Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Согласно ст. 102 Конституции 1993 г., полномочия Совета Федерации достаточно велики. В Совете Федерации отсутствует партийная структура, представлены влиятельные региональные лидеры со своими взглядами и предпочтениями. Кроме того, Совет Федерации обладает действенным правом вето на законопроекты, принятые Государственной Думой. Будучи одновременно федеральным органом власти и органом представительства, Совет Федерации олицетворяет оба уровня суверенитета в стране. Он не только выражает интересы регионов, но и является верховным представительством субъектов Федерации на федеральном уровне и одновременно федеральным органом власти.

Не совсем ясен конституционный статус Совета Федерации. Он не является Сенатом, а его члены сенаторами. Способ формирования Совета Федерации отражает тенденцию к суверенизации регионов. Его члены не просто представители, а делегаты, которые заменяются после каждых новых выборов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Их цель – не представлять национальные интересы, а выступать от имени своих субъектов Федерации.

Совет Федерации играет двойственную политическую роль, предоставляя региональным лидерам возможность действовать на федеральном уровне.

Особую актуальность имеет юридическое решение вопроса об основах ответственности Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судебных органов власти. Идет конкретизация и дополнение положений российской Конституции решениями Конституционного Суда РФ и федеральным законодательством, что позволяет обозначить определенные тенденции в развитии федеративных отношений. В решениях Конституционного Суда РФ просматривается тенденция дальнейшего развития России как централизованной Федерации. Так, Конституционный Суд РФ на основе анализа конституционных норм определил ряд жестких принципов в отношении организации государственной власти в субъектах Федерации (необходимость прямых выборов высших должностных лиц, целая система требований к балансу законодательной и исполнительной властей)[123]123
  См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г., от 10 декабря 1997 г. по проверке конституционности ряда положений соответственно Устава (Основного Закона) Алтайского Края, Устава (Основного закона) Читинской области и Устава (Основного закона) Тамбовской области.


[Закрыть].

Конституционный Суд РФ осудил противоречие в регулировании субъектами Федерации прав и свобод не только с Конституцией РФ, но и федеральным законодательством (признание неконституционными положений избирательных законов ряда субъектов Российской Федерации)[124]124
  См.: Постановления от 10 июля 1995 г. о проверие конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Горударственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 г; от 24 ноября 1995 г. о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия – Алания» от 22 декабря 1994 г.


[Закрыть]. Он определил, что принцип конкуренции законодательства по предметам совместного ведения означает не только право субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование до принятия федерального закона, но и, наоборот, право федерального законодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в случае, если данный субъект Федерации своевременно не выполняет соответствующих обязанностей и тем самым ущемляет конституционные права граждан[125]125
  См.: Постановление от 3 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. в связи с запросом Тульского областного суда.


[Закрыть].

Оправдана централизация судебной системы в Российской Федерации: она осуществлена в рамках федерального устройства.

Конституционный Суд РФ в своем определении от 12 марта 1998 г. подтвердил ранее высказанную им позицию (в Постановлении от 1 февраля 1996 г.) о единстве судебной системы и конституционности положений федерального конституционного закона, устанавливающего судебную систему в Российской Федерации[126]126
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положения Устава (Основного закона) Читинской области от 1 февраля 1996 г.


[Закрыть].

В то же время нельзя допустить, чтобы централизация правового регулирования переходила в унитаризм. Распределение прав между Федерацией и ее субъектами должно осуществляться на основе федеративного характера связей.

Любая федерация, хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое, целостное, союзное государство, не являющееся формой объединения самостоятельных государств. Это предопределяет наделение федераций многими чертами, которые характерны для государства унитарного. В первую очередь такими чертами являются единая союзная территория и верховенство центральной власти, действующей на всей территории государства.

Как было указано выше, в обычных условиях ведущую роль в обеспечении конституционных гарантий целостности федеративного государства, сдерживании центробежных тенденций играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большее значение в нем имеют нормальные экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. Переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются на положении как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов и зачастую ведут к усилению центробежных тенденций.

При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Одним из последних является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный так же, как Институт интервенции, или Институт президентского правления[127]127
  Домрин А. Правовой институт федеральной интервенции… С. 76.


[Закрыть].

Господствовавшая долгое время в отечественной юридической науке точка зрения, что право вмешательства федеральных властей в дела штатов (провинций) подрывает принцип федеративного устройства, по мнению Г. В. Александренко, неверна[128]128
  См.: Александренко Г. В. Буржуазный федерализм: Критический анализ буржуазных федераций и буржуазных теорий федерализма. Киев, 1962. С. 83–95.


[Закрыть].

Неоднократно заявлявшееся намерение российского руководства провести децентрализацию и передать многие функции управления местным государственным органам в такой многообразной в национально-этническом, языковом, религиозном и культурном отношении стране, как Россия, столкнется со многими сложностями, и правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов мог бы помочь в решении многих проблем. Российская Федерация представляет собой единую государственность, значит, в ней должны строго соблюдаться федеральные законы, должно существовать единое экономическое пространство, должна быть обеспечена защита основных прав и свобод человека.

Предложения о разработке специального акта о федеральной интервенции (президентском правлении) высказывались еще в начале 90‑х гг.

Одной из авторитарных черт новой Конституции России 1993 г. является наделение Президента неквалифицированным, немотивированным и неограниченным – в условиях слабости законодательной и судебной власти – правом обеспечивать «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» (ч. 4 ст. 78).

А. Бланкенагель, известный исследователь российского конституционного права, профессор Берлинского университета, отмечает, что ни одна правовая система не является совершенной и нуждается в постоянном совершенствовании[129]129
  См.: Бланкенагель А. Пробелы в Конституции Российской Федерации и возможности ее совершенствования // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. С. 5–19.


[Закрыть].

А. Бланкенагель приводит пример с Конституцией Германии, где не закреплено право на благоприятную окружающую среду, право на охрану здоровья и медицинское обслуживание и ряд других прав и даже обязанностей (платить налоги). Он считает, что отсутствие закрепления социальных прав в Конституции Германии является не пробелом, а умолчанием, ставшим результатом сознательного решения создателей немецкой Конституции. Поэтому утверждение, что в Конституции имеется пробел в регулировании того или иного вопроса, должно рассматриваться как свидетельство того, что сторонник подобного утверждения не разделяет политическую позицию и самой Конституции, и ее авторов по тому или иному рассматриваемому вопросу.

Судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев полагает, что пробелы всегда предполагают определенные способы их восполнения. Он считает, что официальное толкование Конституции, осуществляемое Конституционным Судом, вряд ли можно отнести к способам восполнения пробелов, так как деятельность Конституционного Суда направлена на выяснение смысла конституционных положений, а не на создание новых норм[130]130
  См.: Гаджиев Г. А. К вопросу о пробелах в Конституции // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. С. 20–24.


[Закрыть].

А. А. Белкин, заведующий отделом общих проблем законности и теории прокурорского надзора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, рассматривая текстуально-правовые конфликты в Конституции РФ 1993 г. и проблемы их преодоления, считает, что функция толкования Конституции используется Конституционным Судом в гораздо больших пределах, чем это определено самим техническим назначением толкования юридических норм[131]131
  См.: Белкин А. А. Текстуально-правовые конфликты в Конституции Российской Федерации 1993 г. и проблемы их преодоления // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. С. 2–32.


[Закрыть].

Критерии анализа и оценки правовых актов и действий определяются общими целями и конституционными принципами в федеративном государстве. В Союзе ССР унитаристские правовые начала, содержащиеся в Конституции и законах Федерации, служили критерием для оценки степени допустимых правовых различий в республиках[132]132
  См.: Становление основ общесоюзного законодательства. М., 1972; Проблемы сравнительного исследования законодательства союзных республик. Ташкент, 1974.


[Закрыть].

Происходящее становление Российской Федерации как суверенного государства сопровождается формированием новой правовой системы. Формирование и развитие правовой системы характеризуется следующими конституционными признаками:

1. Закреплено двухуровневое построение правовой системы России и ее единство (ст. 1, 4, 5 Конституции РФ).

2. Урегулированы сферы исключительной и совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ).

3. Установлены приоритеты законодательства Федерации и ее субъектов (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ).

4. Гарантирована самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере законодательства (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

5. Допускается договорно-правовое регулирование внутрифедеральных отношений (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

6. Введена общая процедура разрешения юридических споров, коллизий путем отнесения к ведению Федерации федерального коллизионного права (п. «п» ст. 71 Конституции РФ)[133]133
  См.: Тихомиров Ю. А. 1) Юридическая коллизия. М., 1994; 2) Курс сравнительного правоведения. М., 1996.


[Закрыть].

Устанавливается конституционная презумпция приоритета федерального закона или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по основаниям ч. 5, ст. 76 Конституции РФ.

Допускается временное правовое регулирование субъектами Российской Федерации вопросов совместного ведения до принятия соответствующего федерального акта.

Может быть установлено правило «перехода компетенции», когда в федеральном законе определяется срок издания субъектами Российской Федерации конкретизирующих законов[134]134
  Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. С. 143.


[Закрыть].

В федеральном законе может быть признана возможность применения законов одного субъекта Российской Федерации на его территории, согласно установленным правилам.

Согласование правовых процессов в рамках общей правовой системы достигается благодаря ряду строгих правил.

Во-первых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и законами. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы Российской Федерации и интересы ее субъектов, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.

Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации обязаны направлять законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации проекты федеральных законодательных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Органы представительной власти субъектов Российской Федерации рассматривают проекты федеральных законодательных актов и дают предложения по доработке и обсуждению законопроектов в Федеральном Собрании.

Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти вправе согласовывать проекты важнейших правовых актов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут согласовывать проекты законодательных и иных правовых актов с соответствующими федеральными органами государственной власти[135]135
  Там же. С. 145.


[Закрыть].

В ходе согласования проектов законодательных и иных правовых актов преодолеваются разногласия и обеспечивается общий подход к их содержанию. При наличии неустраненных разногласий к проекту правового акта прилагается их мотивированный перечень, который подлежит обсуждению в процессе рассмотрения и принятия соответствующего правового акта.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со ст. 72 Конституции РФ и положениями конституций и уставов ее субъектов.

Согласование связано с информированием, получением разрешения, составлением совместных программ мероприятий.

Взаимоотношения субъектов федерации включают в себя различные аспекты, в том числе экономическое, культурное и иные виды сотрудничества, определение механизма разрешения возникающих споров, их юридических последствий, прав и обязанностей участвующих в споре сторон; совместное участие в межрегиональных объединениях по ряду вопросов, представляющих взаимный интерес, и другие.

Всю совокупность отношений российских регионов можно разделить на три группы: а) прямые отношения субъектов Российской Федерации; б) межрегиональные отношения; в) взаимоотношения межрегиональных объединений.

Реализуя прямое сотрудничество между собой, субъекты Российской Федерации заключают договоры и соглашения в различных областях, относящихся к их ведению. Предметом таких договоров и соглашений являются в основном экономические связи.

Наиболее эффективным представляется сотрудничество субъектов Российской Федерации в рамках создаваемых ими объединений.

Новой гранью горизонтальных взаимоотношений в рамках Федерации является налаживание сотрудничества непосредственно между самими ассоциациями.

1.2. Проблема суверенитета в системе федерализма

Одной из теоретически самых сложных и дискуссионных проблем общей теории государства является проблема суверенитета в федеративном государстве.

Вопрос суверенитета начал интересовать философов с давних пор. Уже Аристотель живший в 384–322 гг. до н. э. выделяет один из важных признаков полиса (государства) самодостаточность. Самодостаточность значила у Аристотеля независимость государства от других государств и полное удовлетворение им своих потребностей. Но и в римском, и в феодальном обществах не знали еще понятия суверенитета.[136]136
  См.: Баскин Ю. Я., Фельдман Д. И. История международного права. М., 1990. С. 51.


[Закрыть]

Теории вопроса в разное время посвящали свои работы российские ученые-правоведы. Еще в 40‑е гг. прошлого века советские ученые разрабатывали различные теории распределения суверенитета в федеративных государствах.[137]137
  См.: Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948. С. 293–298.


[Закрыть]

Многие исследователи этого вопроса ссылаются на работы В. С. Шевцова. Труды В. С. Шевцова «Суверенитет Советского государства»[138]138
  См.: Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. М.,1972.


[Закрыть], «Национальный суверенитет»[139]139
  См.: Шевцов В. С. Национальный суверенитет. Проблемы теории и методологии. М., 1978.


[Закрыть], «Государственный суверенитет»[140]140
  См.: Государственный суверенитет / Отв. ред. А. П. Мовчан. М., 1979.


[Закрыть] основаны на обобщении взглядов советских исследователей, касающихся федеративного устройства практически только СССР.

В последние годы появился ряд работ, посвященных исследованиям в области проблем суверенитета: труды М. С. Саликова[141]141
  См.: Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998.


[Закрыть], В. И. Скрыпника[142]142
  См.: Скрыпник В. Российское классическое государственное устройство и цели общества и государства. М., 1999.


[Закрыть], исследования В. Лысенко[143]143
  См.: Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995.


[Закрыть], Л. Б. Тиуновой[144]144
  См.: Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности: Методология и теория. СПб., 1991.


[Закрыть], сборник «Субъект Российской Федерации: правовое положение и полномочия»[145]145
  См.: Субъект Российской Федерации: правовое положение и полномочия. М., 1998.


[Закрыть], статьи И. В. Левакина[146]146
  Левакин И. В. О современной российской юридической регионологии // Государство и право. 1997. № 10. С. 59–64.


[Закрыть], Г. Гаджиева[147]147
  Гаджиев Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридико-технический аспект // Федерализм. 1998. № 1. С. 79–94.


[Закрыть] и др. Важный вклад в теорию вопроса внес коллективный труд Института государства и права РАН под редакцией академика Б. Н. Топорнина «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)».[148]148
  Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)/ Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001.


[Закрыть]

Юридическую концепцию суверенитета достаточно четко изложил М. С. Джусунов в докладе, представленном в научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации России.[149]149
  См.: Джунусов М. С. Суверенитет: терминологизация и детерминологизация, пагубность ложной стереотипизации суверенитета в массовом сознании. Доклад, представленный в научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерациии России. М., 1997. С. 18–19.


[Закрыть] Он выделил ряд принципов суверенитета.

1. Принцип неотчуждаемости суверенитета. Он не нуждается в чьем-либо утверждении и не подлежит отмене.

2. Принцип неограниченности суверенитета. Никакая высшая общественная сила, разделяющая ценность демократии, не может по своему произволу ограничить суверенитет.

3. Верховенство власти как принцип суверенитета.

4. Неделимость суверенитета и разделение властей.

5. Неабсолютность суверенитета. Сущность суверенитета может быть истолкована как неограниченность и независимость власти лишь от власти других социальных субъектов. Независимость выражает неподчиненность воле другого субъекта.

6. Приоритет народного суверенитета перед государственным. Понятия «федерация» и «суверенитет» – ключевые в общей теории государства. В работах по теории государства и права нередко утверждается, что федерация – это составные государства, части которых (государства или государственные образования) обладают суверенитетом.[150]150
  См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1996. С. 58; Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М., 1997 С. 183.


[Закрыть]

Существует и другая позиция «Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни».[151]151
  См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 1998.


[Закрыть]

Выявление специфики федеративного устройства показало, что этот вопрос неразрывно связан с принципом суверенитета. Прежде всего надо отметить, что понятие «суверенитет» изначально было использовано в единственном значении – государственный суверенитет. Это значение на протяжении свыше четырех столетий не только остается главным и центральным в теории суверенитета, но и привлекает к себе наибольшее внимание в научно-практическом плане.

Являясь прежде всего правовой категорией, «суверенитет не сводится лишь к правовым дисциплинам, а включает в себя массу социологических, политологических и экономических сюжетов».[152]152
  См.: Грохальски С. Государства в решении современных глобальных проблем (Международно-правовые аспекты): Автореф. дис. … юрид. наук. М., 1998. С. 24.


[Закрыть]

Понятие суверенитета охватывает и отражает в себе также и другие сферы жизни общества: экономическую, идеологическую, социальную и др.

Необходимо выделять две стороны суверенитета – формально-юридическую и фактическую. Первый аспект необходимо рассматривать в качестве своеобразной политико-правовой формы государственного суверенитета, а второй – в качестве его материального содержания.[153]153
  См.: Марченко М. Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятия и содержания // Правоведение. 2003. № 1. С. 6.


[Закрыть]

Для федеративного государства по сравнению с государством унитарным проблема внутреннего суверенитета существенно усложняется. Речь идет о таком противоречивом процессе, в котором внутренние государства (субъекты федерации) либо действуют в кооперации друг с другом (кооперативный федерализм), либо в одиночку или сообща противодействуют федеральному центру.[154]154
  Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) С. 35.


[Закрыть]

В тот момент, когда субъекты федерации в борьбе за внутренний суверенитет начинают брать верх над федерацией, ситуация в государстве резко ухудшается.

Если субъекты федерации – государства, тогда они суверенны, так как суверенитет – неотъемлемое свойство государства; если наоборот, субъекты не могут быть государствами, то у них нет и суверенности, так как речь идет о государственном суверенитете.

Если суверенитет – это то же, что и широкая компетенция, большая сумма прав и полномочий, то тогда суверенитетом обладают как федерация, так и ее субъекты, так как при данной форме государства соответствующая компетенция имеется у обеих сторон. Если же суверенитет не сводится к компетенции, признается неделимым и несовместимым с другим суверенитетом на территории одного и того же государства, тогда суверенной признается только федерация, а ее субъекты – несуверенными.[155]155
  См.: Тадевосян. К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 3. С. 21.


[Закрыть]

В. Е. Чиркин, говоря о возможности признания субъектов федерации, суверенными в определенных пределах, считает, что «это вовсе не государственный суверенитет», так как он ограничен внутренними делами субъекта федерации.[156]156
  См.: Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государственное право. 2000. № 10. С. 9.


[Закрыть]

В то же время В. Е. Чиркин видит противоречие в формуле «субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем… обладают государственной властью».[157]157
  Там же. С. 11.


[Закрыть]

Так как речь идет о суверенитете субъектов федерации, быть неограниченным он не может, поскольку субъект федерации является составной частью целого суверенитета федерации.

Государствененая власть субъекта федерации распространяется главным образом на его территорию, а, кроме того, над ней находится государственная власть всей федерации с ее исключительным правом, которые, наиболее отчетливо выражают государственный суверенитет: война и мир, внешние сношения, эмиссия единых денежных знаков и др.[158]158
  Там же. С. 9.


[Закрыть]

Суверенитет субъекта может быть ограниченным не только в пространственном, но и в содержательном отношении, т. е. распространяться на внутренние вопросы и вопросы, не относящиеся к предметам ведения и полномочиям федерации в целом.

Абсолютным суверенитет быть не может. Суверенитет современных демократических государств ограничен общепринятыми принципами и нормами международного права, требованиями Всеобщей декларации прав и свобод человека и т. д., внутригосударственным правом и законом. Значит определенное ограничение суверенитета государства не означает его потерю.

Суверенитет субъекта федерации отличается своей ограниченностью в государственно-правовом смысле. Отказ от возможности признания суверенности субъекта федерации в любом отношении делает практически невозможным достаточно четкое и ясное ограничение федерации от высоко децентрализованного унитарного государства в его автономистской форме.[159]159
  Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации. С. 22.


[Закрыть]

Суверенитет неделим, это качественная, а не количественная характеристика состояния государственной власти.

А вот предметы ведения и полномочия могут делиться и могут быть больше или меньше.

В федеративном государстве федерация делится своим суверенитетом, а субъект федерации своим. Своеобразие федерации в том, что на территории субъекта федерации сочетаются и действуют два разноуровневых суверенитета – федерации и ее субъекта, которые неравнозначны, но дополняют друг друга.

Суть федерализма в том, что эта государственная форма позволяет организовать взаимодействие двух разных государственных властей при ведущей роли федеральной власти.[160]160
  Там же. С. 23.


[Закрыть]

В 90‑е гг. в вопросе о суверенности субъектов РФ сложилась непростая ситуация. Конституция РФ почти четверть субъектов РФ, а это были республики, рассматривала в качестве государств, не называя их суверенными. В Федеративном договоре, декларациях и конституциях республик, внутригосударственных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий и иных правовых актах речь шла о суверенности республик.

Конституция РФ закрепила принцип равноправия субъектов РФ, и в то же время одни из них получили статус государств со всеми вытекающими из этого последствиями, а другие такого статуса не получили.

Сущность государственного суверенитета заключается в особом качественном состоянии государства, благодаря которому оно, как субъект одной из форм социальной власти, обладает политико-правовым верховенством на своей территории и независимостью во внешних отношениях. При отсутствии у государства этого признака, оно является несуверенным, так как на тех или иных началах находится в составе другого, но уже суверенного государства, в том числе и с федеративным устройством. Государственная власть в федерации осуществляется в конституционно закрепленных пределах самостоятельно как федеральным государством, так и каждым субъектом федерации в отдельности. Своеобразие осуществления государственной власти в федерации осложняет теоретическое решение вопроса о субъекте государственного суверенитета.

Определение суверенитета, во-первых, должно учитывать, что суверенитет в качестве принципа имеет три основных значения – государственного суверенитета, народного суверенитета и национального суверенитета. Нарушение этого требования – главная причина существования в научных публикациях противоречивых и ошибочных положений. Во-вторых, определение суверенитета должно органично вписываться в понятийно-категориальную систему теории государства. В-третьих, использоваться одновременно для государств с унитарным и федеративным устройством.

Государственный суверенитет принадлежит государству, на практике его осуществляют высшие органы государства, прежде всего избранный населением парламент. Источником государственного суверенитета служит народный суверенитет.

Часть 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации гласит «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это положение, с одной стороны, определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными, с другой – служит однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей.[161]161
  См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М.: МГУ, 2000. С. 77.


[Закрыть]

Верховенство и единство государственной власти обеспечивается прежде всего через верховенство правовых актов Федерации. Во втором разделе Конституции «Заключительные и переходные положения», закрепляется, что во-первых, в случае несоответствия статьям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора – Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации действуют положения Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу Конституции 1993 г., применяются в части, не противоречащей Конституции.

Для федераций, исторически сложившихся в результате реального объединения, характерен практически весь набор государственной атрибутики, в том числе решающие и обязательные объективные характеристики государства – самостоятельное осуществление государственной власти (хотя и в конституционно ограниченных пределах), собственная территория и собственное население[162]162
  Суверенитет в федеративном государстве. С. 30.


[Закрыть].

В конституционном праве разных стран сложилось убеждение, что субъекты федерации суверенитетом не обладают, он принадлежит только федерации.

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ принял в 1994 г. положение о государственном суверенитете, содержавшиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации, не соответствующим федеральной Конституции, официальной реакции на это решение в России долго не было.

Существует позиция, в соответствии с которой государственный суверенитет может разделяться на два или три уровня управления.[163]163
  Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католического университета г. Лейдена. 1999. С. 25.


[Закрыть] Государство расчленяется по оси «центр» – «периферия», по которой власть также может ограничиваться. Это обеспечивает разграничение компетенции, вытекающее из принципа федерализма. Представительные органы отдельных территорий (субъектов федерации) могут иметь приоритетные правомочия по сравнению с центральными государственными органами, и это ограничивает центральные ветви власти.[164]164
  Шайо А. Самоограничение власти: краткий курс конституционализма / Пер. с венг. М.: Юрист,1999. С. 101.


[Закрыть]

В то же время понятие государственного суверенитета имеет целостный характер. Как и государственную власть, его нельзя распространить на все уровни управления, но государственная власть есть у субъектов федерации, а государственного суверенитета у них нет.[165]165
  Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). С. 87.


[Закрыть]

Третья позиция ученых состоит в том, что в федерации государственный суверенитет принадлежит только федеративному государству.

В федерации возникает проблема государственного суверенитета, суть которой – в установлении наличия качеств суверенного субъекта по отношению к двум уровням или формам государственности, т. е. федеральному целому и составным частям. Таким образом, проблема соотношения государственных суверенитетов федерации и ее частей стала для отечественной науки еще более важной и актуальной, чем прежде.

Сегодня, наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России развивается не менее сложный процесс перераспределения полномочий между федеральными властями, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Среди советских исследователей Л. А. Моджорян одна из первых поставила методологический вопрос о различиях между государственным, народным и национальным суверенитетами[166]166
  См.: Моджорян Л. А. Основные права и обязанности государства. 1965.


[Закрыть]. Б. Л. Манелис в монографии «Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях» писал, что в получившем наибольшее распространение определении суверенитета «не расшифровывается характер независимости государства», и это обстоятельство «порождает путаницу в самом понимании сущности суверенитета»[167]167
  См.: Манелис Б. Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964.


[Закрыть].

Как отмечает А. Н. Кокотов, анализируя проблему суверенитета в советский период, «национальные республики, а также автономные области, округа, административные области и края РСФСР никогда не имели реального государственного суверенитета. Государственный суверенитет РСФСР всегда был первичен и не вытекал из суверенитета других государств. Государственная же самостоятельность российских национальных автономий в советский период была производна от государственной воли общероссийского центра»[168]168
  Кокотов А. Н. Русская нация и российская государственность. С. 76–77.


[Закрыть].

Российская Федерация – многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме государственного устройства. Это сложная федерация, значительно отличающаяся от классических ее видов.

Необходимо определить разницу в терминологии. Идентичны ли понятия «государство» и «государственность»? В юридической литературе понятие государственности применяется как более широкое и объемное представление, не сводимое лишь к государственным структурам. Однако нет четкого определения понятия государственности. Например, в работе И. Л. Бачило[169]169
  См.: Бачило И. Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7.


[Закрыть], дается, сразу несколько определений государственности. Она определяется и как «форма выражения организованной властной воли людей к созданию и обеспечению современных форм общежития и совместной деятельности в рамках определенных границ территорий, состава населения, соблюдения суверенности своего и других народов»[170]170
  Там же. С. 27.


[Закрыть], и как форма политической организации общества[171]171
  Там же.


[Закрыть]. Наконец, государственность определяется автором как единый политико-правовой механизм[172]172
  Там же. С. 28.


[Закрыть].

А. Б. Венгеров, рассматривая функции государства, пишет, что функциональная характеристика государства «позволяет изучать не только государство конкретного типа, вида, формы у того или иного народа в тот или иной конкретно-исторический период, но и государственность этого народа»[173]173
  Теория государства и права. Вып. 2. М., 1994. С. 43.


[Закрыть].

Государственность можно определить как сложнейший комплекс элементов, структур, институтов публичной власти, обусловленных самобытностью (спецификой) социально-экономических, политических, духовно-нравственных условий жизнедеятельности конкретного народа или объединения народов на определенном историческом этапе развития общества. Государственность, безусловно, включает в себя в качестве компонента государство, связана с государственной властью, но не сводима к ней. Государственность – это, во-первых, комплексное понятие, отражающее качественное состояние государственно организованного общества на тот или иной вычлененный момент. Во-вторых, государственность обладает национально-духовной природой, национально-культурной ориентированностью, так как отражает накопленные данным народом (народами) духовные и иные социальные ценности. В-третьих, это явление конкретно-историческое, так как характеризует состояние общества на определенном этапе развития, в рамках конкретной исторической обстановки[174]174
  Морозова Л. А. Национальные аспекты развития российской государственности // Государство и право. 1995. № 9.


[Закрыть].