Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Верховный суд Вермонта, как и федеральный Верховный суд, может аннулировать закон штата, сочтя его нарушающим конституцию Вермонта или США.

Прокуроры представлены адвокат-генералом с сотрудниками и прокурорами штата в каждой области штата.

В Вермонте существуют законы, регулирующие деятельность политических партий, выборы и регистрацию граждан, желающих принять участие в выборах. Партии должны провести первичные выборы для выдвижения своих кандидатов на должность губернатора и на другие государственные должности в учреждения штата, в Законодательное собрание, в Сенат и Палату представителей США. В Палате представителей Вермонту принадлежат два сенаторских места, но в связи с малочисленным населением ему выделен только один представитель. Первичные выборы проводятся в первый вторник сентября, незадолго до всеобщих выборов в ноябре четных годов.

Исторически, со времен Гражданской войны до 1950‑х гг., Вермонт был практически однопартийным штатом, с преобладанием республиканцев. Политическое соперничество главным образом происходило на первичных выборах в республиканской партии. С 1950‑х гг. обе партии – и Республиканская, и Демократическая, – имеют примерно равное количество сторонников. Существует небольшая третья партия, называемая Прогрессивной коалицией, имеющая сильное влияние в городе Бурлингтоне.

Исполнительная власть в Вермонте осуществляется, помимо губернатора и других выборных должностных лиц, специальной исполнительной структурой. Данная структура определяется законами, принятыми Генеральной Ассамблеей.

В то же время большинство руководителей агентств и департаментов назначаются губернаторами, утверждаются Сенатом. Новый губернатор имеет право сменить глав департаментов или оставить прежних.

Исполнительная власть включает в себя несколько «высших агентств», возглавляемых секретарями. Каждое агентство состоит из нескольких департаментов, возглавляемых «комиссаром».

Существует еще ряд независимых департаментов, возглавляемых комиссарами или директорами.

Высшие агентства и департаменты Вермонта составляют часть системы исполнительной власти. Среди них: агентство администрации, куда входят департамент финансов и управление расходами и затратами, департамент кадров, департамент штатных зданий и общих служб, отдел публичных документов; агентство бизнеса и общественных дел, агентство обслуживания человека; агентство природных ресурсов, транспортное агентство (главным образом строит и поддерживает в порядке скоростные дороги и оказывает помощь в поддержании и местных дорог).

Главными независимыми департаментами, возглавляемые комиссарами, являются департамент сельского хозяйства, департамент банковского дела, департамент страхования, включая медицинское, департамент образования, департамент трудоустройства и производственного обучения, департамент труда и индустрии, департамент безопасности населения, департамент и комиссия публичных служб, регулирующая оказание услуг (электричество, газ, телефон)[233]233
  Использован материал, собранный автором во время стажировки в Вермонтской школе права, и «Руководство по организации правительства Соединенных Штатов и штата Вермонт для представителей СНГ», написанное в 1999 г. заслуженным профессором истории университета г. Вермонт, который в течение нескольких сроков был сенатором в штате Вермонт.


[Закрыть].

Один из важнейших вопросов, связанных с суверенитетом, – это действие института федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и обеспечение единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепление механизмов государственной интеграции.

По определению, государственно-правовой(конституционный) институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих основания для федерального вмешательства; государственный орган (или органы), уполномоченный объявить федеральное вмешательство; порядок его введения; временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации[234]234
  Домрин А. Правовой институт федеральной интервенции (зарубежный опыт и Конституция России) // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998. С. 79.


[Закрыть].

Глава 2
Статус субъектов Российской Федерации

2.1. Понятие и структура статуса субъектов Российской Федерации

Проблема правового статуса субъекта Российской Федерации – часть более общей проблемы. В данном случае – федерализма, федеративного устройства России, так как в целом ряде статей действующей общефедеральной Конституции (в особенности в ст. 1, 3–7, 65–79) достаточно четко представлен принцип федерализма как один из основополагающих начал конституционного строя России в целом как сложного, но единого суверенного и независимого государства.

Политико-территориальное устройство государства – это «организация территории государства, соотношение государства с его составными частями (политико-территориальное деление)».[235]235
  См.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 38.


[Закрыть]

В отечественной теории права категория «статус субъекта права» обычно понимается как совокупность, система, комплекс основных прав и обязанностей, принадлежащих субъекту права, установленных нормами объективного права, независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях.[236]236
  См.: Алексеев С. С. Государство и право: Начальный курс. М., 1993. С. 86; Комаров С. А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1995. С. 209.


[Закрыть]

Сущностным признаком субъекта федерации является его право формировать (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично) общефедеральную волю, т. е. участвовать в особого рода федеративных правоотношениях. Их особенности: субъектами федеративного правоотношения всегда являются лишь две стороны: федерация как целое государство и субъект федерации как государственное образование и неотъемлемая часть государства.[237]237
  См.: Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: Основы концепции, конституционная модель, практика. М., 1999. С. 12.


[Закрыть]

Субъекты в федеративных государствах учреждаются с определенными целями. Обычно ими являются децентрализация государственной власти и одновременно интеграция территорий (регионов).[238]238
  См.: Козлов А. Е.Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. М., 1996. Вып. III. С. 63.


[Закрыть]

Если обратиться к Европе, то можно отметить, что федерализм затрагивает конструкцию отдельных европейских стран и, по мнению европейских ученых, является важнейшей опорой европейской структуры государств.

В ФРГ к классической схеме горизонтального разделения полномочий (между законодательной, исполнительной и судебной властями) добавляются вертикальные – между государством и его частями. Не только федерация, но и каждая из земель имеют собственный парламент, правительство и суды.

В зависимости от их типа и масштаба функции дифференцируются. В большинстве сфер деятельности законодательные полномочия находятся в руках федерации. Административное управление входит в компетенцию земель. В области правосудия федерация и земли тесно взаимодействуют друг с другом. Земли принимают законодательное право, если оно не отнесено Конституцией к федерации. Почти в полной компетенции земель находятся вопросы культуры, образование, радио и телевидение, развитие коммунальной сферы, организация государственного и общественного порядка.

Различия в системах школьного образования существенны, но ведется работа по унификации образования.[239]239
  См.: Чернов С. Н. Сравнительная характеристика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Германии /Конференция 28–29 марта 2003 г. /28 марта/Сессия 1. Статус субъектов федерации. http: // www. Kazanfer. ru / actions/ konfer 5 / doklad 2 /


[Закрыть]

Статусы территориальных образований – это системы, комплексы их прав и обязанностей, закрепленные нормами права (в конституциях и законах или договорах). Это – правовые нормы, установленные государствами, хотя во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования.[240]240
  См.: Иванов В. В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002, С. 93.


[Закрыть]

Конституционный статус (правовое положение) субъекта федерации как научная категория – это совокупность установленных нормами Основного закона государства прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта федерации.[241]241
  См.: Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: Основы концепции, конституционная модель, практика. М. 1999. С. 29.


[Закрыть]

Статус субъекта федерации – это базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий правообязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации (на осуществление власти на своей территории, принятие законов, на формирование собственных органов власти и т. д.) и права и обязанности в отношениях с федерацией (на законодательную инициативу, на обращение за защитой своих прав в специальный суд и т. п.).

В Конституции заложено «противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5) и разностатусностью республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей».[242]242
  См.: Лысенко В. Н. Развитие Федерации и Конституция России (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. № 11. С. 14.


[Закрыть]

Конституционный статус субъекта федерации может рассматриваться в узком и широком смысле. В узком его можно рассматривать как права и обязанности субъекта федерации исключительно по отношению к федерации, т. е. в федеративных отношениях. В широком смысле статус субъекта федерации понимается как его права и обязанности по отношению не только к федерации, но и к другим субъектам права, с которыми субъект федерации в соответствии с конституцией государства может вступать в правоотношения.[243]243
  См.: Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: Основы концепции, конституционная модель, практика. С. 29.


[Закрыть]

Это отношения с другими субъектами федерации, с территориальными образованиями в составе иностранных государств или непосредственно с иностранными государствами. Субъект федерации может вступать в отношения с международными организациями (п. «о» ч. 1 ст. 72); с местным самоуправлением (ч. 2 ст. 131, ч. 2 ст. 132, ст. 133); с индивидуальными субъектами (ст. 33, ч. 1 ст. 32, ст. 46 и др.).

Конституция России закрепила достаточно строгую концентрацию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны. Однако противоречие при сочетании суверенитета РФ с декларируемым суверенитетом входящей в состав России республики не нашло своего конституционного разрешения.[244]244
  Барциц И. Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М.: МГУ, 2000. С .78.


[Закрыть]

По итогам парламентских слушаний, прошедших в Государственной Думе 24 мая 1994 г., были закреплены следующие принципиальные положения:

1) о целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

2) о равенстве всех субъектов Российской Федерации.

3) о строительстве и развитии Российской Федерации на двух равнозначных принципах: национально-государственном и территориально-государственном.

4) о суверенитете Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не являются суверенными.[245]245
  См.: Единая конституционная система Российской Федерации / Ком. Гос. Думы по делам Федерации и региональной политике. М.: Государственная Дума: Республика. 1994. С. 103.


[Закрыть]

Различаются общий и специальный статусы федерации. Общий статус включает всю совокупность прав и обязанностей субъекта федерации. Специальный статус – это права и обязанности субъекта в конкретном виде правоотношений.[246]246
  См.: Лебедев А. Н. Указ. соч. С. 30.


[Закрыть]

Проблема сочетания суверенитета Российской Федерации с суверенными правами, присущими республикам субъектам федерации, может найти свое разрешение на путях четкого и обоснованного распределения компетенции.

Важно установить, в каких сферах действует только федерация в лице федеральных органов, а в каких только республики. Необходимо определить понятие «компетенция» и «предмет ведения». Компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством – суверенитетом. Суверенитет находит воплощение в определенных полномочиях, которые принадлежат Федерации как суверенному политическому единству, без этих полномочий суверенитет не может осуществляться. Поэтому совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета.[247]247
  См.:Барциц И. Н. Правовое пространство России: Вопросы конституционной теории и практики. С. 80.


[Закрыть]

Элементы статуса субъекта РФ могут быть представлены как совокупность прав и обязанностей субъекта РФ, объединенных в определенные группы конституционных норм. Это нормы, характеризующие признаки субъекта РФ, принципы статуса субъекта РФ, права и обязанности субъекта во взаимоотношениях с субъектами правового общения.

Сюда же входят нормы, определяющие гарантии прав субъекта РФ, объединяющие материальные и процессуальные права субъекта РФ, обеспечивающие, гарантирующие охрану и защиту материальных прав субъекта РФ во всех указанных выше правоотношениях. К этим нормам можно отнести и нормы, раскрывающие ответственность субъекта РФ за несоблюдение или неисполнение конституционных обязанностей.

Отдельно стоит организационно-процедурный блок норм, включающий порядок приобретения политико-территориальным образованием статуса субъекта РФ (принятие нового субъекта в состав РФ, образование нового субъекта в составе РФ, образование нового субъекта в составе территории РФ, изменение статуса, утрата правосубъектности).[248]248
  См.: Лебедев А. Н. Указ. соч. С. 74.


[Закрыть]

В доктрине принято разделять федерации на симметричные и асимметричные. Симметричными являются те федерации, все территориальные единицы которых имеют только единый видовой статус субъектов федерации (штата Канады). К асимметричным относятся федеративные государства, в которых либо установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа Российской Федерации).[249]249
  См.: Иванов В. В. Вопросы теории государственного устройства. С. 93.


[Закрыть]

В Российской Федерации (и не только в ней) существуют сложносоставные территориальные образования. Это территориальные конструкции, состоящие из двух территориальных образований, имеющих статусы территориальных единиц государства, которая предполагает, что одно из них включает другое в качестве собственной территориальной единицы (автономные округа в составе краев, областей с 1992 г.).

Национально-государственное строительство России после распада СССР было связано со множеством общих специфических факторов. При этом предлагались различные формы государственного устройства. Высказывались предложения о создании на базе краев и областей с преобладанием русского населения Русской республики, которая должна была бы вступать в федеративные отношения с другими национальными республиками, образовавшимися на основе автономий.[250]250
  См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 122.


[Закрыть]

Существовал альтернативный вариант национально-государственного устройства, который разработали С. С. Алексеев, А. А. Собчак, Ю. Х. Калмыков. Они предлагали считать субъектами РФ республики – суверенные государства; губернии – территори

альные государственно-административные образования, автономные округа и национальные районы – культурно-национальные автономии.[251]251
  См.: Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новое федеративное устройство России // Государство и право. 1992. № 7. С. 29–30.


[Закрыть]

В результате был заключен Федеративный Договор, включивший в себя три самостоятельных договора:

1) договор разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации;

3) договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга Российской Федерации.

В соответствии с Законом РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»[252]252
  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.


[Закрыть], принятым VI съездом народных депутатов РФ, эти договоры были приложены к Конституции (Основному закону) Российской Федерации (в редакции от 21 апреля 1992 г.).

В целом Российская Федерация включает 89 субъектов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, два города федеративного подчинения, автономную область, 10 автономных округов.

Непосредственно в состав РФ входит Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в соответствии с Законом РФ о непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации от 17 июня 1992 г.[253]253
  См.: Ведомости Верховного Совета. 1992. № 28. Ст. 1618.


[Закрыть]

Окончательно конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации и других ее субъектов был определен Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 г. Признавая равноправие субъектов РФ, Конституция закрепила и различия между ними. Статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией республики, статус остальных субъектов – Конституцией РФ и уставом субъекта, принимаемым законодательным органом (ч. 2 ст. 66 Конституции РФ).

А. Н. Лебедев в своей интересной теоретической работе достаточно полно проанализировал состояние изученности статуса субъекта Российской Федерации.[254]254
  Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: Основы концепции, конституционная модель, практика. М.: Институт государства и права Российской Академии наук. М.,1999.


[Закрыть] Он справедливо отмечает, что толкование норм Конституции РФ 1993 г., ссылка на одни и те же статьи Основного закона России позволяют авторам делать противоположные выводы.[255]255
  См.: Лебедев А. Н. Указ. соч. С. 35.


[Закрыть]

Первое направление научной мысли защищают ученые, которые считают, что все политико-территориальные образования, перечисленные в ст. 5 Конституции РФ, не однозначны, и лишь республики обладают государственным суверенитетом.

В статье Б. С. Эбзеева и Л. М. Карапетяна опубликованной в 1995 г., государственный суверенитет республик рассматривается как реализация неотъемлемого и общепризнанного международным сообществом права народов республик на самоопределение в избранной политической форме «на базе этнической территории соответствующего народа, т. е. на территории его исторического проживания».[256]256
  См.: Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 8.


[Закрыть]

Сторонники этого направления считают, что источником статуса республики могут быть несколько правовых актов, а основным должен быть договор с РФ. Особый статус Татарстана, Башкортостана и Чечни, по их мнению, – нормальное явление.[257]257
  См.: Тадевосян Э. В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 13.


[Закрыть]

Учредители РФ – суверенные республики – субъекты РФ могут иметь особые права и особую правоспособность.[258]258
  См.: Хакимов Р. С. Проблемы асимметричности федеративных отношений (на примере взаимоотношений Республики Татарстан и Российской Федерации) // Международная научно-практическая конференция. Казань, 1993. С. 92.


[Закрыть]

Иные субъекты суверенитетом не обладают и не являются суверенными государственными образованиями.[259]259
  См.: Мухаметшин Ф. Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. № 3. С. 56.


[Закрыть]

Суверенность республики означает, по мнению сторонников этой концепции, ее международную правосубъектность, возможность выхода из состава РФ при определенной процедуре.[260]260
  См.: Тадевосян Э. В. Указ. соч. С. 11.


[Закрыть]

Эта концепция верна для конфедераций, а не для федерации. Федеративный Договор, который постоянно приводят сторонники концепции в качестве первичного по отношению к Конституции 1993 г.[261]261
  См.: Муксинов И. Ш. Федеративный договор: опыт и проблемы // Права человека и межнациональные отношения. М., 1994. С. 43.


[Закрыть], то он не учреждал новое государство, и отражает лишь соотношение политических сил центра и регионов.[262]262
  См.: Лебедев А. Н. Указ. соч. С. 42.


[Закрыть]

Представителей второго направления изучения конституционно-правового статуса субъекта федерации А. Н. Лебедев называет сторонниками концепции «видов».[263]263
  Там же. С. 46.


[Закрыть] Ее сторонники считают Россию асимметричной федерацией, основанной на сочетании национального и территориального принципов.[264]264
  См.: Михалева Н. А. Правовые аспекты современного российского федерализма: Обзор // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С. 84.


[Закрыть]

Все субъекты РФ, по мнению сторонников этого направления, подразделяются на шесть видов, хотя как политико-териториальные образования они обладают единым статусом субъекта РФ, однако, несмотря на провозглашаемое Конституцией равноправие, не тождественны и могут обладать «многовариантностью своего статуса».[265]265
  См.: Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С. 43.


[Закрыть] Вследствие принадлежности к определенному виду субъекты имеют особые статусы.[266]266
  См.: Конституционное право. Учебник / Отв. ред. А. Е. Козлов. М., 1996. С. 223.


[Закрыть]

Сторонники этой теории по-разному подходят к особенностям организации государственной власти. Одни считают, что субъекты, в зависимости от того республики они или края, области, автономные образования должны иметь разный уровень организации государственной власти.[267]267
  См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1995. С. 262–263, 274, 281; Михалева Н. А., Рахлевский В. А. Государственное право России. Курс лекций. В 2 т / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1994. Т. 2. С. 39, 55.


[Закрыть] Другие считают, что различия между субъектами РФ заключаются только в праве республик иметь конституцию, государственный язык.[268]268
  См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева.


[Закрыть] Наибольшую сложность у сторонников рассматриваемой концепции вызывает совмещение принципа равноправия субъектов РФ с их различными правами.

Третье направление, выделенное А. Н. Лебедевым,[269]269
  См.: Лебедев А. Н. Указ. соч. С. 57.


[Закрыть] объединяет тех, кто считает, что Россия по Конституции РФ 1993 г. провозглашена симметричной федерацией, поэтому все субъекты РФ должны иметь равный статус.

В основе концепции лежит представление, что Россия по Конституции РФ 1993 г. является симметричной федерацией, т. е. в ней не предусматривается «особого статуса для отдельных субъектов».[270]270
  См.: Жуков Д. В., Постников А. Е., Пяткина С. А., Сафарова М. Р., Тихомиров Ю. А., Шелютто Н. В. Обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации (сборник аналитических обзоров и рекомендаций). М., 1995. С. 6.


[Закрыть]

В. Е. Чиркин, Л. А. Морозова считают, что в Конституции 1993 г. не предусматривается особого статуса отдельных субъектов.[271]271
  См.: Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. С. 18; Морозова Л. А. Указ. соч. С. 13.


[Закрыть]

И. А. Умнова,[272]272
  См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 14.


[Закрыть] А. С. Автономов,[273]273
  См.: Автономов А. С. К плану законодательных работ Федерального Собрания Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. № 2(9). С. 98–99.


[Закрыть] М. В. Баглай,[274]274
  См.: Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Указ. соч. С. 113.


[Закрыть] А. Н. Лебедев[275]275
  См.: Лебедев А. Н. Указ. соч. С. 61.


[Закрыть] делают вывод о невозможности определить форму РФ, т. е. сделать однозначный вывод о том, имеют ли субъекты РФ равный статус или статусы субъектов, перечисленных в ч. 1 ст. 5, различны. В ч. 1 ст. 5 определено, что РФ состоит из «равноправных субъектов». Равенство прав и обязанностей означает, что категории «республика», «край» и т. д. не являются специально-правовой формой субъекта федерации. Ни один из субъектов РФ не может иметь больший или меньший объем прав и обязанностей, чем другой или другие. Именно так понимается в науке принцип равноправия субъектов РФ по аналогии с принципом равноправия граждан.

Профессор Б. С. Крылов считает, что провозглашенное в Конституции Российской Федерации равноправие граждан, реализуемое, в частности, в процессе формирования федеральных органов государственной власти, обусловливает и равноправие входящих в ее состав субъектов и их органов государственной власти.[276]276
  См.: Крылов Б. С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 21.


[Закрыть]

Конституция Российской Федерации в ст. 5 установила, что состоящие в Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа являются равноправными в отношениях между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Поскольку в силу ст. 16 Конституции никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России (в ст. 16 Конституции является одной из статей главы «Основы конституционного строя»), ничто, содержащееся в других главах Конституции, включая положения ст. 66, не может быть использовано для обоснования неравноправия субъектов Российской Федерации.

Действие принципа равноправия субъектов Российской Федерации предопределяет и равноправие образуемых ими органов государственной власти вне зависимости от наименования субъектов, размера их территории, населенности и национального состава населения и иных обстоятельств.

Различия в размерах территории и населения, а также в экономике и природных условиях действительно существуют и оказывают значительное влияние на их развитие. Но это не должно влиять на их правовое положение в государстве и их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой сфере.

Как считает профессор Б. С. Крылов, нормы, содержащиеся в ст. 66 Конституции и относящиеся к республикам, краям, областям, автономной области и автономным округам, следует считать выражением уважения к их прошлому, к правовому положению, которым они обладали в соответствии с утратившими силу конституциями, действовавшими до принятия Конституции Российской Федерации.[277]277
  См.: Крылов Б. С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве. С. 22–23.


[Закрыть]

Включение Федеративного Договора в Конституцию РФ в качестве самостоятельного приложения было оправдано, так как Федеративный Договор не изменил национально-государственного устройства России и не утвердил нового государства, а перераспределил предметы ведения и полномочия между органами власти РФ и ее субъектов.

Субъекты РФ наделены государственной властью и обладают элементами государственности, они являются территориально-политическими образованиями особого характера, которые нельзя низводить до уровня автономий.[278]278
  См.: Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 5.


[Закрыть]

Это очень важное положение, так как в литературе субъекты федерации часто рассматриваются как одна из разновидностей административно-территориальных единиц, а сама федерация – как одна из форм административно-территориальной организации государства.[279]279
  См.: Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 3. С. 17.


[Закрыть]

Это особенно важно в настоящее время, когда идет речь о совершенствовании структуры РФ и говорится об укрупнении субъектов РФ как об одном из направлений административно-территориальной реформы в РФ.[280]280
  См.: Иванов В. Н., Яровой О. А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000. С. 10–11, 150, 155.


[Закрыть] Субъекты РФ – не административно-территориальные, а политико-территориальные единицы, а вопрос об изменении структуры РФ – это не административно-территориальный, а политико-территориальный вопрос.[281]281
  См.: Тадевосян Э. В. Указ. соч. С. 18.


[Закрыть]

Субъект федерации всегда обладает государственной автономией.[282]282
  См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 3‑е изд. / Под ред. Б. А. Страшуна. М.,1999. С. 687.


[Закрыть] Более жесткую позицию по этому вопросу занимает В. Е. Чиркин, который исключает всякую возможность признания за субъектами федерации статуса государства, считая их не государствами, а государственными образованиями.[283]283
  См.: Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации. С. 5–8.


[Закрыть]

Есть и компромиссная позиция, которая, по нашему мнению, более близка к пониманию юридической природы субъекта Российской Федерации: «Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях».[284]284
  См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и Л. М. Энтина. М., 1999. С. 132.


[Закрыть]

В Российской Федерации субъекты разнотипные, и наиболее наглядно это проявляется в том, что одни ее субъекты выступают как государства(республики), а другие – как государственные образования. И те и другие являются равноправными субъектами РФ в главном и основном. Они представляют собой не административно-территориальные единицы и обладают государственной по своему характеру властью. Однако в рамках этого общего субъекты федерации могут более или менее существенно отличаться друг от друга и иметь не во всем одинаковый статус. Обладание статусом субъекта федерации само по себе не превращает любую политико-территориальную единицу в государство.[285]285
  См.: Тадевосян Э. В. Указ. соч. С. 21.


[Закрыть]

Правовой статус субъектов Российской Федерации определяется как Конституцией РФ, так и конституцией Республики, а также уставами края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Вместе с тем предусмотрена возможность определения правового статуса автономной области, автономного округа путем принятия федерального закона о них. Отношения в так называемых сложно-составных субъектах могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области (ч. 1–4 ст. 66 Конституции РФ).

Качество конституций (уставов) субъектов Российской Федерации невысоко (законность обоснованность, целесообразность, справедливость значительного числа статей многих конституций (уставов) ставятся российской прокуратурой под сомнение). Поэтому наиболее надежным основанием, позволяющим определить в правовой статус субъектов Российской Федерации, сегодня является Конституция РФ, взятая в единстве с соответствующими федеральными конституционными законами, федеральными законами и решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Правовой статус субъектов Российской Федерации характеризуется, прежде всего, равноправием субъектов Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 5 Конституции РФ), хотя субъекты Российской Федерации имеют разные видовые и индивидуальные обозначения, между ними есть различия, относящиеся к истории формирования и развития, площади, территории, количеству населения, их этническому, конфессиональному и т. д. составу. Есть серьезные отличия в экономике, культуре, уровню развития, качеству жизни и т. п., но с точки зрения конституционного права они равноправны, обладают равным объемом конституционных прав и обязанностей, что не исключает возможной специфики при равных правоотношениях.

Следующая черта, характеризующая правовой статус субъектов, – разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (т. е. вне пределов ст. 71, 72 Конституции РФ) последние обладают всей полнотой государственной власти (ч. 3 ст. 11, ст. 73 Конституции РФ). Таким образом, субъекты Российской Федерации обладают компетенцией, носящей остаточный характер.

В пределах своей компетенции субъекты Российской Федерации осуществляют государственную власть посредством самостоятельно образуемых органов государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ). Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Это ведет к формированию системы органов государственной власти, развитию законодательства субъектов Российской Федерации.

В то же время система органов государственной власти, складывающаяся в субъектах Федерации, должна соответствовать основам ее конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Следует обратить внимание на то, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Законодательство субъектов Российской Федерации не может противоречить федеральным законам, тем более Конституции РФ (ч. 5 ст. 76, ч. 1 ст. 15, п. «а» ч. 1 ст. 72).

Все противоречия между федеральным законом, а в особенности Конституцией РФ, и иным актом подлежат преодолению в соответствии, во-первых, с принципом верховенства Конституции РФ, во-вторых, с принципом верховенства закона РФ, в-третьих, с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ с помощью коллизионных норм и принятых правовых процедур.

В рамках компетенции субъектов Российской Федерации оказываются вопросы, относящиеся к их административно-территориальному обустройству, развитию местного самоуправления. В то же время местное самоуправление должно соответствовать общим принципам ее организации, установленным Российской Федерацией совместно с субъектами. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации должно способствовать эффективному функционированию федеральных и региональных государственно-правовых структур.

Субъекты Российской Федерации имеют право учреждать конституционные (уставные) суды и формировать их состав, развивать систему мировых судей.

Субъекты Российской Федерации обладают определенными возможностями в области международных и внешнеэкономических связей и выполнения международных договоров Российской Федерации (п. «о» ч. 2 ст. 72 Конституции РФ).

В структуре конституционно-правового статуса субъекта можно выделить четыре элемента, которые представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений. Этими элементами являются:

1) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение субъекта;

2) общая правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения;

3) права и обязанности, или компетенция и ответственность;

4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права (система «правовых условий, средств и способов, обеспечивающих достойное существование и развитие человека и общества в целом, а также нормальное и должное функционирование государства по выполнению его социально-политического назначения»)[286]286
  Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестн. Моск. ун-та. 1996. Сер. 11. № 3. С. 14.


[Закрыть].

Государственные образования – субъекты федерации в отличие от всех иных территориальных образований могут входить лишь в федеративные государства. Поэтому федерация – это сложное суверенное государство, в состав которого входят государственные образования, являющиеся субъектами федерации.