Текст книги "Израиль и (не)контролируемые территории. Уйти нельзя остаться"

Переговоры о создании автономии на Западном берегу и в секторе Газы

Как уже упоминалось выше, М. Бегин, начиная переговоры о создании на Западном берегу и в секторе Газы автономии, едва ли собирался доводить их до конца – это была уступка довольно формальному египетскому давлению, призванная ослабить давление арабских стран на Египет из-за его «предательского» сепаратного договора с еврейским государством. Бутрос Гали не скрывает, что «Садат… не хотел, чтобы Египет был матерью арабов, желал примирения с Западом, ибо считал, что это позволит решить проблемы Египта гораздо легче, чем продолжение вовлеченности в дела арабского мира»[180]180
  Бутрос Бутрос Гали. Путь Египта в Иерусалим, с. 274.


[Закрыть]. Сам Б. Гали отмечал в свою очередь: «Будучи реалистом… я знал, что, если Египет не будет отстаивать интересы палестинцев, мы потеряем лидирующую роль в арабском мире»[181]181
  Бутрос Бутрос Гали. Путь Египта в Иерусалим, с. 275.


[Закрыть]. В результате взаимной незаинтересованности стороны «играли в пьесе без сценария. Цель представления состояла в том, чтобы протянуть время и скрыть болезненную правду об отсутствии намерения разрешить палестинскую проблему»[182]182
  Бутрос Бутрос Гали. Путь Египта в Иерусалим, с. 276–277.


[Закрыть].

М. Бегин сформировал министерскую комиссию из шести человек, ответственную за ведение переговоров с израильской стороны. В нее вошли Йосеф Бург (представитель Национально-религиозной партии, министр внутренних дел и председатель комиссии), Моше Даян (министр иностранных дел), Эзер Вейцман (министр обороны), Ариэль Шарон (представитель партии «Шломцион», министр сельского хозяйства), Шмуэль Тамир (представитель партии ДАШ, министр юстиции) и Моше Ниссим (представитель либеральной фракции в «Ликуде», министр без портфеля). С одной стороны, такой подбор членов комиссии может быть объяснен стремлением не допустить внутриправительственных противоречий и протестов со стороны партнеров «Ликуда» по коалиции. Однако, с другой стороны, назначая всех этих людей в одну комиссию, М. Бегин справедливо предполагал, что прийти к компромиссу между собой они не смогут. Кроме того, как не без оснований отмечал Бутрос Гали, «хотя Бург был руководителем израильской команды, ведущей переговоры о самоуправлении для палестинцев на Западном берегу и в районе Газы, было очевидно, что он ничего не знает о палестинцах. Он говорил так, словно их вообще не существовало на Западном берегу, в Газе и Иерусалиме». «Бург, который избежал казни в нацистском лагере и появился в арабском мире, не зная ничего об арабах и Ближнем Востоке, продолжал не знать ничего о них после стольких лет, проведенных в регионе», – с горечью отмечал египетский министр[183]183
  Бутрос Бутрос Гали. Путь Египта в Иерусалим, с. 268–269.


[Закрыть].

Нужно отметить и тот факт, что любое решение, которое бы приняла данная комиссия, должно было утверждаться в межминистерской комиссии по оборонным вопросам (так называемом внутреннем кабинете), состоящей из одиннадцати членов правительства, среди которых большинство поддерживали позицию М. Бегина.

Еще одним подтверждением того, что никаких реальных целей перед делегацией на переговорах не ставилось, явились инструкции, данные ее членам лично премьер-министром[184]184
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, pp. 212–213.


[Закрыть]. М. Бегин ни при каких условиях не допускал возможности упразднения израильской военной администрации (что противоречило положениям «Рамочного соглашения» между Израилем и Египтом); более того, в компетенции избранных в совет палестинской автономии лиц должны были находиться только вопросы образования и социальной политики; у совета не должно было быть законодательных полномочий (что было весьма вольной трактовкой понятия «полная автономия», зафиксированного в «Рамочном соглашении»); вопросы обеспечения безопасности должны были полностью остаться в компетенции Армии обороны Израиля; Израиль должен был сохранить за собой монопольное владение государственными землями и источниками пресной воды, которые планировалось использовать в том числе и для дальнейшего строительства еврейских поселений. Однако, учитывая прецедентное решение Верховного суда по делу Элон-Море, М. Бегин подчеркнул, что частные земли экспроприироваться не будут, кроме как исключительно для военных нужд.

Эти инструкции вызвали острые разногласия среди самих членов комиссии. В частности, против них выступил министр обороны Эзер Вейцман, в прошлом – командующий военно-воздушными силами страны (спустя полтора десятилетия, в 1993 году, Э. Вейцман был избран президентом Израиля, однако к тому времени его политические взгляды претерпели значительные изменения). Он считал, что, только согласовав свои действия с Египтом, Израиль может добиться результатов на переговорах. Однако его мнение было проигнорировано. В мае 1979 года правительство Израиля одобрило тезисы М. Бегина как внутренние секретные инструкции для членов комиссии. Как представляется, центральным тезисом одобренных инструкций был следующий: «Израиль будет настаивать на предоставлении автономии людям [палестинским арабам], а не территории». Представляется, что спустя пятнадцать лет именно этот принцип лег в основу той карты зонального деления территорий Западного берега на районы с различным политическим статусом (от зоны «А», полностью переданной под контроль ПНА, до зоны «С», и гражданские и военные полномочия в которой Израиль сохранил за собой), который был выработан в ходе переговоров Осло. Под контроль Палестинской администрации передавался тот минимум территорий Западного берега, который позволял ПНА руководить жизнью почти всего арабского населения этих территорий; незаселенные же территории Израиль почти все оставил под своим контролем, хотя так и не распространил на них свой суверенитет (см. далее).

Когда группа переговорщиков во главе с Йосефом Бургом начала свои встречи с представителями Египта и США, стало очевидным, насколько разное восприятие и понимание тезисов «Рамочного соглашения» существует у представителей Египта и Израиля. В январе 1980 года египетские лидеры сформулировали свою позицию и свое понимание проблемы[185]185
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, p. 214.


[Закрыть]. В документе, опубликованном египетской стороной, содержалось требование роспуска израильской военной администрации, хотя и выражалась готовность смириться с существованием израильских военных баз в определенных районах. Очень важным было требование распространить юрисдикцию властей предполагаемой палестинской автономии также и на Восточный Иерусалим. Египтяне возражали против выведения территорий, на которых были созданы еврейские поселения, из-под юрисдикции палестинской автономии. Кроме того, позиция Египта содержала требование предоставить властям автономии право законодательной деятельности, а также право самостоятельного контроля над въездом и выездом из автономии (включая право выдавать собственные удостоверения личности). В этом документе также оговаривался ряд технических вопросов функционирования будущей администрации автономии. Опубликование Египтом этой позиции, не имевшей шансов на согласование с позицией Израиля, означало, что переговоры зашли в тупик.

Таким образом, ключевыми пунктами, по которым обнаружились противоречия между Израилем и Египтом, были: характер автономии – «автономия для людей» или «автономия для территории»; проблема Восточного Иерусалима; проблема поселений; полномочия властей автономии.

Неудача переговоров стала одной из основных причин политического кризиса в работе правительства М. Бегина, из которого последовательно вышли два ключевых министра: Моше Даян (23 октября 1979 года) и Эзер Вейцман (26 мая 1980 года). В то же время на обсуждение кабинета были внесены несколько инициатив, исходивших от военных и призванных вывести переговорный процесс из тупика.

Первая инициатива, озвученная в марте 1980 года, исходила от советника министра обороны профессора Моше Маоза и командующего израильскими силами в секторе Газы Ицхака Сегева. Инициатива эта основывалась на стремлении максимально подключить Египет к переговорному процессу, усилив его влияние в секторе Газы в противовес влиянию ООП. Кроме того, предполагалось фактически отделить обсуждение будущего сектора Газы от обсуждения судьбы Западного берега, опять-таки с целью ослабить ООП. Однако исследовательский отдел военной разведки Израиля, чье мнение запросил министр обороны, не рекомендовал претворение этого предложения в жизнь как из-за опасения перед скоординированными действиями Египта и ООП, так и из-за твердого убеждения египтян, что сектор Газы и Западный берег должны представлять собой единое целое. Кроме того, как отмечает Ш. Газит, даже если бы это предложение легло на стол премьер-министру, М. Бегин никогда не поддержал бы его, однозначно восприняв как первый шаг на пути к отделению сектора Газы от Израиля[186]186
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, pp. 217–219.


[Закрыть].

Еще одна инициатива исходила от советника министра обороны Авраама Тамира[187]187
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, pp. 217–219.


[Закрыть]. По сути, она представляла собой предложение изменить формат и тактику ведения переговоров. Прежде всего, А. Тамир считал, что малопродуктивную команду переговорщиков из разных партий необходимо заменить всего тремя ключевыми министрами, с обязательным участием министров обороны и иностранных дел. Он также предлагал отложить решение всех принципиальных вопросов, по которым существуют разногласия, сосредоточившись на единственно достижимой, как казалось, на том этапе цели – создании местной Палестинской автономной администрации. Касаясь ключевых тем, А. Тамир предлагал компромиссные варианты:

– участие жителей Восточного Иерусалима в выборах администрации автономии без формального изменения статуса города (что, кстати, и имело место в январе 1996 года, когда ПНА таки была создана и прошли первые выборы в палестинский Законодательный совет);

– предоставление властям автономии права законодательной деятельности при сохранении за Израилем права вето (когда Законодательный совет ПНА почти два десятилетия спустя таки был создан, никакого права вето на его решения Израиль не получил);

– роспуск израильской военной администрации, но обеспечение интересов безопасности некими другими методами (израильская администрация на контролируемых территориях существует до сих пор).

Эти предложения А. Тамира исходили из того, что причина тупика в переговорах лежала в неверной тактике их ведения, а не в политико-идеологических взглядах М. Бегина, который едва ли согласился бы на какие-либо шаги, ведшие (пусть и в отдаленной временной перспективе) к образованию независимого палестинского государства. Вместе с тем на протяжении долгих лет М. Бегин не менее страстно отрицал возможность возвращения Синайского полуострова Египту, на что он в конечном счете пошел. Поэтому, несмотря на очевидные идеологические причины, препятствовавшие прогрессу на переговорах о создании палестинской автономии, значимость тактических факторов, относящихся к их ведению, не следует недооценивать.

В октябре 1979 года Моше Даян подал в отставку: «Ведущиеся сегодня переговоры никуда не ведут… я не согласен ни с манерой ведения переговоров, ни с нашей политикой на территориях…» В мае 1980 года в отставку подал министр обороны Эзер Вейцман, заявив на заседании кабинета: «Вместо того чтобы медленно, но двигаться к миру, мы топчемся на месте…»[188]188
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, pp. 219–221.


[Закрыть] Однако даже отставка двух ключевых министров не привела к изменению политики правительства.

Уйдя из правительства, М. Даян не оставил политическую деятельность и вскоре разработал собственный план создания автономии. Часть идей, на которых М. Даян основывал свой план, была не нова. Одним из центральных его тезисов было положение о необходимости экономической интеграции без аннексии Западного берега и Газы, но и без отступления с этих территорий. Кроме того, он полагал, что договориться с Египтом о создании автономии будет невозможно, поэтому важнее двигаться не в этом направлении, а попытаться найти решение проблемы палестинских беженцев[189]189
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, pp. 221–225.


[Закрыть]. Свои идеи М. Даян обсуждал с некоторыми наиболее авторитетными палестинскими лидерами, в частности с мэром города Газы Рашидом аш-Шауа. Р. аш-Шауа не высказал поддержки возможным односторонним действиям Израиля, а также предъявил ряд требований (в частности, создания свободного коридора между Западным берегом и сектором Газы), неприемлемых с военной точки зрения.

Несмотря на то что поддержки своим предложениям среди палестинских общественных деятелей М. Даян не нашел, он представил свой план на обсуждение в кнесет (членом правительства он, напомним, уже не был). Согласно этому плану, контроль над Западным берегом и сектором Газы должен был оставаться в руках Израиля, чтобы в случае необходимости израильское руководство могло вернуть в тех или иных местах прежний режим управления. Самоуправление и автономия предполагались для людей, но не для территорий (это была прямая уступка М. Бегину, сделанная с целью повысить привлекательность этого плана в его глазах и в глазах парламентского большинства). За обеспечение безопасности на этих территориях по-прежнему должна была отвечать израильская Общая служба безопасности (ШАБАК), а Армия обороны Израиля, как и прежде, должна была оставаться в стратегически важных местах на Западном берегу и в секторе Газы. Полномочия, передаваемые местным властям, должны были включать в себя сферы сельского хозяйства, здравоохранения, транспорта, финансов и поддержания общественного порядка (речь шла о создании палестинской полиции). Самые важные для Израиля темы – такие, как контроль над землями и источниками пресной воды, а также вопрос о статусе еврейских поселений – предлагалось обсуждать в ходе последующих переговоров уже после создания палестинской автономии и формирования ее администрации. Анализируя предложения скончавшегося в 1981 году Моше Даяна, невозможно не заметить, насколько они были практически тождественны тем договоренностям, которые были достигнуты в ходе процесса Осло.

Важное отличие плана М. Даяна от тезисов «Рамочного соглашения» состояло в том, что, во-первых, не предполагалось упразднение израильской военной администрации, а во-вторых, не ставилось жестких временных рамок, которые изначально были нереалистичны. М. Даян очень надеялся, что М. Бегин поддержит его предложения. Специально для этого в план были включены пункты об «автономии для людей, а не для территорий», сохранение контроля над вопросами безопасности в руках Израиля, а также сохранение военной администрации. Однако премьер-министр не поддержал инициативу М. Даяна, которая была для него «первым шагом» к созданию автономного, а в будущем, возможно, и независимого палестинского государственного образования. 24 декабря 1980 года план М. Даяна был формально отклонен на голосовании в кнесете. Фактически на тот момент это означало окончание переговоров по созданию любой формы палестинской автономии на Западном берегу и в секторе Газы.

Создание гражданской администрации

Параллельно с шедшими переговорами об автономии израильское руководство, обеспокоенное ростом влияния ООП в палестинских городах, решило создать и укрепить альтернативную палестинскую элиту, на которую можно было бы тактически опереться в противодействии ООП.

Было принято решение создать так называемый союз 74 деревень в Хевронском округе[190]190
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, pp. 208–209.


[Закрыть]. Этот союз, во главе которого встал Мустафа Дудин, бывший иорданский министр труда, должен был стать опорой израильских властей и служить противовесом радикальному мэру Хеврона, избранному в ходе муниципальных выборов 1976 года. Среди задач союза было разрешение конфликтов среди местного населения, обеспечение кооперации и сотрудничества деревень для улучшения экономической ситуации, предоставление израильским властям советов при принятии того или иного решения.

Эта организация рассматривалась израильскими властями как эксперимент, который в случае своего удачного развития мог быть распространен на другие округа. После победы (пусть и с минимальным перевесом) «Ликуда» на выборах в кнесет в 1981 году Менахем Бегин вновь сформировал правительство, в котором пост министра обороны занял Ариэль Шарон. Он счел эксперимент с союзом деревень успешным, и аналогичные организации были созданы в округах Рамаллы и Вифлеема (Бейт-Лехема).

4 октября 1981 года правительство Израиля одобрило идею А. Шарона разделить военную и гражданскую администрации на Западном берегу и в секторе Газы[191]191
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, p. 230


[Закрыть]. Как официально заявлялось, гражданская администрация должна взять на себя те полномочия, которые предполагалось передать властям автономии. Главой гражданской администрации на территории Западного берега был назначен профессор Менахем Мильсон, а на территории сектора Газы – генерал Йосеф Лунц. Сам не поддерживавший идею разделения администраций, М. Мильсон все же согласился занять этот пост, надеясь, что сможет реализовывать свои планы и что политическое руководство не будет чрезмерно вмешиваться в его деятельность. Свою цель М. Мильсон видел в поощрение союзов деревень, в создании и развитии местной элиты, лояльной Израилю и оппозиционной ООП.

В реальности же оказалось, что у М. Мильсона практически не было полномочий и финансовых средств для реализации хоть сколько-нибудь масштабной политики. Более того, многие руководители Израиля не совсем понимали, для чего была создана гражданская администрация и к чему ее деятельность в итоге может привести. Это непонимание выражалось в отказе увеличить ее бюджет; фактически всех финансовых средств, имевшихся в распоряжении гражданской администрации Западного берега, хватало лишь на организацию в ограниченном масштабе работ по развитию инфраструктуры: прокладку дорог, строительство школ, больниц и систем водоснабжения.

В то время как гражданская администрация могла опираться исключительно на представителей союзов деревень, существовавших в нескольких округах, ей противостояли сразу несколько сил, среди которых были лидеры ООП и поддерживавшие их радикально настроенные мэры городов и студенты университетов, а также власти Иордании, видевшие в деятельности союза деревень угрозу своей борьбе за возвращение утерянных в 1967 году территорий. Против создания гражданской администрации выступал и ряд политиков внутри самого Израиля, опасавшихся, как бы ее действия не открыли путь к созданию автономного или даже независимого палестинского образования.

В марте 1982 года на Западном берегу и в секторе Газы начались серьезные выступления протеста против гражданской администрации. Мэр города Эль-Бире отказался сотрудничать с ней и был смещен с должности и временно заменен израильским офицером. Мэры многих палестинских городов публично заявили о своем намерении бороться с гражданской администрацией. Хотя в течение последующих нескольких недель были арестованы и смещены со своих постов еще несколько мэров, волнения распространялись на все новые и новые города Западного берега. Дестабилизация ситуации на Западном берегу привела к отставке Менахема Мильсона и назначению на пост главы гражданской администрации в сентябре 1982 года полковника Игаля Кармона.

В секторе Газы также начались волнения. Помимо собственно факта создания гражданской администрации, их причинами послужили попытка собрать недоимки по налогу на добавленную стоимость, а также постепенный отход Израиля с Синая и перспектива разделения города Рафиаха на две части между Израилем и Египтом (так как граница между странами проводилась по британской мандатной границе безотносительно к последующим тенденциям развития ситуации).

Можно привести несколько причин того, что деятельность гражданской администрации в первые годы после ее создания была неудачной. Прежде всего, едва ли удачным было само назначение на пост ее главы М. Мильсона, который фактически не имел возможностей проводить ту политику, которую сам он считал перспективной. Вероятно, что еще одна причина неудачи гражданской администрации кроется в ее попытке создания альтернативной палестинской элиты, что не могло не вызвать раздражения и, как следствие, конфронтации с мэрами городов, поддерживавших ООП. Кроме того, гражданская администрация не смогла предотвратить отдельные провокационные действия со стороны радикально настроенных израильских поселенцев по отношению к палестинцам, что также подорвало доверие к ней местного населения. Наконец, само создание израильской гражданской администрации вместо обещанной палестинской автономии, о которой говорилось в «Рамочном соглашении» между Израилем и Египтом, вызвало горечь и разочарование местных арабских лидеров. Все эти причины, сложившись вместе, привели к провалу деятельности гражданской администрации. Между тем израильское руководство не сочло нужным вернуться к прежней модели управления. В таком виде, разделенная на военную и гражданскую, израильская администрация на контролируемых территориях просуществовала вплоть до начала первой интифады.