Текст книги "Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового регулирования"

– правовое регулирование военной службы осуществляется только федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, статус военной службы определяется только федеральным законодательством и исключается возможность ее введения в государственных органах и организациях субъектов Российской Федерации.

Г. В. Атаманчук, считающий государственную службу целостным социально-правовым институтом, т. е. не суммой служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единой государственной службой одному государству, ее создавшему, с соответствующим объемом и структурой, условно делит ее на гражданскую государственную службу (в органах представительной, исполнительной и судебной власти), военную государственную службу (в армии и приравненных к ней структурах) и специализированную государственную службу (в административных органах).[149]149
  Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 264.


[Закрыть]

В основу классификации должен быть положен критерий, позволяющий сгруппировать наиболее близкие по характеру служебной деятельности виды государственной службы. По нашему мнению, методологически обоснованным для указанных целей является критерий использования тех или иных методов решения стоящих перед государственными организациями и органами, в которых исполняется государственная служба, задач. Методы решения задач государственными организациями и органами обусловливают особые организационные отношения между лицами, в них входящими. По указанному критерию государственная служба может быть разделена на следующие виды: гражданскую, в том числе специальную, военизированную и военную (см. схему 2 Приложения 1).

Таким образом, военная служба – это особый вид установленной государством на основании федерального закона деятельности человека в специально создаваемых им государственных организациях (войсках, воинских формированиях) и органах, решающих задачи в области военной безопасности специфическими (военными) методами в целях подготовки к вооруженной защите и защиты Отечества.

Как уже было отмечено ранее, цели государства – это пути для удовлетворения его потребностей, которые достигаются решением определенных государственно значимых задач. Военная служба обеспечивает независимость, государственный суверенитет[150]150
  Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999. С. 141–142.


[Закрыть] и целостность государства. Военная служба осуществляет реализацию этих целей специфическими военными методами.

Профессор Штейн указывал, что единственным средством для подготовки качественных «людей, предназначенных для войны», является известная степень «упражнения в военном деле; следовательно, единственное средство для приобретения его (такого качества. – А. К.) – служба».[151]151
  Штейн фон Л. Указ. соч. С. 70.


[Закрыть]

Для исполнения функций государства в сфере обороны и безопасности государства, возложенных на перечисленные в гл. 1.1 организации и органы, необходим определенный порядок реализации их компетенции, который, по мнению Н. М. Казанцева, в гражданских («невоенных») сферах осуществляется посредством государственной службы как формы административно-правовой деятельности государственных органов,[152]152
  Казанцев Н. М. Указ. соч. С. 181.


[Закрыть] т. е. государственная служба является разновидностью административного процесса: кем, как, когда, каким образом, через какие процедуры, в каком порядке исполняются функции государственных органов. По мнению автора, указанный подход частично применим и к военной службе. Посредством исполнения военной службы реализуются функции отдельных государственных органов и организаций, создаваемых в целях обеспечения государственного суверенитета и целостности Российской Федерации. В то же время особенность военной службы заключается в том, что заранее определить алгоритм действий военнослужащих не всегда представляется возможным из-за специфики их деятельности, имеющей подчас исключительно динамичный характер, что особенно характерно при ведении боевых действий. Однако ведение боевых действий подчиняется определенным законам, выяснить которые и формализовать в виде боевых уставов и других актов военного управления[153]153
  Акт военного управления есть выраженное на основе и во исполнение действующего законодательства в пределах компетенции органов военного управления государственно-властное повеление, направленное на регулирование отношений в процессе организации военного управления, жизни, быта и деятельности войск (Военная администрация. М., 1996. С. 16–19).


[Закрыть] является задачей не правовой науки, а военной. В то же время формализованные в виде актов военного управления они приобретают свойство нормативного правового акта соответствующего органа военного управления, который имеет следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, авторитарность, императивность.[154]154
  См., подробнее: Военное право / Под ред. Н. И. Кузнецова. М., 1996. С. 41–44; Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Указ. соч. С. 20–22.


[Закрыть]

Сохранение государственного суверенитета и целостности Российской Федерации достигается различными средствами, в том числе и установлением конституционной обязанности граждан по защите Отечества. Конституцией Российской Федерации провозглашено: «Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации» (п. 1 ст. 59). Граждане могут исполнять свою обязанность по защите Отечества путем предоставления материальных средств, необходимых для организации обороны страны (уплата общих и специальных налогов, автотранспортная, гужевая, судовая, квартирная повинности), работая на строительстве оборонных сооружений, на оборонных предприятиях и т. д.[155]155
  Стрекозов В. Г. Защита Отечества – конституционная обязанность граждан СССР: Дис. … канд. юр. наук. М., 1973. С. 83.


[Закрыть] Однако основными формами защиты Отечества в мирное время является воинская обязанность граждан, которая предполагает, в частности, прохождение военной службы по призыву и исполнение конституционного долга по защите Отечества путем добровольного поступления на военную службу.

Ю. Н. Старилов отмечает, что «главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах…»[156]156
  Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 43.


[Закрыть] Следовательно, основная цель военной службы – это практическое осуществление функций государства по обеспечению его независимости, государственного суверенитета и целостности, удовлетворение публичного интереса в области военной безопасности на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ и федеральных законах.

Военная служба организуется для решения задач государства, осуществления его функций и функций государственных органов и организаций.

В каком соотношении находятся функции и задачи военной службы? Задачи и функции военной службы – понятия соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие. Задачи военной службы имеют исходное значение по отношению к ее функциям, являются их непосредственной предпосылкой. В свою очередь, функции военной службы представляют собой средство реализации, выполнения ее задач. Задачи военной службы реализуются посредством осуществления ее функций. Как правило, в законодательстве определены задачи государственных организаций и органов и их полномочия, а функции определяются на уровне подзаконного правового регулирования.

Поскольку в настоящее время понятие функций государственной службы нормативно не определено, постольку этот вопрос имеет лишь постановочный характер. Указанное положение касается в том числе и военной службы как разновидности государственной службы. Однако анализ функций военной службы имеет исключительно важное теоретико-правовое и практическое значение, поскольку позволяет оценить ее роль и назначение в государственно-служебной деятельности и место в государственном механизме, определить ее эффективность, полезность и значимость.

Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть. Функции государства по обеспечению целостности и государственного суверенитета возлагаются как на государственные органы, так и на государственные организации, в которых предусматривается военная служба: Вооруженные силы, другие войска, воинские формирования и некоторые государственные органы. Указанные функции нашли свое закрепление в предметах исключительного ведения Российской Федерации, перечисленных в ст. 71 Конституции РФ, и соответствующих им функциях государственных организаций и органов, на которые возложена реализация предметов ведения.

Государственная служба в современном понимании сводится к исполнению функций государственного управления, рассматриваемого в широком смысле, т. е. как управленческая деятельность в системе исполнительной, представительной и судебной власти.[157]157
  См., например: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 259–260; Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 52, и др.


[Закрыть] Военная служба выполняет функции собственно государства – обеспечение его суверенитета и территориальной целостности: оборона, безопасность, охрана границ, общественный порядок и т. д.[158]158
  Атаманчук Г. В. Указ. соч.


[Закрыть] Функции государственной службы исчерпывающим образом реализуют Конституцию и законы, обеспечивая интересы политики и единства государственной власти Российской Федерации.[159]159
  Казанцев Н. М. Указ. соч. С. 66.


[Закрыть]

Статьи 3 и 4 Конституции РФ устанавливают для государственной службы функции в части распространения суверенитета Российской Федерации на всю территорию, обеспечения целостности и неприкосновенности территории России, верховенства Конституции России и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Названные функции, включая также функции противодействия присвоению и захвату власти в Российской Федерации либо присвоению властных полномочий и обеспечения законного преследования совершивших такие деяния, можно отнести к конституционно-охранительным функциям (или функциям защиты конституционного строя) государственной службы, которая в каждой разновидности государственной службы (например, военной) реализуется в особой форме.

Исследуя основы конституционного строя, Н. М. Казанцев делает вывод, что каждая статья Конституции РФ предполагает, что для ее практического исполнения требуется создание соответствующего вида государственной службы в форме определенной функциональной административной службы. Такой порядок соответствует традициям российского права, находя форму военизации в тех родах и видах государственной службы, которые обеспечивают независимость и государственный суверенитет, – военной службе, пограничной службе, иных соответствующих административных службах.[160]160
  Казанцев Н. М. Указ. соч. С. 141–142.


[Закрыть] С указанным мнением можно согласиться лишь с той поправкой, что военная служба, в отличие от пограничной, является не административным органом, а особой деятельностью в ряде государственных организаций и органов, в том числе в Пограничной службе Российской Федерации, являющейся государственной военной организацией.[161]161
  Ст. 1 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации» от 4 мая 2000 г. № 55-ФЗ.


[Закрыть] Функции государства как основные направления его деятельности по предметам ведения выполняют государственные организации и органы.

В то же время в литературе отмечается, что не следует отождествлять функции государства и функции государственной службы.[162]162
  См., например: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 46.; Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 42.


[Закрыть] Функции государства – это определенные конкретно-историческими условиями существования государства основные направления его деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих именно данному типу государства формах и с помощью специальных методов.[163]163
  Сырых В. М. Теория государства и права: Учебник. М., 1997. С. 25.


[Закрыть] Среди функций государства различаются основные и неосновные функции. Основные функции – это наиболее общие, важнейшие направления деятельности государства по осуществлению коренных стратегических задач и целей, стоящих перед ним в определенный исторический период.[164]164
  Общая теория государства и права: Акад. курс в 2 т. / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 198.


[Закрыть] Основные функции государства выполняются в разной мере всеми или многими звеньями государственного аппарата. Так, функция защиты Отечества возлагается на специально создаваемые государственные военные организации (Вооруженные силы, другие войска и воинские формирования) и органы, а также в пределах, установленных законодательством, на все иные учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности и организационно-правовой формы и граждан Российской Федерации. С большой долей условности можно выделить неосновные функции государства, которые, как правило, осуществляются специально предназначенными для этого органами.

Государственные организации и органы в соответствии с их местом в государственном механизме и политической системе имеют свои функции, реализующие их компетенцию, права и обязанности, которые в совокупности с реализацией функций другими структурными элементами государственного аппарата приводят к осуществлению функций государства.

Под функциями государственной службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий, таких, как, например, правоприменительная, правотворческая, правозащитная, регулирующая и организационная.[165]165
  Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 43–44.


[Закрыть] Указанные функции являются лишь частью, но существенной, осуществляемых государственными органами функций.

Ю. Н. Старилов под функциями государственной службы понимает основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих. Он выделяет следующие виды функций государственной службы: обеспечительную, интегративную, регулятивную, коммуникативную и охранительную.[166]166
  Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 47.


[Закрыть]

Функции государственной службы обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой предопределено стоящими перед государством целями, особенностями государственно-служебных полномочий и сферы деятельности государственных служащих. Государственная служба решает задачи государства, выполняет его функции и функции государственных органов посредством осуществления государственной управленческой деятельности. Выведение из Конституции функций государства и соответствующих им функций военной службы, их взаимосвязь и соотношение представлены в табл. 1 приложения 1 к настоящему исследованию. Приведенная в таблице разработка является одной из первых,[167]167
  Казанцев Н. М. Указ. соч. С. 156–163.


[Закрыть] поэтому она, возможно, содержит спорные вопросы, разрешить которые – задача дальнейших исследований.

Управленческий аспект характерен, в частности, и для государственных организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба. Так, управление Вооруженными силами Российской Федерации осуществляют министр обороны и Генеральный штаб Вооруженных сил РФ, являющийся основным органом оперативного управления ими.[168]168
  Положение о Министерстве обороны Российской Федерации и Положение о Генеральном штабе Вооруженных сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1357 // СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5652).


[Закрыть] Федеральная пограничная служба управляет войсками, входящими в ее систему.[169]169
  Положение о Федеральной пограничной службе Российской Федерации (утверждено Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г. № 232 // Там же. 1995. № 10. Ст. 863).


[Закрыть] Главное командование внутренних войск МВД РФ управляет внутренними войсками, входящими в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации.[170]170
  Положение о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 3 марта 1999 г. № 281 // Там же. 1999. № 10. Ст. 1182.


[Закрыть] Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по пограничной службе осуществляет управление Пограничной службой Российской Федерацией.[171]171
  Пункт 3 ст. 7 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации» от 4 мая 2000 г. № 55 ФЗ.


[Закрыть] Следовательно, военная служба в государственных организациях и органах, в которых она предусмотрена законом, представляет собой системное явление, состоящее из управляющей и управляемой подсистем. Причем управление осуществляется как на федеральном уровне, через специально создаваемый федеральный орган исполнительной власти, так и в самой управляемой системе через специально создаваемые органы управления, которые в Вооруженных силах РФ называются органами военного управления.[172]172
  См. подробнее: Военное право: Учебник для военно-учебных заведений Вооруженных сил Российской Федерации. С. 32–41; Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Указ. соч. С. 53–63.


[Закрыть]

Таким образом, можно согласиться с мнением В. В. Волошиной, которая делит функции государственной службы на основные, обязательные для всех ее структурных элементов (функции управления), и специфические, характерные для конкретных видов и направлений государственной службы.[173]173
  Волошина В. В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации: Дис… канд. юр. наук. М., 1996. С. 27–28.


[Закрыть]

К общим функциям военной службы как разновидности государственной службы можно отнести:

– осуществление государственной кадровой политики и комплектование Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов с учетом способностей и профессиональных качеств военнослужащих и гражданского персонала;

– формирование и ведение перечня воинских должностей, а также реестра государственных должностей государственной службы из числа лиц гражданского персонала;

– организацию военной службы и гражданской государственной службы гражданского персонала;

– установление социально-правовых условий и гарантий, необходимых для деятельности военнослужащих и гражданского персонала государственных органов и организаций, в которых предусмотрена военная служба;

– планирование и прогнозирование развития военной службы;

– организацию и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией), повышением квалификации и стажировкой военнослужащих;

– установление требований к государственным должностям и квалификационных требований к военнослужащим;

– контроль за деятельностью военнослужащих, анализ состояния и эффективности их служебной деятельности;

– координацию деятельности по реализации задач, которые вытекают из нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные и военно-служебные отношения;

– координацию разработки проектов нормативных правовых актов по вопросам организации военной службы;

– другие функции, которые можно свести к общим функциям государственной службы (правоприменительной, правотворческой, правозащитной, регулирующей, организационной и др.), т. е. функциям управления.

Специфические функции военной службы отражают специфику деятельности военнослужащих всех государственных организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба. Она нашла отражение в специфике возлагаемых на них обязанностей, к которым относятся обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, тесно связанные с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни (п. 2 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»). Специфика деятельности военнослужащих находит отражение в исполнении специфических обязанностей военной службы, таких, например, как: участие в боевых действиях, выполнение задач в условиях чрезвычайного и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов; несение боевого дежурства, боевой службы, службы в гарнизонном наряде, исполнение обязанностей в составе суточного наряда; участие в учениях или походах кораблей и др.

В сфере обороны и военной безопасности военная служба осуществляет следующие функции: обеспечение достаточной обороноспособности и военной безопасности государства; борьба с терроризмом; установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы и т. д.

Таким образом, особенность военной службы состоит в исполнении военнослужащими специфических функций, связанных с применением или возможностью применения средств вооруженной борьбы, в целях решения государственными органами и организациями задач в области защиты Отечества (обороны и военной безопасности), закрепленных за ними в нормативном порядке.

Поскольку специфические функции находят свою конкретизацию в деятельности военнослужащих различных государственных органов и организаций, постольку возможно вести речь об особенных функциях военной службы, отражающих особенности деятельности военнослужащих при прохождении в них военной службы.

Так, на военнослужащих внутренних войск МВД РФ, действующих в составе соединений и воинских частей оперативного назначения, специальных моторизованных соединений и воинских частей, возложено:

– участие совместно с органами внутренних дел в локализации и блокировании районов чрезвычайного положения или районов вооруженных конфликтов, пресечении в указанных районах вооруженных столкновений и разъединении противоборствующих сторон, в изъятии оружия у населения, в проведении мероприятий по разоружению незаконных вооруженных формирований, а в случае оказания ими вооруженного сопротивления – в их ликвидации;

– участие совместно с органами внутренних дел в принятии мер по усилению охраны общественного порядка и общественной безопасности в районах, примыкающих к районам чрезвычайного положения или районам вооруженных конфликтов;

– участие в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях;

– участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в населенных пунктах, а также в обеспечении общественной безопасности при проведении массовых мероприятий и решение других задач.[174]174
  Статья 18 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711.


[Закрыть]

Таким образом, военная служба с функциональной точки зрения представляет собой самостоятельные и относительно обособленные виды действий субъектов военно-служебных отношений в целях практической деятельности государственных организаций и органов, в которых она предусмотрена законом.