Текст книги "Развитие туристско-рекреационных зон в условиях государственно-частного партнерства"

2.3. Общее и особенное в функционировании туристско-рекреационных зон в России и за рубежом

Анализ существующей мировой практики создания и функционирования особых экономических зон туристско-рекреационного типа (ТРЗ) показывает, что независимо от страновой принадлежности они рассматриваются как одна из эффективных и перспективных форм привлечения инвестиций с целью развития экономического и научного потенциала государства или его отдельных территорий. Организационный механизм использования ТРЗ с большим или меньшим эффектом реализуется во всех странах, взявших курс на рыночную экономику.

При всем разнообразии особых экономических зон в мире и их теоретических концепций суть данного явления состоит в создании на определенном участке страны экономического оазиса, который имеет беспошлинный или льготный режим ввоза и вывоза товаров и услуг, налоговые льготы, упрощенные административные процедуры, преференции в части вложения иностранных инвестиций и тесно связан с мировым рынком. Формирование таких зон сопровождается целым рядом дополнительных, а в отдельных случаях эксклюзивных мер экономического и административного характера, обеспечивающих эффективное функционирование таких образований и их безусловное влияние на всю социальную систему. К числу таких мер помимо льгот для резидентов ТРЗ относятся различные виды косвенной поддержки – инвестиционное консультирование, содействие в патентной защите, а также PR-компания [30].

Следует также отметить, что государственная поддержка особых экономических зон во всех странах является решающим фактором их эффективности. Мировая практика показывает, что успешность функционирования ТРЗ напрямую зависит от применяемой системы их стимулирования: государственных субсидий, дотаций, ссуд на льготных условиях, гарантий.

Вместе с тем цели создания ТРЗ в разных группах стран мирового хозяйства различны. Это зависит от уровня их социально-экономического развития и выбранной стратегии развития.

В экономически развитых странах (США, Великобритания, Франция и др.) создание ОЭЗ преследовало цели активизации внешнеэкономической деятельности, развития конкретных отраслей экономики, а также структурной перестройки в депрессивных районах и выравнивания межрегиональных различий, прежде всего в части уровня денежных доходов и занятости населения. Поэтому специальный режим поддержки получают только отдельные территории, причем главным образом за счет средств государственного бюджета и кредитов. При этом цель привлечения иностранного капитала не ставилась. Наибольшее распространение в этой группе стран получили такие виды ОЭЗ, как беспошлинные зоны свободной торговли в морских портах, технологические парки, свободные аэропорты, предпринимательские и оффшорные зоны.

Роль ТРЗ гораздо более значительна для стран с переходной экономикой, к которым относится и Россия. Здесь они играют роль инкубаторов для национальных туристских компаний, ориентированных на мировой рынок. Соответственно они рассматриваются в качестве катализатора инвестиционной привлекательности всех отраслей экономики и полигона для быстрой адаптации иностранного бизнеса к экономическим, социальным, культурным особенностям той или иной страны. В количественном выражении здесь пока превалируют туристско-рекреационные зоны, однако ставится цель значительно увеличить число промышленно-производственных и технико-внедренческих зон.

В отличие от промышленно развитых стран в развивающихся государствах упор при создании ТРЗ делается на привлечение иностранного капитала и технологий, модернизацию отрасли, повышение квалификационной подготовки персонала. Здесь не ставится задача распространения результатов деятельности особых зон на все территории, поскольку ТРЗ не в состоянии решить весь комплекс назревших в этих странах сложнейших социально-экономических проблем, главной из которых является отсутствие собственных источников инвестиций. Тем не менее и в этой группе стран ТРЗ становятся «точками» роста в отдельных секторах сферы услуг, средством включения в международную торговлю.

Различия между перечисленными группами стран имеют место и при определении организационно-экономических аспектов создания ТРЗ. Как подчеркивает М. Рычев, «страны, которые достигли успеха в реализации инновационной политики, как правило, сосредотачивали очень большие ресурсы, причем как государства, так и бизнеса, на очень четко отобранных приоритетных направлениях. Там, прежде чем приступать к формированию соответствующих программ, проводились исследования в виде форсайта или с использованием близких методов технологического прогнозирования и предвидения. На основе проведенного анализа формировался сценарный план развития экономики, опирающийся на имевшиеся сильные заделы в конкретных отраслях, и под это выстраивались все меры государственной поддержки, активность бизнеса, общественная политика… Если в Великобритании проведение подобных исследований было в основном государственной инициативой, то в Швеции их заказывали представители бизнеса, платившие довольно значительные деньги для того, чтобы получить прогнозный план развития экономики и предложить его правительству для корректировки принимаемых решений» [60].

В Австрии ключевым фактором формирования центров конкурентоспособности на основе выработанной политики стимулирования сотрудничества государства, бизнеса и научного сообщества стала инновационно-исследовательская программа, которая была разработана в первой половине 1990-х гг. В Китае ОЭЗ создаются также в ходе реализации государственных планов по развитию науки и техники.

Особого внимания требует опыт сочетания кластерной политики с политикой формирования особых экономических зон. Преимущества кластерного развития очевидны. Прежде всего нужно учитывать, что территория кластера не ограничивается законодательно. Основным принципом его создания является экономическая целесообразность. Кроме того, на эту территорию не распространяются различного рода льготы. Вместе с тем каталитический и демонстрационный эффект от функционирования субъектов ОЭЗ на территории кластера трудно переоценить. Экономическая результативность предприятий особой экономической зоны объективно способствует росту конкурентоспособности локально взаимосвязанных компаний и всего региона в целом. Примеры эффективной деятельности ОЭЗ в рамках кластеров многочисленны. Наиболее характерный из них – кластер Technology & COMmunications (ОАЭ), состоящий из свободных экономических зон Dubai Media City, Dubai Internet City, International Media Production Zone, Dubai Outsource, Empower, Knowledge Village, Dubai Studio City и Dubiotech.

Как подчеркивает Ю.В. Баженова, «модель создания и функционирования зон в ОАЭ демонстрирует четкую направленность руководства страны на обеспечение коренного населения одним из самых высоких уровней жизни в мире. Поэтому большая часть страны представляет собой территории СЭЗ, которые обеспечивают уход от сырьевой направленности к развитому наукоемкому промышленному производству. Объединяя территориальные кластеры в зоны и, наоборот, разделяя СЭЗ на кластерные образования, ОАЭ добиваются положительного эффекта, а именно: расположив 15 СЭЗ на базе морских портов и аэропортов, ОАЭ обеспечили рост экспорта и импорта товаров и услуг, увеличение ПИИ, что доказывает интенсификацию международных экономических отношений» [12].

Немало примеров создания особых экономических зон в качестве кластеров родственных компаний. В частности, на территории Силиконовой долины (США), являющейся каноническим примером научно-технологического кластера, функционируют такие предприятия, как Varian, Kodak, General Electric, Lockheed, Hewlett-Packard, а также Shockley Semiconductor Laboratory. Китай использует кластерный подход начиная с 1980-х гг. Прообразом кластерных СЭЗ являются «открытые» города и комплексные зоны (Китайская титановая долина), которые стали точками роста китайской экономики. Аналогичные тенденции наблюдаются и в Индии. Известный мощный кластер компаний в сфере IT и биотехнологий Бангалор, где сосредоточено порядка 56 % персонала, задействованного в сфере hi-tech, демонстрирует очень высокие темпы роста. В ОАЭ большая часть страны представляет собой территории СЭЗ, которые обеспечивают уход от сырьевой составляющей к развитому наукоемкому промышленному производству.

Использование кластерного подхода как метода активизации инновационного процесса занимает одно из ключевых мест и в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Однако процесс создания ОЭЗ, в том числе и туристско-рекреационного типа, как совокупности смежных предприятий или в привязке к месту сосредоточения компаний, образующих технологические цепочки, пока только начинается. Для успешной реализации региональные стратегии и стратегии развития отдельных кластеров в СЭЗ должны быть взаимно согласованы. При этом необходимо учесть, какие ключевые точки роста существуют в регионе и что могут сделать различные группы интересов для развития этих ключевых точек роста. В современных условиях речь идет не только о том, что необходимость развития определенного кластера должна быть прописана в региональной стратегии, но и о том, что должен существовать консенсус между деловыми и административными элитами региона по вопросу необходимости развития кластера [86].

В связи с этим представляется, что системная работа по поиску точек роста региональных экономик с учетом мест дислокации исторически сложившихся отраслевых кластеров, где уже обеспечено деловое партнерство государства и бизнеса, является чрезвычайно перспективным направлением промышленной политики России. В качестве возможной площадки для создания ОЭЗ, на наш взгляд, может выступать, например, Нижнекамский промышленный узел (Республика Татарстан) с высокой концентрацией предприятий химии и нефтехимии, теплоэнергетики, стройиндустрии, транспорта и малых сервисных компаний. Огромным потенциалом развития с помощью такого эффективного инструмента диверсификации экономики, как ОЭЗ, обладают Дальний Восток и Забайкалье, где сосредоточено более 45 % потенциальных гидроэнергетических ресурсов России.

Отдельного анализа заслуживает организационно-функциональная структура свободных экономических зон. При организации свободных экономических зон используют два различных концептуальных подхода: территориальный и функциональный (точечный). В первом случае зона рассматривается как обособленная территория, где все предприятия-резиденты пользуются льготным режимом хозяйственной деятельности. Согласно второму подходу, зона – это льготный режим, применяемый к определенному виду предпринимательской деятельности независимо от местоположения соответствующей фирмы в стране. Примером реализации первого подхода являются СЭЗ Китая, зона «Манаус» (Бразилия), многие экспортнопроизводственные зоны в развивающихся странах. Результатом второго подхода являются «точечные» зоны, предоставленные отдельным предприятиям (оффшорные фирмы, магазины «дьюти фри») [45].

Египетское законодательство разрешает отдельным предприятиям действовать в режиме свободной зоны, независимо от месторасположения. Для этого необходимо получить специальное разрешение (лицензию), выдаваемое только на определенный проект и на определенный вид деятельности. Это так называемые «частные свободные зоны».

Такие же правила действуют и в Мексике. Здесь созданы зоны, охватывающие территории отдельных предприятий, на которые распространяется льготный налоговый таможенный режим. Это так называемые «макиладорас» – экспортные предприятия вдоль границы с США. Такие СЭЗ привлекают множество мелких иностранных инвесторов преимущественно из промышленноразвитых государств, которые в разы увеличивают эффективность деятельности крупных компаний.

Особенного внимания заслуживает опыт США, где в каждом штате находится как минимум одна зона свободной торговли. Часть из них не функционирует из-за отсутствия инвесторов или спроса на услуги. Однако широкая сеть ЗСТ демонстрирует активную позицию федерального правительства в части обеспечения национальному бизнесу различных форм государственной поддержки на всей территории страны.

Для китайских ТРЗ выбор территорий был обусловлен в первую очередь географическим положением. Предпочтение при их создании отдавалось полуостровам или островам, отделенным от населенных районов горными массивами или водной поверхностью. По сути, это типичные анклавы, где созданы наиболее благоприятные условия для развития всех видов предпринимательства. В результате предпринятых мер в сравнительно короткие сроки удалось обеспечить непрерывный поток в ТРЗ иностранных инвестиций.

Аналогичный подход был применен и при создании свободной экономической зоны «Санта-Мария» (Португалия), которая расположена на одноименном острове и занимает около 40 га. Здесь разрешены все виды промышленной, коммерческой и финансовой деятельности. Транспортные потребности ОЭЗ обеспечивают глубоководный морской порт и аэропорт международного класса.

Особенностью российских ТРЗ является их дислокация на обширных территориях со сложившимися разнопрофильными производствами и традиционным составом населения. С одной стороны, это дает некоторые преимущества, поскольку обеспечивает возможность увеличения потенциала ТРЗ в плане расширения спектра проектов для реализации. С другой, требует значительных инвестиций, а также затрат на создание инфраструктуры и необходимой логистики. Нужно учитывать и такие негативные факторы, как административные барьеры, колебания политической конъюнктуры, коррупция и т.п. Кроме того, существуют законодательные ограничения на использование смешанных форм ТРЗ, что не во всех случаях эффективно и может привести к разрыву логических цепочек. Хотя однозначный вывод в данном случае неуместен. Опыт европейских ТРЗ (испанских, например) свидетельствует об эффективности многопрофильных зон, которые кроме традиционных «свободных таможенных зон» и «свободных складов» располагают также коммерческими центрами, зонами свободной торговли и промышленными полигонами. Вместе с тем заметные успехи демонстрирует Австрия, имеющая трансграничные кластеры с Германией, Италией, Швейцарией, Венгрией. Причина не только в продуманной политике стимулирования взаимодействия исследовательского и промышленного секторов и создания центров конкурентоспособности, но и в обеспечении специализации кластеров.

Переходя к вопросу о методах создания ТРЗ, необходимо отметить, что существуют два альтернативных подхода. В первом случае они создаются в соответствии с государственной программой и преимущественно на бюджетные средства, управляются ведомственной структурой и предусматривают разрешительный порядок осуществления частных инвестиции (Китай, частично Южная Корея).

Во втором случае (он распространен в мире гораздо чаще) свободной зоной управляет юридическое лицо в виде компании развития (частной или смешанной формы собственности), которая строит отношения с инвесторами на гражданско-правовой договорной основе при заявительном (уведомительном) порядке инвестирования (Австрия, Испания) [53].

Соответственно формируется та или иная инвестиционная политика в рамках каждого типа особых экономических зон. Вопросы инвестиционной политики для обеспечения эффективности деятельности ТРЗ являются на сегодня ключевыми, особенно, как уже отмечалось, в странах с переходной экономикой и развивающихся странах. Практически все эти страны используют традиционные методы привлечения зарубежных инвестиций, используя весь пакет возможных льгот. Однако и здесь существует специфический и нуждающийся в копировании опыт.

В Китае, например, особый акцент сделан на стимулирование создания иностранными компаниями научно-исследовательских центров непосредственно на территории КНР. Предоставляемые льготы ориентированы главным образом на привлечение капитала зарубежных китайцев, что само по себе очень важно. Кроме того, возвращающиеся предприниматели китайского происхождения способствуют импорту зарубежных научно-технических достижений индустриально-развитых стран.

Иначе решают проблему инвестиций в США. Деятельность технопарков в США связана с предоставлением льготной помощи национальным внедренческим компаниям, изобретателям и ученым, разрабатывающим новейшие технологии. Активно действующие на территории зон фонды университетов, муниципалитетов, федеральных министерств и промышленных предприятий финансируют закупку лабораторного оборудования, аренду производственных и офисных помещений, консалтинговые услуги [74].

Значительный объем поддержки имеют и резиденты зарубежных ОЭЗ. Они получают консультационную помощь, им обеспечивается централизованный маркетинг и льготное кредитование. В некоторых случаях могут вводиться специальные тарифы на ресурсное обеспечение. Например, в китайском Хэйхэ стоимость электроэнергии для промышленных потребителей вдвое ниже, чем в Амурской области, из которой она поставляется. Значительные льготы имеют предприниматели-резиденты в американских СЭЗ, а в целом ряде случаев в отношении них принимается решение о полной отмене налогов.

Сравнение российских ТРЗ с зарубежными по объему предоставляемой поддержки не в пользу первых, поэтому они не очень привлекательны для крупных инвесторов. Акцент сделан главным образом на снижении региональных и местных налогов, а также на предоставлении офисных помещений и энергоресурсов на льготных условиях, поэтому задача расширения спектра льготных механизмов на федеральном уровне очень актуальна. В ближайшие годы эта тема станет одной из наиболее дискутируемых в переговорном процессе с потенциальными инвесторами, а принятые решения самым непосредственным образом отразятся на скорости преобразования имущественных отношений. Кроме того, важно осознавать, что практикуемая в ТРЗ система льгот должна способствовать реализации преимуществ каждой конкретной территории (как это принято за рубежом) и не рассматриваться в качестве компенсации всего набора отрицательных факторов, сдерживающих региональное развитие.

Существенные различия имеют место и в действующем таможенном режиме. Мировая практика знает немало примеров наделения ОЭЗ определенными правами в этом вопросе. В частности, администрация ЗСТ «Гамбург» (Южная Саксония), управляющая зоной свободной торговли, имеет право выполнять таможенные функции, за исключением сбора пошлин. Что касается России, то на ее территории таможенное оформление ввозимых и вывозимых товаров резидентами и нерезидентами осуществляется только российскими таможенными органами. Статья 74 Конституции РФ не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов, иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В настоящее время ввоз на таможенную территорию и вывоз товаров из России осуществляется на основе 17 таможенных режимов, установленных Таможенным кодексом РФ, что исключает их введение законом о СЭЗ, если они противоречат Таможенному кодексу [17].

Существенное значение для успешной реализации проектов, связанных с организацией ТРЗ, имеет детальное планирование инфраструктуры зоны с учетом современных требований. Как показывает мировая практика, такие усилия не только окупаются, но и способны в течение продолжительного времени приносить прибыль. Одним из примеров зоны, сочетающей в себе разработки в области высоких технологий и производственную деятельность, является зона экономического и технологического развития Далянь в КНР. Предоставление властями разнообразных удобств дало ощутимые положительные результаты. В зону прибыло более тысячи иностранных инвесторов с консолидированными инвестициями в объеме 4 млрд. долл. Главными инвесторами стали компании из Японии, Южной Кореи, США. Благодаря умелой организации зоны и ее успешному функционированию прилегающие к ней территории также получили ощутимый импульс для своего экономического и социального развития. В итоге расположенная в КНР зона размером 50 км² оказалась экономически более результативной с позиций обеспечения интересов страныреципиента инвестиций, чем все усилия по либерализации режима иностранных инвестиций, включая учреждение ряда особых экономических зон, предпринятые российскими органами государственной власти [55].

Одной из наиболее важных проблем создания ОЭЗ, особенно туристско-рекреационного типа, является подбор кадров. Необходимо подчеркнуть, что в странах с длительной историей функционирования ТРЗ кадровой политике уделяется исключительное внимание. В этой связи можно привести ст.19 Положения об особых экономических зонах провинции Гуандун (Китай), которой предусматривается создание в этих зонах специализированных компаний по обслуживанию в сфере трудовых отношений. Набор персонала осуществляется по рекомендации этой компании или самих предпринимателей с согласия Комитета по управлению особыми экономическими зонами провинции Гуандун. Персонал подвергается проверке, после чего с рабочими и служащими заключаются трудовые контракты.

В России система специального отбора граждан для работы на предприятиях в особых зонах не нашла применения. Режим зоны в соответствии с российским Положением об ОЭЗ распространяется на всех граждан, проживавших в ее пределах на момент учреждения зоны, что не самым лучшим образом сказывается на темпах развития зоны и результатах ее деятельности. Для решения этой проблемы необходимо задействовать весь потенциал существующих в регионах научных и образовательных центров.

Таким образом, мировая практика показывает, что по своим целям, условиям создания, формам управления, составу участников и другим характеристикам зоны сильно отличаются друг от друга, поэтому выбор универсальной модели, пригодной для тиражирования, весьма затруднителен. Наиболее характерным является активное участие государства и местных властей на начальном этапе в создании благоприятных условий для ведения бизнеса, хорошей материальной базы, социальной и инженерной инфраструктуры, налоговых льгот. Однако заметны тенденции на увеличение количества ТРЗ с частной формой собственности, где большая часть ресурсной базы создается на средства инвесторов.

Дальнейшая последовательная работа по определению наиболее эффективных форм и методов создания и функционирования особых экономических зон на основе изучения наиболее результативных зарубежных примеров может стать толчком для осуществления предельно осознанных шагов по созданию национальной инновационной системы, которая должна стать действенным инструментом для реализации выработанной стратегии. Представляется, что чисто экономический подход здесь уже недостаточен. Требуется комплексный, системный анализ всех факторов, включая политический и социальный. Это позволит заново осмыслить весь круг проблем и разработать новую концепцию ОЭЗ с учетом государственных интересов Российской Федерации.