Текст книги "Конституционное право России"

Политикам всегда надо иметь в виду, что в историю есть два входа – парадный и «черный». Каждому входящему в нее история сама открывает ту или иную дверь.

Почему-то в нашей научной литературе говорится о том, что «основанием для ответственности Президента РФ могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления…».[41]41
  Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. Часть 1. М., 2002. С. 264.


[Закрыть] А как быть с указами Президента, если они противоречат Конституции РФ? Конституционный Суд РФ по запросу заинтересованных органов и лиц может их признать противоречащими Конституции. Такое постановление Конституционного Суда является констатацией факта принятия Президентом указа, противоречащего Конституции и не подлежащего применению. Здесь не исключается и такая ситуация, при которой Президент отказывается выполнить решение Конституционного Суда? В силу статьи 81 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года в редакции от 8 февраля и 15 декабря 2001 года «неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом». В названном законе четко прописан механизм реализации решения Конституционного Суда РФ. Извлечения из данного закона даются в главе 14 учебника.[42]42
  Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон „О Конституционном Суде Российской Федерации“ от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ // Российская газета. 2001. 20 декабря.


[Закрыть]

Как показывает практика, Б. Н. Ельцин указы, противоречащие Конституции, по совету своих помощников иногда отменял сам. Так, 18 августа 1996 года Президент принял указ с закамуфлированным названием «Об упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических лиц». По существу указ вводил новые налоги, которые в силу пункта 3 статьи 104 Конституции не может устанавливать даже Государственная Дума без заключения Правительства. Очевидная неконституционность данного указа вынудила Б. Н. Ельцина вскоре его отменить.

Трудно умолчать о постановлении Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года «О разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Б. Н. Ельцин дважды безосновательно отказывался подписывать названный закон, который лишал его возможности вернуть ценности Германии в какой-либо части. Сложившаяся ситуация вынудила Совет Федерации и Государственную Думу обратиться в Конституционный Суд РФ, который 6 апреля 1998 года постановил: «Подтвердить обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать принятый Федеральный закон…», что Президентом было исполнено 15 апреля 1998 года. Таким образом, данный спор длился более года.[43]43
  Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. М., 2000. Т. 1. С. 165–171.


[Закрыть]

3. В нашей научной литературе ученые обходят молчанием вопрос об основаниях для ответственности палат Федерального Собрания РФ за свою деятельность. В соответствии с теорией конституционализма ни один орган государственной власти не может быть свободен от конституционной ответственности. Прежде всего Федеральное Собрание несет ответственность за качество принимаемых законов, насколько они совершенно регулируют вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сношений и обороны, уделяя при этом приоритетное внимание признанию, соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, а также их соответствие Конституции РФ. Оценку принимаемых Федеральным Собранием законов дает Конституционный Суд РФ. Его практика деятельности знает немало примеров, когда его решениями законы признавались частично или полностью противоречащими Конституции. Так, статья 20 Конституции РФ закрепляет право для лиц, совершивших тяжкие преступления, за которые может наступить высшая мера наказания, на рассмотрение их дела судом присяжных заседателей. Несмотря на установление моратория на смертную казнь, право на суд присяжных является действующим. Однако не во всех субъектах Федерации созданы эти суды. По запросу Московского городского суда Конституционный Суд РФ 2 февраля 1999 года принял постановление, коим обратил внимание Федерального Собрания Российской Федерации на то, что с 1993 года оно располагало достаточным временем для выполнения предписаний статьи 20 Конституции, но до сих пор оно не выполняется.[44]44
  Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 года № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3. С. 12.


[Закрыть]

Государственная Дума РФ может быть распущена Президентом в трех случаях. Во-первых, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ (п. 4 ст. 111 Конституции). Во-вторых, если Государственная Дума после первого выражения недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ (п. 3 ст. 117 Конституции). В-третьих, если Государственная Дума после постановки вопроса Председателем Правительства РФ в доверии отказывает (п. 4 ст. 117 Конституции).

Конституционная ответственность депутатов Государственной Думы Конституцией не предусмотрена.

В целом для Совета Федерации конституционная ответственность не предусмотрена. Члены Совета Федерации могут быть досрочно отозваны законодательными (представительными) органами государственной власти или главами исполнительной власти субъектов Федерации соответственно от их назначения.

4. Статус Правительства Российской Федерации теснейшим образом связан со статусом Президента, так как Правительство осуществляет свою деятельность по важнейшим вопросам под руководством и контролем Президента и это не случайно. Президент является не только главой государства, его полномочия, закрепленные Конституцией, по формированию Правительства и контролю за его деятельностью убеждают нас в том, что это орган самого высокого исполнительного ранга. Вместе с тем Правительство РФ наделено значительными полномочиями, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых может нести конституционную ответственность. Полный набор полномочий Правительства дается в законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 в редакции от 31 декабря 1997 года. Правительство чаще всего может нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение:

а) Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов;

б) внутренней и внешней политики;

в) мер по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина;

г) социально-экономической политики;

д) государственного бюджета РФ;

е) федеральных целевых программ;

ж) мер по обеспечению единства системы исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и осуществлению контроля за их деятельностью;

з) права законодательной инициативы;

и) мер по борьбе с преступностью.

Высшей формой конституционной ответственности Правительства является выражение ему вотума недоверия Государственной Думой. При этом решающее слово для принятия решения об отставке Правительства принадлежит Президенту (п. 3 ст. 117 Конституции).

Председатель Правительства может сам поставить вопрос перед Госдумой о доверии Правительству. А Президенту принадлежит право направлять в отставку Правительство либо распускать Государственную Думу.

Правительство может само подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом (п. 1 ст. 117 Конституции). И, наконец, Президент по своей инициативе может принять решение об отставке Правительства. Таких решений в деятельности Президента Б. Н. Ельцина было более чем достаточно (Е. Т. Гайдар, В. С. Черномырдин, С. В. Кириенко, Е. М. Примаков, С. В. Степашин).

Заслуживают внимания три проблемы по отставке Правительства, которые нуждаются в комментариях.

Во-первых, если инициатива об отставке Правительства исходит от самого Правительства или от Президента, то исключать участие Государственной Думы в обсуждении данного вопроса – это нарушать пункт 1 статьи 111 Конституции РФ, в соответствии с которым Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы, мнение которой о причинах отставки должно быть достоянием гласности. Это необходимо для того, чтобы исключить произвол со стороны Президента, который был допущен Б. Н. Ельциным против Е. М. Примакова. Е. М. Примаков сделал за короткий срок все возможное и даже невозможное после дефолта, объявленного С. В. Кириенко, чтобы остановить падение России и стабилизировать ситуацию в стране. Личные симпатии и антипатии должны уступить место здравому смыслу – интересы народа и государства – превыше всего.

Во-вторых, предложенная процедура станет своеобразной формой конституционной ответственности Президента.

В-третьих, сложилась порочная практика, которая ограничивается только политической ответственностью. Так, например, по инициативе Председателя Правительства РФ Е. Т. Гайдара со 2 января 1992 года стала осуществляться «шоковая терапия», в результате которой инфляция в стране стремительно возросла до невозможных пределов, а сбережения россиян в рублях по существу были нуллифицированы. По инициативе и под руководством А. Б. Чубайса в 1992–94 годах была проведена грабительская приватизация-ваучеризация. По плану А. Б. Чубайса на первом этапе ее реализации от приватизации 500 крупнейших предприятий предполагалось получить минимум 200 миллиардов долларов, а получили немногим более 8 миллиардов. Криминальная приватизация-ваучеризация породила российских олигархов. Поэтому не случайно А. Б. Чубайс возражает против проверки законности приватизации крупнейших объектов страны (по законам того времени).

Невозможно умолчать и о дефолте, объявленном премьер-министром страны С. В. Кириенко в 1998 году, который теснейшим образом связан с аферами государственными казначейскими обязательствами (ГКО) и облигациями федерального займа (ОФЗ), причинившие государству колоссальный ущерб, о котором граждане не знают, а денежные сбережения населения сократились в 4–5 раз. При этом инфляция резко возросла. И никто из поименованных лиц не был привлечен к уголовной или гражданско-правовой ответственности. Сложившаяся ситуация невольно заставляет автора сформулировать идею о необходимости распространения процедуры отрешения от должности не только Президента, но и премьер-министра. Естественно, упростив эту процедуру, доведя ее до здравого смысла. После отрешения или освобождения от должности Президент и Премьер-министр должны нести еще и конституционно-правовую отраслевую ответственность, прежде всего уголовную. С этой целью необходимо разработать и принять закон, который бы позволял таких лиц привлекать к ответственности. Например, в США в случае отрешения Президента от должности его как рядового гражданина могут привлечь к соответствующей уголовной ответственности.

5. Поскольку Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначает на должность и освобождает от должности Генерального Прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава его аудиторов (ст. 102 Конституции); а Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, то, очевидно, что должностные лица, назначаемые и освобождаемые палатами Федерального Собрания РФ несут перед ними конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти.

С ответственностью судей все ясно. Они в силу пункта «ж» статьи 102 Конституции только назначаются Советом Федерации, который лишен права освобождать их от должности. В этом проявляется независимость судей, для них установлен особый порядок ответственности, в котором есть резон. Однако возникает вопрос, а какую ответственность, кроме политической могут нести Генеральный прокурор, Председатель Счетной палаты, его заместители и аудиторы? Данный вопрос нуждается в законодательном урегулировании, дабы избежать применения к ним необоснованных мер воздействия. На региональном уровне такие конфликты уже имели место. Так, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга оказывало сильное давление на Председателя Счетной палаты города Д. Буренина, пытаясь сделать из него придворного контролера.

6. Вопросы конституционной ответственности субъектов федерации, их законодательных (представительных) органов государственной власти заслуживают особого внимания. Нарушения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов еще имеют место. Субъекты Федерации далеко не всегда испытывают желание не допускать подобного рода нарушений. В целях борьбы с этими явлениями Федеральное Собрание РФ 29 июля 2000 года приняло закон «о внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».[45]45
  Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ с изменениями и дополнениями от 29 июня 2000 г., от 8 февраля 2001 г.


[Закрыть]

Конституционный Суд РФ достаточно часто принимает решения о несоответствии Конституции РФ конституций, уставов, законов и иных актов субъектов Федерации. Так, например, 1 декабря 2000 года Конституционный Суд РФ принял Постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». В Постановлении Конституционный Суд признал ряд положений Устава не соответствующим Конституции РФ:

1) части 2 статьи 132 Конституции РФ положение пункта 2 статьи 21 Устава, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района;

2) части 1 статьи 132 и статье 133 Конституции РФ положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно;

3) части 2 статьи 3, статье 12, части 2 статьи 32, статьям 130, 131, 133 Конституции РФ положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации;

4) части 2 статьи 3, статье 12, частям 1 и 2 статьи 32, части 3 статьи 55, части 1 статьи 131 Конституции РФ положение пункта 1 статьи 82 Устава, поскольку оно вводит дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в области, допускающие произвольное истолкование и ограничивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории области по усмотрению органов государственной власти Курской области;

5) статье 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 131 Конституции РФ положение пункта 1 статьи 84 Устава, устанавливающее пятилетний срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, который в соответствии с федеральным законом не более четырех лет;

6) статье 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 132, статье 133 Конституции РФ положения статей 89 и 90 Устава об осуществлении государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в той мере, в коей они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.[46]46
  Российская газета. 2000. 19 декабря.


[Закрыть]

Детальное изложение постановления Конституционного Суда вызвано тем, что названные нарушения являются типичными во многих регионах страны. Причем в Постановлении Конституционного Суда особо подчеркивается, что положения Устава, признанные не соответствующими Конституции РФ, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

9 июля 2002 года Конституционный Суд РФ принял постановление по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части 3 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)».[47]47
  Российская газета. 2002. 16 июля.


[Закрыть]

Поводом к рассмотрению дела явился запрос о проверке конституционности названных актов и статей в заголовке постановления. Суд признал положение статьи 30 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не противоречащим Конституции РФ во взаимосвязи с пунктом 5 статьи 18 закона, вступившим в силу 19 октября 1999 года и содержащим общий принцип, согласно которому одно и тоже лицо не может избираться на должность высшего должностного лица субъекта федерации более двух сроков подряд.

Поэтому для субъектов РФ, законодательство которых на этот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года. Субъекты Российской Федерации, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки – продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом, либо оно начинается после вступления в силу названного федерального закона. Таким образом, для Президента Республики Татарстан М. Шаймиева этот срок начал исчисляться с 19 октября 1999 года, а для Президента Республики Саха (Якутия) М. Николаева претензии на третий срок противоречили Конституции Саха (Якутия), в которой черным по белому было записано не более двух сроков подряд (ст. 67).

Данная проблема была снята в связи с принятием изменений и дополнений к закону Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, предоставивших право Президенту РФ назначать глав исполнительной власти субъектов России.[48]48
  Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.


[Закрыть]

Серьезной формой ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации может быть досрочный их роспуск по инициативе Президента РФ Федеральным Собранием РФ в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29 июля 2000 года.[49]49
  Российская газета. 2000. 1 августа.


[Закрыть]

Главы исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации могут быть отрешены от должности Президентом РФ в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 29 июля 2000 года.[50]50
  Там же.


[Закрыть]

7. Поскольку местное самоуправление находится на начальном этапе своего становления, сочетает в себе черты органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть основания говорить об их конституционной ответственности. Более того, как показывает практика, органы местного самоуправления иногда принимают акты, которые вступают в противоречие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, и не спешат приводить их в соответствие с названными актами.

На этом основании представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения. В случае если этот нормативный правовой акт или отдельные его положения не отменены, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации по собственной инициативе или по обращению главы исполнительного органа субъекта федерации письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления о возможности применения мер в соответствии с законом от 4 августа 2000 года.[51]51
  Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., с изменениями от 22 апреля 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г. // Российская газета. 2000. 8 августа.


[Закрыть] В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня предупреждения не приняли мер к исполнению решения Суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда.[52]52
  Там же.


[Закрыть]

По названному закону возможен иной вариант решения проблемы. В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования не будут отменены их нормативные правовые акты или отдельные их положения, а законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации не примут предусмотренные меры, то в соответствии с пунктом 3 статьи 49 закона Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Отрешение главы муниципального образования осуществляет глава администрации субъекта Федерации либо Президент РФ своим указом. Здесь идет речь о законе, который действовал на тот период времени.

В заключение исследования конституционной ответственности необходимо заметить, что, имея принципиальное значение, она явно недостаточно теоретически и законодательно проработана. Давно назрела необходимость объединения усилий ученых и законодателей страны для разработки комплексного проекта закона о конституционной ответственности, который включал бы все составляющие этого архиважного феномена. Недооценивать или игнорировать важность создания такого документа – это быть противником установления конституционности в стране – верхнем этаже законности, без которого не может быть и речи о законности вообще.

Подводя итоги исследования, надлежит сказать, что и как делать в ближайшей перспективе с конституционной ответственностью. Думается, на первом этапе можно ограничиться принятием федеральных конституционных законов, без которых невозможно ни завершение реформ по восстановлению вертикали власти, ни единого правового поля, ни проведения первоочередных мер по реформированию федеративного устройства государства, ни решение социально-экономических проблем. Именно этот путь и избрал Президент В. В. Путин. Но из этого не следует делать вывода о том, что в недалекой перспективе стоит отказываться от разработки и принятия новой Конституции РФ. Эту реформу стоит начать проводить в 2012–2013 гг. И начинать эту реформу синхронно с радикальным реформированием федеративного устройства России. Многие аспекты этой реформы в той или иной мере рассматриваются в статье автора «Концепция радикальной реформы федеративного устройства России»,[53]53
  Правоведение. 2002. № 2. С. 57–68.


[Закрыть] а также с внесением иных очевидных поправок в Конституцию России, речь о которых идет в данном учебнике.