Текст книги "Конституционное право России"

Зиновьев А. В
Конституционное право России

Рецензенты:

В. М. Боер, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

В. П. Сальников, доктор юридических наук, профессор, академик, заслуженный деятель науки РФ

© А. В. Зиновьев, 2010

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2010

Предисловие

Предлагаемое второе издание учебника также посвящено проблемному изучению конституционного права.

Во втором издании автором учтены многочисленные поправки в федеральные конституционные и федеральные законы. В учебнике широко использованы новейшая литература по конституционному праву России и зарубежных стран, а также иная литература, имеющая отношение к названной отрасли права. Многим нормативным источникам права дана авторская политико-правовая оценка.

Многочисленные дополнения внесены в главы и параграфы учебника. Некоторые из них стоит назвать. Так, например, в учебник включены параграфы, имеющие большое политическое значение «О суверенитете, демократии, государстве», «Выборы депутатов Государственной Думы», «Статус Конституционного Суда России и его деятельность нуждаются в совершенствовании» и др.

Поэтому основное внимание уделяется проблемным теоретическим и практическим вопросам конституционного права. Молчаливый отказ от проблемного обучения неизбежно негативно сказывается на качестве образования. При этом стоит отметить, что в конституционном праве практически все темы отмечены той или иной проблемой. При этом автор предлагает рассматривать серьезные проблемы конституционного права с политико-правовых позиций, так как их оценка только с точки зрения права будет односторонней, искажающей суть исследуемых проблем. Конституция – это политико-правовой документ. Политика и право в нем должны находиться в органическом единстве, слиты воедино. Политика не должна противоречить праву. В противном случае право и политика становятся ущербными.

Надо честно признать, что в Конституции Российской Федерации отношения между политикой и правом установлены неидеальные. Политика часто вступает в противоречие с правом, что порождает коллизии, негативно сказывается на стабильности в государстве и обществе. Давно пора отказаться от двух крайних подходов к определению права вообще и конституционного права в частности. Исследуя проблемы конституционного права, не следует игнорировать его политико-правовое предназначение. Конституционное право призвано не только закреплять демократические устои государства и общества, приоритетное положение человека и гражданина, обеспечивать равные правовые условия для участия во власти, но и способствовать созданию благоприятных условий и оптимального тактического и стратегического простора для поступательного развития государства и общества, для сбалансирования сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти или претендующих на власть. Немаловажная роль принадлежит конституционному праву, как эффективному средству на пути тех сил, которые любыми средствами и способами пытаются и уже добиваются власти и богатства в своих личных интересах за счет ограбления государства и большинства россиян.

Конституционное право – это одна из важнейших и острейших политико-правовых отраслей права. Оно закрепляет основные устои государства и общества, является ведущей отраслью права. Проблемы теории и практики конституционного права весьма непростые, среди российских и зарубежных ученых нет единого их понимания. Многие годы по их решению ведутся дискуссии и настоящие баталии, на результатах которых часто негативно сказывается политика. Не способствуют решению проблем устаревшие стереотипы основополагающих политико-правовых понятий конституционного права, а их комментарии не отличаются убедительным совершенством. Поэтому автору учебника приходится вести заочную дискуссию с ведущими учеными России и зарубежных стран. Впервые в нашей юридической литературе дается объемный авторский набор определений основных понятий конституционного права. Они не претендуют на истину в последней инстанции, но для студентов, курсантов, аспирантов юридических вузов, ученых, политиков и депутатов их значение невозможно переоценить. Сформулированные автором определения будут побуждать изучающих конституционное право осмысленно оценить данные определения, более основательно, углубленно познать проблемы конституционного права, самостоятельно судить о его роли и значении в жизни государства и общества.

Проблемы изучения теории и практики конституционного права приобрели исключительно важное значение. Это было обусловлено, прежде всего, повсеместной недооценкой роли конституционного права, а также резким возрастанием его воздействия на реальную политическую, экономическую и социально-культурную жизнь страны.

Политическая и юридическая практика показала, что сегодня без глубокого знания конституционного права не может состояться ни один политик, ни один парламентарий, ни один уважающий себя чиновник.

Одной из основных задач курса является обучение свободному и правильному ориентированию в действующем законодательстве и научной литературе, навыкам и умениям понимать и толковать нормы конституционного права.

В конце каждой главы учебника предлагается значительное количество схем, которые дополняют курс, усиливают наглядность, повышают КПД усвоения непростых основных понятий и тем конституционного права.

Основной целью изучения конституционного права является познание сущности и особенностей конституций, государственного строя, основ правового положения личности, приоритетного подхода к соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, форм национально-государственного и политико-территориального устройства государства, избирательных систем, статуса депутата, системы, основ организации и деятельности органов государства, а также основ местного самоуправления.

Изучение конституционного права предполагает объективную оценку государственно-политической практики, которая позволит осознанно и ответственно усваивать конституционно-правовые институты и не менее осознанно и ответственно оценивать их роль и значение, а также политическую ситуацию в стране. Автор считает крайне важным довести до сведения читателей основные проблемы конституционного права России.

Предлагаемый учебник – это многолетний труд, в котором автор решил поделиться своим видением проблем конституционного права. Он рассчитан на ученых, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, политиков, депутатов и иных граждан, которых интересуют проблемы конституционного права.

Учебник не претендует на истину в последней инстанции, возможное научное обсуждение поставленных в нем проблем позволит решить или приблизить их решение.

Рекомендуемые учебники по Конституционному праву России

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс. – В 2 т. – М.: Юристъ, 2006. – Т. 1. – 719 с.; Т. 2. – 778 с.

2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. – М.: Норма, 2006. – 784 с.

3. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – 608 с.

4. Конституционное право России: учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. – М.: Норма, 2007. – 544 с.

5. Конституционное право России: учебник / Под ред. А. Е.Постникова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 504 с.

6. Конституционное право России: учебник / Под ред. А. С.Прудникова, В. И.Авсеенко. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. – 687 с.

7. Чиркин В. Е. Конституционное право России: учебник. – М.: Юристъ, 2006. – 447 с.

Глава 1. Конституционное право – отрасль права, наука и учебная дисциплина

Понятие конституционного права

Понятие «конституционное право» имеет многогранное значение и употребляется для обозначения отрасли права, отрасли науки и учебной дисциплины.[1]1
  Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М., 2002. В данном библиографическом справочнике опубликованы основные источники по конституционному и муниципальному праву России.


[Закрыть]

Конституционное право как отрасль права – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления народовластия.

Конституционное право как отрасль правовой науки – это наука о народовластии, наука, предметом которой является конституционное право как отрасль.

Наука конституционного права вырабатывает понятие отрасли права; изучает конституционно-правовые нормы и институты; общественные отношения, лежащие в основе конституционного устройства Российской Федерации; конституционно-правового положения человека и гражданина; избирательной системы; статуса депутата; системы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Наука конституционного права изучает общественные отношения, с которыми связано осуществление государственной власти; характер взаимодействия конституционных норм с нормами других отраслей права; выявляет эффективность действия конституционных норм и вносит рекомендации по их совершенствованию.

Здесь уместно будет заметить, что наука конституционного права выходит за пределы самой отрасли, когда речь идет о проектах законов – будущих источниках конституционного права, которые являются, как правило, детищем науки и парламента. Только в случае их принятия они становятся составной частью отрасли конституционного права.

Конституционное право как учебная дисциплина – это совокупность правовых знаний о конституционном праве как отрасли права и как науке.

Вместе с тем нельзя обойти молчанием дискуссию о понятиях «государственное право» и «конституционное право». В свое время Р. Декарт советовал: «Определяйте значение слов, и вы избавите мир от половины его заблуждений».

Несмотря на то, что спор среди отечественных ученых о содержании и понятиях «государственное право» и «конституционное право» длится несколько десятилетий, до сих пор нет единого мнения по данной проблеме. Еще в 1971 году редакция журнала «Советское государство и право» предоставила возможность двум известным советским ученым А. И. Лепешкину и В. Ф. Котоку,[2]2
  Лепешкин А. И. Соотношение государственного права и норм советской конституции; Коток В. Ф. Содержание советского конституционного права // Советское государство и право. 1971. № 2. С. 102–113.


[Закрыть] сторонникам двух противоположных точек зрения, изложить свою позицию. Не вдаваясь в анализ их концепций, стоит заметить, что А. И. Лепешкин был сторонником понятия «государственное право», а В. Ф. Коток отстаивал концепцию «конституционного права». В настоящее время многие ученые ставят знак тождества между понятиями «государственное право» и «конституционное право». Однако эти понятия не являются идентичными.

Понятие «конституционное право» официально получило импульс своего самоутверждения с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, первая глава которой названа «Основы конституционного строя». В соответствии с данной главой постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года был утвержден «Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования».[3]3
  Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. М., 1995. С. 234.


[Закрыть] А приказом министерства науки и технической политики Российской Федерации от 28 февраля 1995 года была введена научная специальность (12.00.02), включающая конституционное право; административное право; государственное управление; муниципальное право.[4]4
  Приказ министра науки и технической политики Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 24 «О номенклатуре специальностей научных работников» // Бюллетень Высшего аттестационного комитета. 1995. № 4. С. 31.


[Закрыть] После принятия названных документов многие ученые согласились с переименованием государственного права в конституционное, а некоторые пошли на компромисс. Они стали именовать данную отрасль права: конституционное (государственное) право. Так, например, большой коллектив известных авторов под руководством Б. А. Страшуна издал учебник «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» (том 1–1993 г., том 2–1995 г., том 3–1997 г.). В 2002 году М. Б. Смоленским был опубликован учебник под названием «Конституционное (государственное) право России».[5]5
  Смоленский М. Б. Конституционное (государственное) право России. Ростов-на-Дону, 2002.


[Закрыть] В таком подходе просматривается отождествление понятий «государственное» и «конституционное» право». Некоторые авторы недвусмысленно утверждают: «В настоящей работе термины «государственное право» и «конституционное право» рассматриваются как синонимы».[6]6
  Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 9.


[Закрыть] М. В. Баглай в своем учебнике третий параграф первой главы обозначил так: «Конституционное право или государственное право? Спор о терминах».[7]7
  Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002. С. 8–9.


[Закрыть] Категоричность утверждения не вызывает сомнений. Даже сторонник конституционного права Н. А. Богданов вынужден был признать: «Если первенствующая роль признается за государством, соответствующая отрасль права не может быть ни чем иным, как только государственным правом».[8]8
  Богданов Н. А. К новой концепции преподавания конституционного права // Государство и право. 1994. № 7. С. 13–14.


[Закрыть] Известный российский ученый А. А. Белкин после проведения обстоятельного анализа позиций многих ученых по данной проблеме пришел к следующему выводу: «предпочтительнее, на наш взгляд, называть отрасль «государственным правом» в силу того обстоятельства, что ее наименование «конституционное» заранее ограничивает анализ соответствующих правовых институтов рамками отдельного типа регулирования».[9]9
  Белкин А. А. Наименование отрасли: Государственное и конституционное право // Государство и право. 1997. № 4. С. 145.


[Закрыть]

В ряде вузов страны понятию «государственное право» отдается предпочтение. Например, на юридическом факультете Санкт-Петербургского Государственного университета одна из кафедр именуется «кафедрой государственного права». Автор учебника никогда не сомневался в научности понятия «государственное право». Вместе с тем в названиях многих его публикаций используется понятие «конституционное право» только лишь потому, что издательства считают название «государственное право» негарантирующим им коммерческого успеха.

Думается, спор идет не столько о наименовании, сколько о содержании. По мнению автора, понятия «государственное право» и «конституционное право» не тождественны.

Во-первых, не все нормы конституции имеют отношение только к государственному праву.

Во-вторых, в конституции нет огромного количества государственно-правовых норм. Невольно возникает вопрос, в чем главная причина спора и какой есть резон в понятии «конституционное право»?

По моему глубокому убеждению, в научную дискуссию вторглась политика, которая встала на сторону понятия «конституционное право».

Во-первых, такое понятие призвано повысить роль и значение Конституции, уважение и доверие к ней, а по большому счету испытывать гордость за Основной закон своей страны.

Во-вторых, «на слух» конституционное право звучит престижнее, если хотите – привлекательнее.

В-третьих, надо честно признать, что для рядовых граждан понятие «государственное право» мало что говорит, тогда как понятие «конституционное право» более доступно и, в общем, понятно.

В основу разграничения права на отрасли положены два критерия:

1) предмет регулирования;

2) метод регулирования.

Конституционное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. Метод регулирования является важным критерием деления права на отрасли. Его бы я назвал методом политического воздействия, не исключающего принуждения, так как для субъектов конституционно-правовых отношений подчас не характерны «классические» средства правовой ответственности.

Нормы конституционного права призваны не только регулировать общественные отношения, но и закреплять основные устои государства и общества. К ним можно отнести: основы государственного (конституционного) строя; основы прав и свобод человека и гражданина; федеративное устройство государства; основы избирательной системы; основы статуса депутата; основы организации и деятельности органов государственной власти; основы статуса местного самоуправления.

Исследуя проблемы конституционного права необходимо обратить внимание на его политико-правовое предназначение, которое немногими учеными признается. Конституционное право призвано не только закреплять демократические устои государства и общества, приоритетное положение человека и гражданина, создать равные правовые условия для участия во власти, но и способствовать формированию благоприятных условий и оптимального тактического и стратегического простора для поступательного развития государства и общества; для сбалансирования сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении власти или претендующих на власть. Немаловажная роль принадлежит конституционному праву как эффективному средству на пути тех сил, которые любыми средствами и способами пытаются и уже добиваются власти и богатства в своих личных интересах за счет ограбления государства и большинства россиян. К сожалению, заметных результатов этой функции пока не видно.

Конституционно-правовые нормы и их особенности

В нашей юридической литературе принято давать общеюридическую характеристику конституционно-правовых норм. Думается, не следует повторять аксиомы общей теории права, а необходимо обратить внимание на особенности конституционно-правовых норм, которые им присущи по сравнению с нормами других отраслей права.

1) Прежде всего, нормы конституционного права отличаются своим содержанием и сферой регулируемых общественных отношений. Они призваны закреплять основные устои государства и общества и регулировать важнейшие общественные отношения.

2) Нормы конституционного права отличаются непосредственным действием. Суть этого действия заключается в том, что права и обязанности у субъектов возникают не из конкретных правоотношений, а непосредственно из Основного Закона.

3) Для них характерны особенности структуры. Общепринято считать, что правовые нормы имеют трехзвенную структуру: гипотезу, диспозицию и санкцию. Конституционно-правовые нормы чаще всего имеют диспозицию, реже – гипотезу и лишь в отдельных случаях санкцию.

4) Нормы-определения. Так, в статье 1 Конституции РФ даётся определение нашему государству: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Впервые в нашей Конституции сформулировано научно-обоснованное определение государства российского. Правда, и оно нуждается в коррективах. Думается, его следовало бы сформулировать так: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления».

5) Нормы-принципы. В статье 10 Конституции РФ назван принцип разделения властей: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

6) Нормы-правила. По существу вся глава 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина» состоят из правил, очевидность которых не нуждается в комментариях.

7) Учредительные нормы, посредством которых учреждаются органы государства и федеративное устройство России (см. ст. 71–72, 80–93 Конституции РФ).

8) Программно-целевые нормы. Их в ныне действующей Конституции немного. Основной Закон провозглашает наше государство правовым и социальным, каковым Россия ещё не является. Конституция поставила задачу построения правового и социального государства.

Конституционно-правовые отношения и их особенности

Как уже отмечалось, конституционно-правовые отношения возникают в процессе осуществления государственной власти. Они могут появиться только при наличии соответствующих правовых норм.

В нашей юридической литературе нет единого подхода к количеству, классификации и содержанию конституционно-правовых отношений. Амплитуда колебания их количества велика – от 3 до 14. Нет единого подхода к их классификации, нарушается системный подход, один и тот же вид отношений может иметь различный порядковый номер. Более того, количество отношений в классификационной системе может совпадать, а по содержанию нет. По мнению автора, конституционно-правовые отношения следует классифицировать на семь групп, которые не исключают, а наоборот, предполагают их подразделение на подгруппы.

1. Отношения, возникающие в сфере основ конституционного (государственного) строя.

2. Отношения, возникающие в области прав и свобод человека и гражданина.

3. Отношения, возникающие в сфере федеративного устройства Российской Федерации.

4. Отношения, возникающие в сфере избирательной системы.

5. Депутатские правоотношения.

6. Отношения, возникающие в сфере основ организации и деятельности органов государственной власти.

7. Отношения, возникающие в сфере местного самоуправления.

Под субъектами конституционно-правовых отношений понимаются их участники, выступающие в качестве сторон. Круг их достаточно широк. Это и народ, и человек, и гражданин, и государство, и субъекты федерации, и органы государственной власти, и депутаты, и избирательные комиссии, и партии, и движения.

Объекты конституционно-правовых отношений

Под объектами конституционно-правовых отношений следует понимать то, на что направлено конкретное право и соответствующая ему обязанность с целью удовлетворения притязания управомоченного на то лица.

В нашей юридической литературе многие ученые под объектом понимают сами отношения. Трудно согласиться с таким подходом. Невольно возникает вопрос, а что же тогда является предметом регулирования? Субъектов конкретных правоотношений интересуют не отношения, скажем, в случае отзыва депутата избирателями, а мандат депутата, лишаясь которого, он превращается в экс-депутата со всеми вытекающими правовыми последствиями.[10]10
  Белкин А. А. Объекты конституционного регулирования // Правоведение. 1988. № 3.


[Закрыть]

Объекты делятся на:

1) действия;

2) имущественные блага;

3) неимущественные блага.

Чаще всего объектом конституционно-правовых отношений выступают действия, которые облекаются в различную форму в зависимости от субъектов отношений и решаемых вопросов. Например, в соответствии с п. «в» ст.103 Конституции РФ Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, оформляя это назначение постановлением. Многие вопросы Государственная Дума решает посредством принятия законов.

Имущественные блага как объекты конституционно-правовых отношений выступают реже, чем действия. Эти отношения связаны с закреплением форм собственности, с реализацией гражданами своих конституционных материальных прав. Так, ст.39 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину «социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом».

Неимущественные блага как объект конституционно-правовых отношений имеют место в связи с реализацией права избирать и быть избранным, права законодательной инициативы, права Государственной Думы давать согласие на лишение депутата неприкосновенности и т. д.[11]11
  Возможные возражения о недостаточной аргументации некоторых положений заслужены, но автор данные проблемы относит к общей теории государства и права.


[Закрыть]