.: СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607.


[Закрыть]

После официального опубликования решения Конституционного Суда органы государственной власти субъектов Федерации обязаны выявить в своем законодательстве положения, аналогичные тем, которые признаны неконституционными, и отменить их.

В своем определении от 19 апреля 2001 г. Конституционный Суд Российской Федерации установил, что неисполнение этой обязанности влечет конституционно-правовую ответственность в форме досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, процедура которого начинается с вынесения Президентом Российской федерации предупреждения.[570]570
  См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. по ходатайству полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 2059.


[Закрыть]

Органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность и друг перед другом – в системе «сдержек и противовесов». Санкции конституционно-правовой ответственности, которые в этом случае применяются – это досрочное прекращение полномочий, роспуск законодательного органа субъекта Федерации высшим должностным лицом субъекта и выражение недоверия высшему должностному лицу законодательным органом субъекта Федерации (отрешение высшего должностного лица субъекта Федерации). Ответственность органов государственной власти субъекта Федерации в системе «сдержек и противовесов» регулируется Федеральным законом, а также конституциями (уставами) субъектов Федерации.

Федеральный закон устанавливает, что законодательный орган субъекта Федерации может выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Федерации в двух случаях.

Во-первых, в случае издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такое противоречие установлено соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Федерации не устранило указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в законную силу судебного решения.

Во-вторых, если есть иное грубое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Инициатива о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации должна исходить от группы депутатов законодательного органа субъекта Федерации численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов.

Решение о выражении недоверия принимается законодательным органом субъекта Федерации 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации – законодательным органом влечет немедленную отставку высшего должностного лица субъекта федерации.

Есть некоторая неопределенность при реализации такой санкции конституционно-правовой ответственности, как выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации законодательным органом субъекта Федерации в том порядке, в каком это предусмотрено в настоящее время в федеральном законе.[571]571
  См.: Стоякина И. С. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С. 36.


[Закрыть]

Главной функцией федеративной ответственности выступает именно стремление восстановить конституционную законность в сфере федеративных отношений. Поэтому при применении механизмов федеративного принуждения реализация штрафной функции федеративной ответственности должна восприниматься как мера факультативная, применяемая лишь в исключительных случаях и при строгом соблюдении установленных конституцией и законодательством процедур.[572]572
  См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. С. 418.


[Закрыть]

Закон не отвечает на вопрос, сколько актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта, высшее должностное лицо должно принять, чтобы возможно было возбудить процедуру выражения недоверия, так как законодатель использует множественное число, определяя основания для выражения недоверия – издание нескольких актов.

Не регламентируется процедура выражения недоверия по второму основанию – иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституций (уставов) и законов субъекта Федерации, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан.[573]573
  См.: Стоякина И. С. Указ. соч. С. 36.


[Закрыть]

В законодательстве нечетко регламентируется применение высшим должностным лицом субъекта Федерации такой санкции конституционно-правовой ответственности, как роспуск законодательного органа субъекта Федерации.

В ст. 9 Федерального закона предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного органа субъекта Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава), закона субъекта Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Решение о роспуске законодательного органа субъекта Федерации принимается в форме указа (постановления).

Чрезвычайный режим предусматривается для ситуаций, при которых нормальное функционирование общества и государства становится невозможным.

В США на федеральном уровне вопросы введения чрезвычайного режима регулируются Конституцией, Законом о национальном чрезвычайном положении 1976 г., а также целым рядом иных актов, в числе которых – Закон от 12 января 1951 г., о гражданской обороне, Закон от 28 декабря 1977 г. о непредвиденной и чрезвычайной угрозе национальной безопасности США. Многие вопросы чрезвычайного режима регламентируются актами Президента США (исполнительным приказом № 1051 от 27 сентября 1963 г. «О функциях Службы чрезвычайной готовности»). Кроме федеральных актов, вопросы чрезвычайного режима регулируются актами отдельных штатов и местных органов власти.[574]574
  См.: Лафитский В. И. Правовые институты чрезвычайного режима в США / Институты конституционного права иностранных государств. М.: Городециздат. 2002. С. 421.


[Закрыть]

Законодательство США не содержит четких критериев оценки оснований для введения чрезвычайного режима. Законодательные нормы, как правило, не отличаются четкостью, что дает возможность широко применять институт чрезвычайного режима. Это не встречает возражений и со стороны Верховного Суда США, наделенного правом толкования конституционных и законодательных норм. Более того, Верховный Суд США нередко отказывает в признании прямых нарушений Конституции со стороны Президента. Так, например, в ряде случаев чрезвычайное положение на территории отдельных штатов, вызванное внутренними беспорядками, вводились Президентом не только без обращения, но и вопреки воле губернаторов штатов.[575]575
  См.: Лафитский В. И. Указ. соч. С. 424.


[Закрыть]

Государственно-правовоя доктрина ФРГ выделяет три вида чрезвычайного режима:

1) законодательная необходимость или чрезвычайный режим в законодательстве;

2) внешний чрезвычайный режим, который включает а) защиту от военного нападения; б) состояние внешней напряженности; в) действие союзнической оговорки;

3) внутренний чрезвычайный режим, который включает а) режим региональных или общих природных катастроф или особо тяжелых несчастных случаев; б) внутренний чрезвычайный режим, когда возникает угроза существованию свободного демократического основного порядка в федеральной или отдельной земле.[576]576
  См.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland/ Band ii.Notstandsverfassung. Munchen, 1980. S. 1289–1486.


[Закрыть]

Субъективный состав для объявления положений законодательной необходимости не прост. Право объявлять такое положение принадлежит федеральному Президенту, но он не может сделать это по своему усмотрению: необходимо, чтобы ему об этом было сделано одобренное Бундесратом предложение федерального правительства. Таким образом, для этого нужны совместные действия трех высших государственных органов.[577]577
  См.: Пряшников Е. А. Чрезвычайный режим в ФРГ / Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 480.


[Закрыть]

В случае объявления чрезвычайного положения (состояния обороны) происходят радикальные изменения в системе центральных органов государства, идущие в трех направлениях: а) парламент устраняется и заменяется специальным органом – так называемым общим комитетом; б) вся полнота законодательной, исполнительной власти и карательно-репрессивных функций сосредоточивается в руках федерального правительства; в) упраздняются федеральные начала государственного устройства, происходит максимальная централизация и унитаризация управления, земли лишаются даже формальной государственной самостоятельности.[578]578
  См.: Чрезвычайное законодательство ФРГ. М., 1970. С. 154–188.


[Закрыть]

Вопрос о правовых последствиях объявления внутреннего чрезвычайного положения в Основном законе не урегулирован, а § 15а Закона о расширении защиты от катастроф предусматривает для этих случаев ограничения основных прав.[579]579
  См.: Пряшников Е. А. Указ. соч. С. 491.


[Закрыть]

Действующее российское законодательство упоминает три правовых режима преодоления кризисных ситуаций: чрезвычайное положение, режим военного положения, режим военного времени.

Применение режима чрезвычайного положения в Российской Федерации предусмотрено положениями ст. 56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.[580]580
  См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.


[Закрыть] и Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г.

Государственно-правовой (конституционный) режим чрезвычайного положения является важным элементом систем национальной безопасности большинства стран мира. Его существование обусловлено возможностью возникновения различного рода экстремальных ситуаций, представляющих опасность для значительного числа людей, угрозу конституционному порядку либо самому существованию государства.

Хотя и есть другие подходы к чрезвычайному режиму. Французский правовед А. Матио считает, что «нельзя с точностью определить, каким будут чрезвычайные обстоятельства и в какие последствия для страны выльются».[581]581
  См.: Матио А. Теория чрезвычайных обстоятельств. М., 1992. С. 192.


[Закрыть] И с этой точкой зрения можно согласиться.

Необходимым условием функционирования правового института чрезвычайного положения является парламентский контроль.

В основе его лежит принцип: законодательная власть не вправе стеснять власть исполнительную в возможности быстрого реагирования на возникновение экстремальной ситуации. Однако законодатель может и должен четко регулировать объем дискреционных полномочий главы исполнительной власти, отменить или не продлить особое положение и тем самым жестко контролировать все допустимые методы чрезвычайного реагирования исполнительной власти на исключительные обстоятельства.[582]582
  См.: Режим чрезвычайного положения. httm:// www. svop. ru / yuka / 684. Shtml


[Закрыть]

Введение чрезвычайного положения означает переход к чрезвычайным методам управления государством, особому режиму регулирования отношений во многих или во всех сферах жизни общества.

Это обычно выражается во временном изменении полномочий различных государственных органов власти и управления, в изменении разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, в ограничении или приостановлении социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан и возложении на них некоторых дополнительных обязанностей.

Предметом правового регулирования является чрезвычайное положение в состоянии «режим». По определению, государственно-правовой (конституционный) институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института).

Необходимы основания для введения режима чрезвычайного положения. Законодательство должно предусмотреть государственный орган или органы, уполномоченные вводить чрезвычайное положение. Существенными условиями являются порядок введения и временные и пространственные границы действия.

Должны быть предусмотрены особый режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей.

В федеративных государствах предусматриваются временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов федерации.

Регулирование института чрезвычайного положения парламентским актом является признаком достаточно высокого уровня политико-правового развития общества в целом и степени защищенности прав и свобод граждан, в частности.

Отсутствие института чрезвычайного положения обрекает государственные органы власти и управления на бездействие и нерешительность тогда, когда требуются срочные действия по обеспечению безопасности людей, защите общественного порядка или конституционного строя.

Закон о чрезвычайном положении позволяет избежать нерешительности и в то же время беззакония в сложные этапы развития государства.

Обзор конституций 36 стран мира, предпринятый под эгидой ООН в середине 60‑х гг., представлял собой попытку составить исчерпывающий перечень тех случаев серьезной угрозы государству, при наличии которых оправдано принятие исключительных мер, включая введение чрезвычайного положения.

Авторы обзора определили семь групп таких обстоятельств:

– внешняя угроза (международный конфликт, война, вторжение извне, оборона либо обеспечение безопасности государства в целом или какой-то его части);

– гражданская война, восстание, «подрывные действия революционных элементов»;

– нарушения мира, публичного порядка или спокойствия;

– угроза конституционному строю;

– стихийные бедствия;

– угроза экономической жизни страны или каких-то ее частей;

– нарушение функционирования жизненно важных отраслей экономики или общественных служб.[583]583
  См.: Режим чрезвычайного положения. http;// www.svop.ru/ yuka


[Закрыть]

На Пражской конференции Международной ассоциации юристов, проходившей в 1984 г. в докладе «Минимальные стандарты норм об основных правах человека при исключительном положении» приведен ряд принципов, которые легли в основу нашего российского законодательства о чрезвычайном положении.[584]584
  См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. С. 427–428.


[Закрыть]

Конституция РФ закрепляет, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и прочих законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Конституционные положения ч. 3 ст. 56 базируются на недопустимости для государства отступлений при введении чрезвычайного положения от требований ст. 6–8 (п. 1 и 2), 11, 15, 16 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Впервые чрезвычайное положение должны были ввести в соответствии с Указом Президента России от 7 ноября 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике. Предполагалось создание Временной администрации Чечено-Ингушской Республики.

Однако 11 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР признал невозможным утверждение Указа Президента РСФСР «О введении режима чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике».

Однако действующее законодательство России предусматривает ряд возможностей федеральных органов власти по предотвращению и разрешению уже возникших конфликтов между центром и субъектами Федерации без введения чрезвычайного положения.

В Конституции РФ (ст. 85, 125) определены государственно-властные меры, направленные на предотвращение конфликтов.

30 ноября 1994 г. Президент Российской Федерации подписывает Указ № 2137‑с, предусматривающий использование Вооруженных Сил РФ на территории Чеченской Республики.

8 декабря Президент РФ подписывает Указ № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», а Правительство РФ принимает Постановление № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, вооруженных незаконных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа». 11 декабря 1994 г. в Чеченскую Республику введены подразделения войск МВД и МО РФ с целью восстановления конституционной законности и правопорядка на ее территории.

Вооруженный конфликт в Чеченской Республике, который проходил осенью – зимой 1994 г. стал поводом к решению Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ признал действия Президента РФ и Правительства РФ конституционными. Суд признал, что в Чеченской Республике сложилась «экстраординарная ситуация».

В то же время, из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение территориальной целостности возможно[585]585
  См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1944 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1944 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности и прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.


[Закрыть] исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства.

С решением Конституционного Суда Российской Федерации не согласились в целом или частично ряд судей. В частности Э. М. Аметистов, Н. В. Витрук, Г. А. Гаджиев, В. Д. Зорькин, А. Л. Кононов, В. О. Лучин, Т. Г. Морщакова, Б. С. Эбзеев.[586]586
  См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5. С. 20–64.


[Закрыть]

Для прояснения ситуации полезно познакомиться с особым мнением Н. В. Витрука. Он признавал, что в 1991–1994 гг. в Чеченской Республике была чрезвычайная, экстраординарная ситуация: на ее территории не действовала федеральная Конституция, что на практике означало полное игнорирование принципа федерализма и вело к нарушениям основных прав и свобод российских граждан.

Однако при этом, – продолжает Н. В. Витрук, все действия федеральных органов государственной власти в условиях правового государства должны осуществляться на основаниях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующим законом.

Системное рассмотрение Указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации обнаруживает их нормативную природу и нормативное значение.

Анализ содержания рассматриваемых актов в их логико-смысловой и временной последовательности показывает, что они были направлены на установление и поддержание на территории Чеченской Республики специального (особого) правового режима, не совпадающего по своим характеристикам ни с чрезвычайным положением, ни с военным положением.

Как известно, возможность введения чрезвычайного положения или военного положения предусматривается ст. 56, 87 (ч. 2 и 3), 88 Конституции Российской Федерации.

Представитель Президента и Правительства охарактеризовал этот режим как особый, самостоятельный вид, который он квалифицировал как режим восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации. Нечто подобное имеет место в мировой практике в виде так называемого федерального вторжения. «Однако, – подчеркивает Н. В. Витрук, подобное “вторжение” федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно-правовую основу». А такой конституционно-правовой основы на момент издания рассматриваемых указов Президента и постановления Правительства в Российской Федерации не было.

Правовой режим, введенный на территории Чеченской Республики, отличающийся от чрезвычайного и военного положения, характеризовался двумя существенными особенностями.

Как отмечает Н. В. Витрук, первая особенность состояла в крупномасштабном использовании Вооруженных Сил (армии), внутренних войск МВД Российской Федерации, спецподразделений ФСК и других ведомств для разрешения внутреннего конфликта между федеральными властями и властями Чеченской Республики как одного из субъектов РФ, приведшем, по существу, к вооруженному военному конфликту немеждународного характера.

Вторая особенность состояла в существенном ограничении основных прав и свобод человек и гражданина. Судья Конституционного Суда РФ еще раз подчеркивает, что специальный (особый) правовой режим, введенный рассматриваемыми актами Президента и Правительства, не предусмотрен Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации, ими не определены основания и порядок его введения и поддержания на всей территории Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, издавая эти Указы (№ 2137, № 2166 и № 2169) вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных ст. 83–90 Конституции Российской Федерации.

Принцип прямого действия Конституции Российской Федерации в соответствии с положениями ее статьи 15 (часть 1) не означает произвольного толкования положений Конституции, приводящих к нарушению других конституционных принципов и норм.

Еще на одно противоречие указывает Н. В. Витрук. Президент Российской Федерации своим Указом № 2166, по существу, делегировал Правительству полномочия, которыми, как он считает, обладает сам, а именно полномочия по использованию «всех средств, имеющихся в распоряжении государства». Однако это противоречит Конституции РФ, которая определяет разграничения полномочий между Президентом как главой государства (ч. 1 ст. 80) и Правительством, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации (ч. 1 ст. 110).

Делается достаточно строгий вывод о том, что рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей.

И. Н. Барциц отмечает, что наиболее болезненными для российского государственного строительства являются вопросы неисполнения законов РФ ее субъектами и необходимость разработки механизмов ответственности субъектов Федерации за подобное неисполнение.[587]587
  См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России: вопросы констиционной теории и практики. М., 2000. С. 407.


[Закрыть]

Далее он продолжает: «…исходным положением для дальнейших размышлений следует признать безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер по защите своего государственного, экономического и правового единства. Однако при неразработанности механизмов регулирования федеративных отношений любые, даже самые целесообразные и оправданные действия Федерации и ее властей по защите интересов единой государственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как внеправовые»[588]588
  Там же. С. 408.


[Закрыть]

Ряд ученых-правоведов разработали проект Федерального закона «О федеральном вмешательстве», где высказали четкие подходы.[589]589
  См.: Авакьян С. А., Арбузкин А. М., Аринин А. Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2000. № 6.


[Закрыть]

И. Н. Барциц к уже перечисленным в нашей работе механизмам федерального вмешательства присоединяет перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъекта Федерации, ликвидацию субъекта Федерации как самостоятельного образования.[590]590
  См.: Барциц И. Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 21–30.


[Закрыть]

Последняя мера, а именно: ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования, очень жесткая и может вызвать дополнительные трудности при проведении федеральной политики.

Таким образом, в настоящее время в полном объеме или частично нормативное обеспечение имеют такие меры федерального воздействия, как отмена незаконных решений органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации, перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами власти, введение чрезвычайного положения.

Выработка методов федерального вмешательства представляется одной из важнейшей задач современной юридической науки. Основное предназначение федеративной ответственности состоит в обеспечении государственного единства Российской Федерации и осуществляемого на его территории правового регулирования.

Рассматривая механизм федеративной ответственности как очень жесткий, необходимо признать, что эти механизмы выступают как обязательное условие утверждения в России правового государства.