Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Глава 4
Конституционно-правовое регулирование межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами

4.1. Регулирование бюджетных прав субъектов Российской Федерации

Федеративное устройство государства обусловливает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, что, однако, не означает их независимости от федеративного центра.

Одним из первооткрывателей конституционной экономики является американский экономист Джеймс Бьюкенен, нобелевский лауреат по экономике. Нобелевскую премию он получил за исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений.

В России тоже появилось ряд исследований по вопросам конституционной экономики.[591]591
  Бюджетный федерализм: Опыт развитых стран. М.: ИНИОН РАН, 1996.; Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 8‑е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2001.


[Закрыть] Важнейшее направление исследований в области межбюджетных отношений касается анализа воздействия налогово-бюджетной системы на социально-экономическую стабильность государства.[592]592
  См.: Гаджиев Г. А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации М.: Манускрипт, 1995.


[Закрыть]

Налоговая и бюджетная реформы в последние десять – двенадцать лет стали неотъемлимой частью каждой новой государственной стратегии, что затрудняет установление устойчивых межбюджетных условий и принципов.[593]593
  См.: Петрова Г. В. О конституционных основах налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношений // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 29.


[Закрыть]

Конституции переходного периода, одной из которых является Конституция России, часто не проводят четкую экономическую связь налоговых и бюджетных принципов. Конституция РФ не имеет прямой связки правовых основ единого рынка с принципами налогово-бюджетного федерализма и финансового регулирования.

Как считают известные ученые-юристы в области бюджетного права, «современная картина межбюджетных отношений представлена как комплекс противоречий между органами государственной власти федерального и регионального уровней государства, а также между органами государства и органами местного самоуправления по поводу разграничения доходных источников бюджетной системы и обязанностей по осуществлению расходов из бюджетов всех уровней.[594]594
  См.: Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В. Бюджетное право. М., 2002. С. 111.


[Закрыть]

Конституция Российской Федерации сохраняет принцип разделения «фискальной» и «распределительной» функций бюджетов. Расходы бюджетов строго не привязаны к экономической обоснованности налогообложения, а межбюджетные отношения строятся по принципам бюджетной политики текущего бюджетного года.[595]595
  См.: Петрова Г. В. О конституционных основах налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. С. 33.


[Закрыть]

Правовая практика показывает, что конституционные основы организации финансовой деятельности развитых стран ориентированы на глубокую концептуальную связь налоговых и бюджетных отношений.

Выравнивание социально-экономического развития регионов через межбюджетное перераспределение налоговых доходов бюджетов – способ распределения средств финансирования общественных расходов с участием публичной власти.

Из Конституции РФ вытекает сложная и многофункциональная структура принципиальных основ налогообложения и сборов в Российской Федерации, которая выстраивается в определенном порядке.

1. Принцип реализации совместного ведения Федерации и ее субъектов в установлении общих принципов налогообложения и сборов и Российской Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

2. Принцип равенства прав субъектов РФ в принятии соответственного налогового законодательства (ч. 1, 2, 4 ст. 5 Конституции утверждают равенство и самостоятельность законодательства субъектов РФ).

3. Принцип обеспечения единства налоговой политики и налоговой системы на всей территории РФ (ч. 1 ст. 8 Конституции гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств).

4. Принцип конституционности активов налогового законодательства (ч. 4 ст. 125 Конституции регламентирует, что акты, в том числе и налоговые, или их отдельные положения должны быть конституционными).

5. Принцип регулятивности (гибкости) налоговых платежей, как инструмента внешнеторговой и инвестиционной политики (ст. 15 Конституции подтверждает действие на территории России общепринятых в мировой практике принципов и норм международного регулирования торгового оборота и движения капитала).

6. Принцип обеспечения сбалансированности бюджетов разного уровня.

7. Принцип самостоятельности местного самоуправления в сборе местных налогов и распоряжении своими бюджетными средствами.

8. Принцип равенства налогоплательщиков перед государством и законом (вытекает из смысла ст. 19 Конституции).

9. Принцип обязательности уплаты налогов, учета налогоплательщиков (ст. 57 Конституции).

10. Принцип защиты имущественных прав налогоплательщиков от неправомерных действий должностных лиц и иного ущерба.

11. Принцип предотвращения двойного налогообложения и неотягощения налогового бремени.

12. Принцип публичности и гласности (ст. 29 Конституции РФ).

13. Принцип социальной ориентированности налоговой политики (ст. 7 Конституции).

14. Принцип обеспечения законности и правопорядка в налоговых отношениях (ст. 123 Конституции РФ).

Бюджет – наиболее мощное орудие воздействия государства на рост экономики.

Бюджетные права субъектов Федерации и РФ как единого государства тесно взаимосвязаны. Во многих сферах бюджетной деятельности Российской Федерации государство оказывает существенное влияние на региональный уровень.

Становление федеративной системы бюджетных отношений сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях Центра с регионами и регионов с местным самоуправлением. Это послужило поводом для постоянных дискуссий о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы.

Серьезной критике подвергались практически все основные ее элементы: разграничение расходных функций между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы распределения налоговых поступлений по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и закрепляющих бюджетных доходов, способы бюджетного выравнивания.[596]596
  См.: Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии //Федерализм. 2002. № 1. С. 61.


[Закрыть]

В условиях существования бюджетной деятельности на подлинно федеративных началах коренное значение имеют два принципа: 1) чем сильнее связь между элементами системы, тем прочнее целостность самой системы; 2) никакая часть не может превалировать над целым. Следовательно, самое главное назначение бюджетной компетенции субъектов – это превращение территориальной части государства в реально функционирующую единицу Федерации.[597]597
  См.: Крохина Ю. А. О регулировании бюджетных прав субъектов Федерации // Журнал российского права. 2000. № 11. С. 44.


[Закрыть]

Статьи 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, устанавливающие разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, рассматриваются взаимосвязано. Эти статьи связаны, в том числе и с финансовыми полномочиями, так как в них Российская Федерация и субъекты Российской Федерации определяются как субъекты бюджетных правоотношений. В частности, в соответствии с этими статьями Конституции Российской Федерации, субъектам Российской Федерации предоставлено право – право на самостоятельный бюджет. Именно из этого основного бюджетного права вытекают все остальные бюджетные права субъектов Российской Федерации, которые конкретизируются в финансовом законодательстве.

Модель бюджетного федерализма эффективна, если есть демократическое и четкое разграничение полномочий и ответственности между всеми уровнями власти – как по расходам, так и по доходам; если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми и достаточными финансовыми ресурсами.

Эффективность бюджетного федерализма будет реальной, если с помощью бюджетного выравнивания обеспечивается сглаживание дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Методологические основы формирования бюджетного федерализма в России законодательно закреплены во введенном в действие с 1 января 2000 г. Бюджетном кодексе Российской Федерации. Он представляет собой попытку систематизации бюджетного законодательства, и в этом плане должен быть оценен положительно.

Однако главным его недостатком является то, что из этого законодательного акта вообще выпало понятие «бюджетный федерализм». В результате, законодательная база бюджетного федерализма строится на достаточно ограниченном правовом поле регулирования межбюджетных отношений на федеральном уровне в отрыве от понимания сущности бюджетного федерализма.

Несмотря на то, что в 2001 г. Правительство РФ приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г., принципы федерализма еще не стали абсолютным правилом взаимоотношений между органами власти Федерации и ее субъектами в бюджетно-финансовой сфере.[598]598
  См.: Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии. С. 68.


[Закрыть]

Бюджетное законодательство – это совокупность нормативных актов по идентификации бюджетного устройства государства, его субъектов, местного самоуправления, правовому регулированию отношений по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также по установлению порядка формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства.[599]599
  Преображенский Б. Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 33.


[Закрыть]

Право на самостоятельный бюджет подкрепляется правом на самостоятельные доходы. Основными доходными источниками бюджетов являются, в соответствии с бюджетной классификацией, налоговые доходы. Правовое регулирование налоговых доходов устанавливается в части первой Налогового кодекса Российской Федерации «и в принятых в соответствии с ним федеральных законах о налогах и (или) сборах».[600]600
  Пункт 1 ст. 1 часть первая Налогового кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. Изм. и доп.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1649; № 28. Ст. 3487; 2000. № 2. Ст. 134.


[Закрыть] В настоящее время продолжается изменение налогового законодательства, в частности, с января 2001 г. вступила в действие вторая часть Налогового кодекса Российской Федерации. И, возможно, дальнейшее принятие налогового законодательства сделает более стабильным процесс собирания денежных средств, необходимых Российскому государству для осуществления своих функций и решения поставленных перед ним задач.

Однако фактически, принцип самостоятельности каждого уровня бюджетной системы сводится к обособлению бюджетных прав. Но при этом не оценивается способность регионов к самообеспечению, саморазвитию своего экономического потенциала.

При использовании денежных средств, собранных и распределенных (перераспределенных), субъекты Российской Федерации наделяются правом на самостоятельное определение направлений расходования бюджетных ассигнований. Впервые это бюджетное право получило законодательную основу в Бюджетном кодексе Российской Федерации.[601]601
  Статьи 85, 86 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть]

Бюджетный кодекс осуществляет правовое регулирование преимущественно организационных (процедурных) бюджетных отношений.

К бюджетным правоотношениям относятся:

а) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

б) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, контроля за ними.

По вопросам, отнесенным к исключительным предметам ведения и полномочиям субъектов Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, принимают свои нормативные акты. Исследование федерального бюджетного законодательства и актов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации показало, что нормотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной деятельности приобретает большое значение, так как основным предметом правового регулирования бюджетных правоотношений являются вопросы межбюджетных отношений.[602]602
  Конюхова Т. В. Комментарий к бюджетному законодательств // Право и экономика. 1996 № 23–24(93–94). С. 49.


[Закрыть]

Республика Карелия как субъект Российской Федерации, используя право регулирования бюджетных правоотношений на своей территории, приняла в пределах своих полномочий финансовое законодательство, учитывая республиканские особенности.[603]603
  Собрание законодательства Республики Карелия. 1997. № 7. Ст. 673. Изм. и доп.: СЗ РК. 1998. № 8–9. Ст. 581; № 24–25. Ст. 1701.


[Закрыть]

Перспективы сбалансированного развития бюджетного правотворчества на региональном уровне объективно требуют разработки концепции модельного Основного закона субъекта РФ и, в особенности его главы, регулирующей основы бюджетной деятельности региона.[604]604
  Крохина Ю. А. Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 70–76.


[Закрыть]

Для того, чтобы изменения, происходящие в области финансов, имели под собой четкую основу, разрабатываются специальные программы социально-экономического развития территорий.

Законодательное закрепление понятия бюджетного устройства было дано в ст. 3 Федерального закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91.[605]605
  Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454.


[Закрыть] Введенный с 01.01.2000 г. в действие на территории Российского государства Бюджетный кодекс Российской Федерации посвящает целый раздел вопросам бюджетного устройства, но определение понятия «бюджетного устройства» в нем не дано.[606]606
  См.: раздел 1 части 2 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть].

Так, например, ст. 71, 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации важны для определения предметов ведения, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и их совместному ведению.[607]607
  Комментарий к Конституции РФ. М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 272.


[Закрыть] Республика «устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития…».[608]608
  Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Изд-во «Юристъ», 1996. С. 72.


[Закрыть]

Долгосрочная политика государственного регулирования в бюджетной сфере, законодательные основы которой закладываются Бюджетным кодексом, должна быть направлена на создание условий экономической самостоятельности субъектов Федерации.

Так, ранее действовавший федеральный закон, устанавливающий основы бюджетного устройства и бюджетного процесса на территории Российского государства, закрепляет самостоятельность бюджетов, с учетом их территориальной принадлежности.[609]609
  См.: Статья 8 Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91 // Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454.


[Закрыть]

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.99 (с изменениями на 4 июля 2003 г.) конкретизирует вышеуказанные термины, наделяя их современным значением. Согласно данному законодательному акту, «предметом ведения» субъекта Российской Федерации является сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к его компетенции.[610]610
  См.: Пункт 3 ст. 2 Закона РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.99 // З РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.


[Закрыть] К «компетенции» законодатели отнесли совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями или уставами субъектов Российской Федерации.[611]611
  Там же. Пункт 4 ст. 2.


[Закрыть] А «полномочия» ими определены как права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.[612]612
  Там же. Пункт 5 ст. 2.


[Закрыть]

Бюджет как исходная сфера бюджетной деятельности может рассматриваться с двух точек зрения – экономической и юридической.[613]613
  См.: Конюхова Т. В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 37–43.


[Закрыть]

В юридическом аспекте – это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований в целях социально-экономического развития.

«Бюджетные права» можно рассматривать как самостоятельный элемент, занимающий собственное место в системе бюджетного права, наряду с такими элементами, как бюджетное устройство, бюджетный процесс. Поэтому в отношении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления используется понятие «бюджетные права».

Бюджетные права субъектов Российской Федерации – это предметы ведения (полномочия) субъектов Российской Федерации в области бюджета. Реализация бюджетных прав происходит соответствующими органами власти, т. е. органами государственной власти. Такая реализация может называться компетенцией органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В последнее время рядом ученых и специалистов[614]614
  См.: Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: Федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. № 4. С. 32–51.


[Закрыть] предложены новые подходы к стратегии реформирования и развития межбюджетных отношений, основанные на концепции «федерализма, сохраняющего рынок».

Реализация данной стратегии предполагает:

– законодательное закрепление автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;

– уточнение расходных обязательств региональных властей и введение законодательных гарантий их автономного фиксирования за счет достаточной собственной базы;

– передачу с регионального на федеральный уровень дополнительных доходных и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов;

– создание правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления региональными бюджетами;

– реформирование политики трансфертов с целью повышения ее «прозрачности» и стабильности.[615]615
  См: Преображенский Б. Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации. С. 40.


[Закрыть]

Основным бюджетным правом субъектов Российской Федерации является право на самостоятельный бюджет. Право на самостоятельность бюджетов для субъектов Российской Федерации закреплено в Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставляется право иметь свою конституцию или устав.

В своих Конституциях или уставах субъекты Российской Федерации устанавливают право на самостоятельный бюджет.[616]616
  Конюхова Т. В. Комментарий к бюджетному законодательству // Право и экономика. 1996. № 23–24 (93–94). С. 44–48.


[Закрыть]

В Конституции Российской Федерации закреплены нормы, регулирующие вопросы участия исполнительных и представительных органов государственной власти в бюджетной деятельности Российского государства, их участие в бюджетном процессе, в соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации, «Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета». А в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации, представительные органы государственной власти Российской Федерации рассматривают и принимают федеральный закон о федеральном бюджете.

Аналогичное закрепление на участие представительных органов государственной власти субъектов федерации в бюджетной деятельности на своих территориях в своих конституциях и уставах у субъектов Российской Федерацией.[617]617
  Там же.


[Закрыть]

Право на самостоятельный бюджет подкрепляется основными бюджетными правами: 1) правом иметь самостоятельные источники доходов бюджетов и 2) правом самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств. Право на самостоятельные доходы и расходы выводится из принципа самостоятельности бюджетов, закрепленного в бюджетном законодательстве.[618]618
  См.: Статьи 3, 9 Закона РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91 // Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454; Ст. ст. 28, 31 Бюджетный кодекс РФ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть] Принцип самостоятельности один из тех принципов, на которых основана бюджетная система Российской Федерации.

Право на установление доходных источников для бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, установлено в Конституции Российской Федерации.[619]619
  См.: Статьи 71, 72, 75 Конституции РФ. 1993.


[Закрыть] Согласно п. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации установлено, что общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. В связи с этим, субъекты Российской Федерации пользуются правом на установление доходных источников для своих бюджетов в тех объемах, которые им предоставлены налоговым законодательством Российской Федерации.[620]620
  См.: Пункт 2 Ст. 18, ст. 19–21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.91 // Ведомости. 1992. № 11. Ст. 527; Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 34. Ст. 1976; 1993. № 4. Ст. 118; № 23. Ст. 824; СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108; 1997. № 30. Ст. 3593; 1998. № 31. Ст. 3816; 1999. № 28. Ст. 3475; часть первая Налогового кодекса РФ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. Изм. и доп.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1649; № 28. Ст. 3487; 2000. № 2; Закон РФ «О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ» от 31.07.98//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3825. Изм. и доп.: СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3487, 3488.


[Закрыть] То есть, самостоятельность доходных источников для бюджетов субъектов Российской Федерации в большой степени условна.

Бюджетный кодекс Российской Федерации разделяет доходы бюджетов на налоговые и неналоговые.[621]621
  Статья 41 Бюджетного кодекса РФ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть] Впервые такое распределение бюджетных доходов было дано в Федеральном законе «О бюджетной классификации в РФ» от 15.08.96.[622]622
  СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030. Изм. и доп.: СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1462; 2000. № 32. Ст. 3338.


[Закрыть]

До принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации были установлены такие доходные источники, как закрепленные доходы и регулирующие доходы.[623]623
  См.: Статьи 1, 9, 11 Закона РФ «Об основах бюджетных прав и …» от 15.04.93 // СЗ РФ. 1993. № 18. Ст. 635.


[Закрыть]

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливаются новые условия формирования доходов бюджетов. Так, доходы бюджетов, в том числе и бюджетов субъектов Российской Федерации, разделены на собственные и регулирующие доходы бюджетов.[624]624
  См.: Статьи 47, 48, 55 Бюджетного кодекса РФ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть] Собственными доходами бюджетов считаются доходы, закрепленные федеральным законодательством за соответствующими бюджетами, полностью или частично на постоянной основе.

К регулирующим доходам бюджетов законодатели отнесли федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов. Как и прежде, установление собственных доходных источников по уровням бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осталось в ведении федерального законодательства.[625]625
  До принятия и введения в действие II части Налогового кодекса РФ на территории Российского государства действует система налогов, установленная законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.91//Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; Изм. и доп. Ведомости. 1992. № 34. Ст. 1976; 1993. № 4. Ст. 118; № 23. Ст. 824; СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108; 1997. № 30. Ст. 3593; 1998. № 31. Ст. 3816; 1999. № 28. Ст. 3475.


[Закрыть]

В трактовке Бюджетного кодекса особенность регулирующих доходов состоит в том, что они могут использоваться для распределения между бюджетами разных уровней по нормативам, утвержденным на определенный срок (не менее трех лет).

Согласно действующей Конституции Российской Федерации установление налогов и сборов на территории нашего государства – суверенное право Российской Федерации.[626]626
  См.: Пункт 3 ст. 75 Конституции РФ. 1993.


[Закрыть] Это делает невозможным для субъектов Российской Федерации установление самостоятельных доходных источников для своего бюджета, если это не установлено федеральным законодательством. Даже если в федеральном законодательстве предоставлено им право самостоятельно устанавливать налоговые льготы и налоговые ставки по отдельным налогам, являющимся доходными источниками для бюджетов субъектов Российской Федерации, то оно по отношению к субъектам Российской Федерации является ограниченным. Увеличение доходных источников просто не возможно, так как субъекты Российской Федерации не вправе принимать нормативные акты, устанавливающие дополнительные доходные источники сверх тех, которые они имеют в соответствии с налоговым федеральным законодательством. А уменьшение доходных источников, т. е. непосредственное использование своего права, будет означать уменьшение доходной базы для своего бюджета.

В 1993 г. Президент Российской Федерации своим Указом «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.» от 22.12.93 расширил «бюджетные права» для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предоставив им самостоятельность в области доходов.[627]627
  Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 52. Ст. 5074.


[Закрыть] Так, представительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самоуправляющимся территориям было предоставлено право вводить дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Однако с 1 января 1997 г. это право было отменено, и регулирование вопросов доходных источников стало прерогативой только представительных органов государственной власти Российской Федерации.[628]628
  Указ Президента РФ от 18.08.96 № 1214 «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами …» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4146.


[Закрыть]

Соответственно, бюджеты субъектов Российской Федерации лишились самостоятельного доходного источника. И бюджетное право на самостоятельные доходные источники у них осталось лишь условным.

Регулирующие доходные источники, передаваемые Российской Федерацией в бюджеты субъектов Российской Федерации, устанавливаются при принятии федерального бюджета на предстоящий финансовый год. На практике мы сталкивались с тем, что на протяжении пяти лет процентные отчисления в бюджеты субъектов Российской Федерации не изменялись.

Однако не только налоговые и бюджетные законы устанавливают доходные источники для бюджетов субъектов Российской Федерации, но и другие законодательные акты. Так, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.09.97 установил единообразные формы регулирования при формировании доходной части как бюджетов местного самоуправления, так и бюджетов субъектов Российской Федерации.[629]629
  СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.


[Закрыть] Согласно данному нормативному акту, часть доходов из своих бюджетов субъекты Российской Федерации обязаны отдавать в местные бюджеты, что привело к уменьшению их доходной части.

Так, в соответствии с п. 4 ст. 7 данного закона к собственным доходам местных бюджетов относятся те доли федеральных налогов, которые распределяются между бюджетами разных уровней. Ранее все эти процентные отчисления от федеральных налогов шли в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Теперь же субъекты Российской Федерации, получая на предстоящий финансовый год из федерального бюджета процентные отчисления федеральных налогов, должны передавать в местные бюджеты установленные этим законом доли. И не только доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в данном случае уменьшаются. Они также лишаются права на самостоятельное регулирование отношений между звеньями бюджетной системы субъектов Российской Федерации по поводу денежных средств, собранных на своих территориях. Передача доходных дополнительных источников в местные бюджеты из вышестоящих, несомненно, укрепит доходную базу их бюджетов.

Но субъекты Российской Федерации отдают части своих доходов в местные бюджеты без учета особенностей налоговых поступлений на своих территориях и возможности более благоприятного перераспределения всех собранных на своих территориях денежных средств. И, следовательно, метод процентных отчислений бюджетного регулирования становится одинаковым для всех муниципальных образований, входящих в территорию субъекта Российской Федерации, что все муниципальные образования изначально ставятся в равные условия. Таким образом, непосредственное перераспределение бюджетных средств в бюджетных системах субъектов Российской Федерации происходит только методом выделения из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты твердых денежных сумм.

Интересен опыт федеративных межбюджетных отношений Германии. Четкому разграничению финансовых компетенций между центром и землями посвящен самый крупный раздел германской конституции – Х. Финансы. Финансовая конституция, как называют этот раздел Основного закона ФРГ, решает четыре основные задачи: 1) распределение расходов; 2) распределение законодательных полномочий в области налогообложения; 3) распределение налоговых поступлений; 4) организация управления в финансовой сфере.

Главная идея данного раздела Основного закона – четкое разграничение финансовых компетенций между федерацией (центром) и землями.

Важнейшая задача конституции – обеспечить единый, высокий жизненный стандарт на территории всей страны. Для достижения данной цели государство перераспределяет ресурсы и доходы, а также предоставляет общественные блага всем территориям в равной мере.[630]630
  См.: Гутник В., Оттнад Адриан. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант. http://www.ptpu/issues/1_01/12_1_01.htm


[Закрыть]

Хотя пространственная рассредоточенность налогоплательщиков в Германии гораздо выше, чем в России, собираемых налогов хватает не каждому региону. Поэтому приходится перераспределять. Прежде всего это касается земельной доли поступлений налога с оборота: 75 % ее распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток отчисляется финансово слабым землям. Знаменитый германский механизм горизонтального выравнивания между землями призван скорректировать вертикальное распределение налогов. Финансово слабые земли получают средства, изымаемые у сильных земель (регионов-доноров), так, чтобы налоговые поступления на душу населения у них были не ниже 95 % средне-германского уровня. Если и этих средств не хватает, слабые земли могут получать дополнительные федеральные перечисления и использовать их по своему усмотрению.[631]631
  См.: Гутник В. Бюджетный федерализм: немецкий порядок. http:// www.rusiconomy.ru/nomer/ec 21.html.


[Закрыть]

Административные расходы, необходимые для эксплуатации и поддержания государственного аппарата, несет соотвествующая инстанция. Так кадровые и канцелярские расходы на законодательные, управленческие, правительственные и судебные институты федерального значения несет федерация, земельного – каждая из земель.

Расходы на оплату материалов и услуг несет та сторона, которая обладает правом управления (не законодательства) по соответствующему сектору деятельности.

Федеральные автострады строятся землями по заданию федерации, поэтому федерация должна нести расходы на строительство, аналогично на нее ложатся расходы по содержанию Бундесвера, в отношении которого федерация несет единоличную административную ответственность. Школьное строительство является административной проблемой земель, поэтому на них ложатся все расходы в этой области.[632]632
  См.: ФРГ: взаимодействие федерации и земель.//In-Press/Inter Nationes, # 27/1999/ http://www.ptru.ru/issues/2_01/19_2_01. htm.


[Закрыть]

В России давно говорят о кризисе бюджетного федерализма. Его главными признаками считаются: обострение хронической несбалансированности региональных бюджетов; увеличивающаяся социально-экономическая дифференциация субъектов Федерации; снижение доли относительно бюджетно-благополучных и роста числа дотационных регионов.[633]633
  См.: Горегляд В. Формирование бюджетного федерализма в России: вопросы методологии. С. 62.


[Закрыть]

Различия в потенциалах саморазвития российских регионов столь велики, что использование бюджетно-налоговых методов выравнивания, принятых в США или ФРГ, оказывается нерезультативным.

На кризис в бюджетной системе России влияют два важнейших фактора. Во-первых, затянувшийся системный кризис и кардинальное реформирование практически всех сторон жизнедеятельности общества.

Во-вторых, чрезвычайно высокая территориальная дифференциация экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

Многие годы федеральный бюджет России принимался с бюджетным дефицитом, т. е. с превышением расходов над доходами. Некоторые бюджеты субъектов Российской Федерации являются в настоящее время тоже дефицитными. А следовательно, для осуществления своих расходов им необходимо находить дополнительные доходные источники для своих бюджетов. Такими дополнительными доходными источниками в настоящее время являются дотации, субвенции и трансферты.

Так, впервые указом Президента Российской Федерации было установлено образование в расходах федерального бюджета на 1994 г. фонда финансовой поддержки регионов.[634]634
  См.: Пункт 8 Указа Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» от 22.12.93//САПП. 1993. № 52. Ст. 5074.


[Закрыть] С момента установления данного фонда в расходах федерального бюджета средства, выделяющиеся из него, принято называть трансфертами, и употребление этого понятия стало общепринятым.[635]635
  См.: Додонов В. Н., Крылова М. А., Шестаков А. В. Финансовое и банковское право. Словарь-справочник / Под ред. докт. юрид. наук О. Н. Горбуновой. М.: Изд-во «ИНФРА-М», 1997. С. 226; Комягин Д. Л. Словарь бюджетных терминов / Право и экономика. 1997. № 21–22. С. 39–40; Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2‑е изд., перераб., испр. и доп. М.: Изд-во «Новый Юрист», 1998. С. 69–70; Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М. В. Романовский и др.; Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. М.: Изд-во «Юрайт», 1999. С. 48–53.


[Закрыть] Право на получение трансфертов в доходные части бюджетов субъектов Федерации является одним из новых бюджетных прав, так как субъекты Российской Федерации получили возможность иметь в доходах своих бюджетов дополнительный источник.

Право на получение таких дополнительных доходных бюджетных источников ранее было урегулировано действующим бюджетным федеральным законодательством.[636]636
  Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91//Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454; Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15.07.92//Ведомости. 1992. № 34. Ст. 1972. Закон РФ «Об основах бюджетных прав и …» от 15.04.93//Ведомости. 1993. № 18. Ст. 635; ежегодно принимаемыми федеральными законами о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год.


[Закрыть] Однако с принятием и введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации вышеуказанные законодательные акты отменены. В связи с этим представляются интересными статьи Бюджетного кодекса РФ, которые устанавливают нормы, касающиеся выделения данной финансовой помощи из средств федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации. Так, например, устанавливается, что выделение финансовой помощи может быть возможно только в том случае, если субъекты Российской Федерации подписали соглашение об исполнении своих бюджетов через Федеральное казначейство Российской Федерации.[637]637
  Статья 134 Бюджетного кодекса РФ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть] Такое условие заставляет субъекты Российской Федерации подписывать соглашения о казначейской системе обслуживания их бюджетов и лишает возможности самостоятельно решать вопросы формы исполнения своего бюджета.