Текст книги "Израиль и (не)контролируемые территории. Уйти нельзя остаться"

Глава IV. Правительство Менахема Бегина: между переговорами об автономии и медленной аннексией

Политика Бегина на контролируемых территориях: идеология «Ликуда» и договоренности в Кемп-Дэвиде

В 1977 году впервые в истории Государства Израиль к власти пришло правительство, сформированное партией «Ликуд» и ее лидером Менахемом Бегином. Позиция нового кабинета по отношению к контролируемым территориям, и особенно по отношению к Западному берегу и сектору Газы, принципиально отличалась от политики лейбористских правительств. М. Бегин был лидером движения, долгое время призывавшего к аннексии Западного берега и сектора Газы. При поддержке религиозно-сионистских кругов М. Бегин провозгласил идею «великого Израиля», «единой и неделимой Эрец-Исраэль». Именно в период, когда у власти находился кабинет М. Бегина, получило поддержку движение «Гуш эмуним», деятельность которого лейбористское правительство И. Рабина всячески ограничивало.

В июле 1977 года лидеры «Гуш эмуним» представили двадцатипятилетний поселенческий план, согласно которому к концу ХХ столетия еврейское население Иудеи (включая Иерусалим) и Самарии должно было увеличиться до миллиона человек, для чего предлагалось основать два больших города – возле Хеврона (Кирьят-Арба) и возле Шхема (с населением 60 тысяч человек в каждом), несколько средних городов (15–20 тысяч человек в каждом) и густую сеть так называемых общинных поселений[168]168
  «Краткая еврейская энциклопедия». Иерусалим, 1985, т. 3, с. 690.


[Закрыть]. Как только М. Бегин сформировал кабинет, руководители движения «Гуш эмуним» – Ханан Порат, Ури Элицур, Бени Кацовер и раввин Моше Левингер – подали ему программу основания двенадцати новых поселений за «зеленой чертой». После долгих колебаний М. Бегин утвердил эту программу. «Будет основано еще много Элон-Море», – обещал М. Бегин во время своего первого после победы на выборах визита в Кдумим. Вскоре возникли поселения Бейт-Эль, Шило, Неве-Цуф, Мицпе-Йерихо, Шавей-Шомрон, Дотан, Ткоа и другие. На первых порах поселенческие группы были размещены при некоторых военных гарнизонах на Западном берегу, позднее превратившихся в поселения.

Лидеры «Гуш эмуним» подталкивали М. Бегина принять решение об аннексии Израилем территорий Западного берега и Газы, однако практическая реализация этой идеи таила в себе множество трудностей. Во-первых, этот шаг не мог не вызвать раскол как внутри правительства, которое, как и во все остальные периоды истории Государства Израиль, было коалиционным и не все министры которого поддержали бы аннексию, так и в израильском обществе в целом. Во-вторых, существовало сильное опасение, что, пойди Израиль на такой шаг, среди палестинцев немедленно начались бы массовые волнения и беспорядки. В-третьих, очевидно, что реакция международного сообщества на аннексию была бы резко отрицательной. Наконец, в-четвертых, было не совсем ясно, что делать с более чем миллионом палестинских арабов, которые жили на Западном берегу и в секторе Газы: дать полные гражданские права, превратив Израиль в двунациональное еврейско-арабское государство, или же вводить нечто подобное южноафриканскому режиму апартеида? Все эти соображения удерживали правительство М. Бегина от решительных действий.

Поселенческая политика стала одной из центральных тем, которой занимался Менахем Бегин, будучи главой правительства. Де-факто это была политика «медленной аннексии» контролируемых территорий, когда прямая аннексия была практически невозможной.

С другой стороны, именно правое правительство Менахема Бегина начало вести мирные переговоры с Египтом, которые завершились подписанием Кемп-Дэвидских соглашений. В рамках переговоров в Кемп-Дэвиде было заключено два соглашения: помимо подписания собственно мирного договора с Египтом, предусматривавшего оставление Израилем Синайского полуострова, был также заключен «Рамочный договор о принципах мирного урегулирования на Ближнем Востоке». Этот документ, подписанный президентом Египта А. Садатом и М. Бегином при посредничестве президента США Дж. Картера 17 сентября 1978 года, касался, в частности, политического будущего Западного берега и сектора Газы.

Договор предусматривал постепенную передачу властных полномочий местной администрации. Переговоры по созданию этой администрации должны были вестись с участием Израиля, Египта, Иордании и представителей местного арабского населения территорий. На первом этапе, сроки которого, впрочем, не были определены, предполагалось создать на Западном берегу и в секторе Газы автономию с избираемой администрацией. В соглашении говорилось и об уходе израильских вооруженных сил с большей части территорий Западного берега и Газы. После того как создание автономии было бы завершено, должен был начаться пятилетний переходный период, на протяжении которого стороны должны были бы договориться об окончательном статусе Западного берега и сектора Газы. Предполагалось, что в это же время будет достигнуто и мирное соглашение с Иорданией. При этом в реальности переговоры об автономии для палестинских арабов вели израильская, американская и египетская делегации, причем даже последние, как признавал Бутрос Гали, «оказались не в состоянии сохранить канал связи с палестинским руководством. Все наши контакты ограничивались невлиятельными палестинцами с Западного берега и из района Газы»[169]169
  Бутрос Бутрос Гали. Путь Египта в Иерусалим, с. 271–272.


[Закрыть]. Никакая собственно палестинская делегация в переговорах об автономии для палестинских арабов не участвовала.

Кемп-Дэвидские соглашения, указывая направления действий, не оговаривали ряд очень важных и болезненных для правоцентристского правительства вопросов. В частности, в них не затрагивался ни вопрос о судьбе уже созданных поселений, ни вопрос о статусе поселений, которые будут построены на контролируемых территориях в будущем; ничего не говорилось и об урегулировании проблемы Восточного Иерусалима. После подписания Кемп-Дэвидских соглашений, гарантом которых выступила администрация Дж. Картера, к вышеперечисленным трудностям и опасностям аннексии прибавилась еще одна – вероятность резкого ухудшения отношений с США.

Таким образом, политика правительства Менахема Бегина по отношению к контролируемым территориям основывалась, с одной стороны, на традиционной правой идеологии «Херута» – «Ликуда», а с другой – на взятых Израилем по Кемп-Дэвидским соглашениям международным обязательствам по предоставлению палестинцам самоуправления. Однако, начав переговоры о создании автономии, М. Бегин не собирался доводить их до логического конца. Его программа-минимум заключалась в том, чтобы не допустить, любыми средствами, создания независимого палестинского государства на Западном берегу и в секторе Газы, а программа-максимум – в аннексии занятых в ходе Шестидневной войны территорий. Принятый кнесетом 14 декабря 1981 года и подписанный М. Бегином Закон о Голанских высотах[170]170
  См. официальный текст этого правового акта: Закон о Голанских высотах // «Конституционное право» / Под ред. Р. Длуми и М. Коэна. – C. 588 [на языке иврит].


[Закрыть] стал первым (и до сего времени – последним) шагом в этом направлении.

Поселенческая политика: новые цели и новые методы

Израильская поселенческая политика на Западном берегу и в секторе Газы при правительстве М. Бегина претерпела значительные изменения. Связаны они были не только с поддержкой движения «Гуш эмуним» – обозначилась принципиально новая цель этой политики, и в соответствии с нею были выработаны новые методы ее претворения в жизнь. Следует отметить, что сам М. Бегин был светским, либерально мыслящим человеком, повседневная жизнь которого была далека от практик религиозного сионизма. Вместе с тем к религиозно-сионистскому движению «Гуш эмуним» М. Бегин относился с большой симпатией.

В основе резкой активизации поселенческой деятельности лежали идеологические и религиозные соображения, предопределявшие принципиальное нежелание тогдашнего израильского руководства уходить с контролируемых территорий. Однако, согласно подписанным в Кемп-Дэвиде договоренностям, необходимо было не только создавать органы палестинского самоуправления и передавать им административные полномочия, но и впоследствии вести переговоры об урегулировании «окончательного статуса» Западного берега и сектора Газы. Как сам М. Бегин, так и министр сельского хозяйства А. Шарон (позднее назначенный М. Бегином министром обороны), бывший на том этапе главным проводником поселенческой политики, исходили из того, что необходимо коренным образом изменить демографическую ситуацию на территориях. Подобное развитие событий должно было предоставить Израилю максимально выгодные позиции на будущих переговорах, возможно позволив даже поставить вопрос о частичной аннексии территорий в связи с «изменившимися обстоятельствами».

Именно поэтому параллельно шли два процесса, конечные цели которых были прямо противоположными: поселенческая деятельность, которую многие эксперты не без оснований расценивали как «медленную аннексию», и переговоры о создании палестинской автономии на контролируемых территориях.

Принципы и методы новой поселенческой политики были впервые изложены в плане, разработанном Матитьяху Дроблесом – членом кнесета от блока «Ликуд», возглавившим в 1978 году поселенческий департамент Еврейского агентства. «Цепь поселений от Хеврона до Шхема будет служить обороной нашей восточной границы… заселенная зона будет служить надежной гарантией того, что еще одна арабская страна в регионе не возникнет», – говорилось в данном документе[171]171
  Цит. по: «A Civilian Occupation: The Politics of Israeli Architecture», ed. by Rafi Segal and Eyal Weizman. – London: Verso, 2003.


[Закрыть]. Если раньше перед возведением каждого нового поселения тщательно рассматривались вопросы экономической целесообразности, то теперь, согласно плану М. Дроблеса, поселения могли создаваться, даже не имея под собой экономической базы, а будучи «спальными пригородами, жители которых будут ездить на работу в израильские города». Чтобы стимулировать поселенческую активность, правительство многократно увеличило бюджет, выделяемый на развитие поселений на Западном берегу (если в 1976 году он составлял около четырех миллионов долларов, то в 1983 – уже около 35 миллионов). Деньги направлялись как на строительство дорог, чтобы обеспечить поселенцам возможность добираться до крупнейших израильских городов, так и на строительство домов и жилищные субсидии, с тем чтобы цены на объекты недвижимости в поселениях были значительно ниже, чем в среднем на израильском рынке жилья[172]172
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, р. 268.


[Закрыть]. Другой план был выдвинут в середине 1978 года тогдашним министром обороны Эзером Вейцманом. Возражая против создания сети небольших поселений, Э. Вейцман предложил построить шесть крупных (по израильским меркам) городов в районах с наименьшей плотностью арабского населения.

Ариэль Шарон стал главным проводником поселенческой политики. В своих действиях он руководствовался не только стремлением изменить демографию Западного берега, но и военно-стратегическими соображениями. Он начал строительство дорог, пересекавших Западный берег с запада на восток и проходивших через стратегически важные точки, причем вдоль этих дорог было создано нескольких еврейских поселений.

В сентябре 1977 года правительство одобрило план А. Шарона, и в течение последующих четырех лет было основано 64 новых поселения. Многие из этих поселений на начальных стадиях состояли из нескольких палаток и временных домов. Однако для А. Шарона было важно хотя бы зафиксировать израильское гражданское присутствие, а дальнейшее развитие поселений могло остаться делом будущего. А. Шарон считал, что поселения будут более существенным фактором в определении политической судьбы Западного берега, чем любое политическое соглашение, которое должно будет принимать в расчет факт их существования.

Однако поселенческая деятельность осуществлялась не только волей собственно членов правительства. Весьма сильное влияние оказывал и созданный в 1980 году Совет поселений Иудеи, Самарии и сектора Газы. Однако, несмотря на активные действия лидеров религиозного сионизма, они постоянно испытывали трудности в привлечении людей в неразвитые (с точки зрения хозяйства, транспортной и иной инфраструктуры и т. д.) поселения. Масштабные планы, согласно которым в течение двадцати лет на контролируемых территориях планировалось поселить миллион граждан Израиля, было просто некому реализовывать.

Серьезной проблемой, с которой столкнулось правительство М. Бегина, было юридическое обоснование строительства поселений. Если речь шла о воссоздании еврейских поселений на тех местах, где они существовали до Войны за независимость, то юридических проблем почти не возникало, так как земля под этими поселениями была давно куплена Земельным фондом и теперь принадлежала Израилю. Размещение военных баз Армии обороны Израиля и строительство форпостов НАХАЛа было более противоречивым с юридической точки зрения, но эти шаги все же можно было обосновать. Наиболее спорным было строительство гражданских поселений на землях, экспроприированных у арабских владельцев декретом военной администрации по соображениям безопасности.

Уже в 1968 году жителям Западного берега и сектора Газы, не имевшим израильского гражданства, было разрешено подавать жалобы на действия военной администрации в Верховный суд страны. В течение долгого времени местные жители этим правом почти не пользовались, как не веря в эффективность подобного шага, так и не желая своими обращениями в израильский суд легитимизировать оккупационный режим. Однако во второй половине 1970-х годов и впоследствии палестинцы, у которых были изъяты земли под строительство поселений, все-таки подали несколько жалоб в Верховный суд Израиля. Решения по этим искам стали важными юридическими прецедентами. В нескольких делах (в этой связи вспоминаются случай изъятия земель у бедуинов в секторе Газы и жалоба на создание поселения Неве-Цуф в Самарии) петиции палестинцев были отклонены по тем или иным причинам, однако «прецедент Элон-Море» стал поворотным пунктом в поселенческой политике правительства. Высший судебный орган страны обязал израильские власти эвакуировать поселенцев с уже занятых земель. В решении, вынесенном по данному делу зимой 1980 года, Верховный суд постановил, что указ о занятии принадлежащей частному лицу территории, который был издан военным комендантом Иудеи и Самарии, следует считать недействительным, поскольку он преследовал не оборонные, а политические цели. Верховный суд Израиля постановил, что нормы международного права допускают аннексию оккупированных земель армией для нужд обеспечения безопасности, но не с целью создания на них гражданских поселений[173]173
  Решение по иску 390/79 Дуикат против правительства Государства Израиль // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 34 (1), с. 1 [на иврите]. См.: Ицхак Замир. Права человека и безопасность страны // «Национальная безопасность и демократия в Израиле / Под ред. Б. Нойбергера, И. Бен-Ами и А. Эпштейна. Т. 1. Раанана: Открытый университет Израиля, 2007, с. 302 [перевод статьи, впервые опубликованной на иврите в 1989 г.].


[Закрыть]. Этот прецедент побудил правительство изменить политику и создавать поселения только на государственных или общественных землях, не прибегая к экспроприации земель у местных жителей. Не сбылись надежды отдельных активистов движения «Гуш эмуним» на то, что правительство постановит, что подобные вопросы не находятся в компетенции суда, и начнет строить поселения без оглядки на формально-юридическую принадлежность тех или иных земель на контролируемых территориях.

Параллельно этому шло развитие поселений сектора Газы и Синайского полуострова, как правило, по инициативе и с разрешения правительства. Впервые Газа и Синайский полуостров были заняты Израилем в ходе Синайской кампании 1956 года, но возвращены Египту спустя менее чем полгода после этого[174]174
  См.: Хаим Герцог. Арабо-израильские войны. Лондон: Нина Карсов, 1986, том 1, с. 211 [перевод книги, впервые опубликованной на англ. языке в 1982 г.]; Говард Сакер. История Израиля. – Иерусалим: Библиотека Алия, 1995, том 3, с. 202–207 [перевод книги, впервые опубликованной на англ. языке в 1976 г.].


[Закрыть]; в то время еврейские поселения на этих территориях не создавались. Однако после Шестидневной войны ситуация была иной, а решения Хартумской конференции ЛАГ сентября 1967 года, гласившие: «нет – миру с Израилем, нет – признанию Израиля, нет – переговорам с Израилем», стали катализатором радикализации политических настроений и в еврейском государстве. В этих условиях создание еврейских поселений в секторе Газы и на Синайском полуострове было шагом естественным.

Уже в 1968 году межминистерская комиссия по делам поселений во главе с И. Алоном рекомендовала основать два форпоста НАХАЛа в этом районе: Нецарим и Мораг. И. Алон способствовал также закладке Кфар-Дарома на месте одноименного поселения, основанного в 1946 году и захваченного арабами во время Войны за независимость. По словам И. Алона, «строительство поселений в секторе Газы будет иметь важнейшие последствия для политического будущего данного района. Нам необходимо рассечь эту полосу к югу от города Газы израильским поселенческим клином»[175]175
  Цитируется в статье «Еврейские поселения в секторе Газы» на сайте http://www.rjews.net/maof/article.php3?id=4986&type=y&sid=24051.


[Закрыть]. Потом было основано поселение Нецер-Хазани. К концу 1970-х годов в секторе Газы было создано десять еврейских поселений.

При закладке поселений в этих районах был применен так называемый принцип пяти пальцев, сформулированный тогдашним командующим Южным военным округом Ариэлем Шароном[176]176
  Цитируется (со ссылкой на историка Хагая Губермана) в статье Евгении Кравчик «Альтернатива офицерской элиты» // «Новости недели» (Израиль), 13 января 2005 г.


[Закрыть]. Чтобы не допустить сращивания арабских населенных пунктов, А. Шарон предложил протянуть из Северного Негева на юг пять групп еврейских поселков. Предназначение первого «пальца» – «отрезать» Бейт-Ханун от Ашкелона; с этой целью в северной части сектора Газы были созданы поселения Алей-Синай, Нисанит и Дугит. Второй «палец» должен был «прошить» территорию между городом Газой, Дир эль-Балахом и лагерем беженцев Эль-Бурейдж; там, правда, было заложено одно-единственное поселение – Нецарим. Третий «палец» должен был вторгнуться в участок между Дир эль-Балахом и Хан-Юнесом; так появились поселения Ганей Таль, Нецер-Хазани и Тель-Катифа. Следующий «палец» должен был стать стратегически важной преградой между Хан-Юнесом и Рафиахом; к основанным там Ацмоне, Гадиду и другим поселениям впоследствии присоединился поселок Неве-Дкалим, благодаря которому этот район, названный Гуш-Катиф, обрел территориальную целостность. И наконец, пятым «пальцем» А. Шарон считал создававшийся город Ямит и другие поселения на Синае.

Условия жизни в новых поселениях были весьма нелегкими, прежде всего из-за отсутствия необходимой инфраструктуры. Психологические условия были не легче – представители левого лагеря в самом Израиле и иностранные СМИ поднимали шум едва ли не из-за каждого нового сборного домика на «оккупированных территориях». В 1978 году в Верховный суд была подана апелляция против самого факта возникновения поселения Бейт-Эль, которое было основано на земле, экспроприированной у палестинских арабов, причем экспроприация мотивировалась не нуждами жилищного строительства, а соображениями безопасности. Суд вынес временное распоряжение приостановить все работы по развитию нового поселения, включая прокладку канализации. Над Бейт-Элем и другими подобными поселениями навис дамоклов меч судебного приговора об эвакуации, но по прошествии нескольких месяцев апелляция была отклонена[177]177
  Дело 606/78 Ойб и др. против министра обороны и др. // Сборник решений Верховного суда Израиля, том 33(2), с. 113 и далее.


[Закрыть]. Однако спустя менее чем два года Верховный суд принял апелляцию, поданную совместно палестинцами и деятелями левого лагеря против основателей поселения Элон-Море. Согласно решению суда, группа поселенцев должна была покинуть находившиеся в частном владении земли деревни Руджейб в Самарии. Парадоксальным образом в результате этого морально-юридический фундамент деятельности поселенцев на контролируемых территориях стал едва ли не крепче, чем у жителей Израиля в пределах «зеленой черты», где бесчисленное множество мошавов и кибуцев было основано на земле с не оформленными должным образом правами собственности, покинутой арабскими беженцами во время Войны за независимость.

Решение правительства не изымать земли, находящие в частном владении, привело к нескольким неоднозначным изменениям в поселенческой политике. Положительный эффект от этого решения состоял в том, что палестинцы больше не имели легального повода подавать жалобы в Верховый суд. Однако земли, находившие в государственной собственности, зачастую были изначально непригодны для создания поселений с точки зрения топографии, обеспеченности водными ресурсами и возможностей ведения хозяйства. В результате многие поселения испытывали постоянные экономические трудности, не имели достаточных возможностей для роста и естественного развития и существовали исключительно как форпосты еврейского присутствия на контролируемых территориях.

Кроме того, стремясь приобрести некие массивы земли, все же пригодной для проживания и строительства экономически рентабельных поселений, правительство сняло ограничения, существовавшие в течение многих лет, на покупку земли частными лицами и компаниями. Если план М. Даяна, содержавший подобное предложение, вызвал острые политические разногласия и был отклонен в 1973 году во многом именно из-за этого предложения, то теперь правительство не только сняло данное ограничение, но и всячески поощряло израильских предпринимателей покупать участки земли для расширения существующих или строительства новых поселений. Это вызвало многочисленные случаи мошенничества и давления. Многие палестинцы подвергались давлению с двух сторон: со стороны израильтян, стремившихся купить землю, и со стороны радикальных палестинских группировок, угрожавших расправой в случае продажи земли евреям[178]178
  Shlomo Gazit. Trapped Fools: Thirty Years of Israeli Policy in the Territories, p. 279.


[Закрыть].

В сложившихся условиях военная администрация, всегда игравшая значительную роль в израильской политике на контролируемых территориях, практически самоустранилась от процессов, происходивших в сфере развития поселенческого движения. Политика М. Бегина относительно занятых в ходе Шестидневной войны территорий часто определялась как «медленная аннексия» также по той причине, что Израиль распространил на поселения и поселенцев действие израильских законов. А с ростом числа поселений росла и территория, на которой эти законы действовали. Так, поселенцы, согласно решению израильского правительства, подчинялись исключительно израильскому, а не местному, иорданскому на Западному берегу и египетскому в секторе Газы, законодательству; они получили возможность голосовать на выборах в кнесет; на них была распространена израильская система налогообложения.

Насколько успешной и результативной была израильская поселенческая политика в период правления М. Бегина, можно судить по статистическим данным. Если в 1977 году, то есть в год победы «Ликуда» на выборах, на Западном берегу и в секторе Газы жили приблизительно 5 тысяч человек, то в 1981 году, к концу первой каденции М. Бегина, их было уже 27 тысяч. Всего с 1977 по 1987 год Израиль основал на Западном берегу и в секторе Газы около ста пятидесяти поселений, в которых ко времени начала первой интифады жили около 70 тысяч человек. Таким образом, число еврейских поселенцев выросло за десять лет приблизительно в четырнадцать раз[179]179
  См.: Ziva Flamhaft. Israel on the Road to Peace: Accepting the Unacceptable. – Boulder: Westview Press, 1996, p. 146.


[Закрыть]. Вместе с тем перспектива еще одного четырнадцатикратного увеличения числа поселенцев до заветного миллиона выглядела весьма сомнительной.