Текст книги "Развитие туристско-рекреационных зон в условиях государственно-частного партнерства"

2.2. Особенности управления туристско-рекреационными зонами

Управление особыми экономическими зонами туристско-рекреационного типа имеет определенную специфику, которая заключается в том, что их структура, функции и полномочия органов управления определяются в зависимости от целей создания, типа зоны, формы собственности, размера территории. Ошибки при определении хотя бы одного из перечисленных параметров напрямую отражаются на эффективности функционирования зон.

Наиболее типичной ошибкой при определении целей создания ТРЗ является стремление региональных органов власти решить с их помощью злободневные социальные и экономические проблемы, характерные для той или иной территории (множество недействующих предприятий, неразвитая инфраструктура, безработица и т.п.). Такие территории имеют низкую инвестиционную привлекательность и требуют весьма значительных инвестиций на первоначальное обустройство, из-за чего ряд СЭЗ оказались неуспешными (в Китае и США, например). С учетом этих рисков подавляющее большинство ныне существующих СЭЗ создаются в пределах одного производства (или их совокупности), порта, небольшого города или района.

Важным моментом при выборе вида и структуры управления ТРЗ является определение типа зоны. Однако мировая практика знает немало примеров, когда органами управления, независимо от типа зоны, являются региональные администрации, которые добиваются заметных успехов.

Исследования показывают, что ключевые факторы, определяющие технологии управления со стороны всех участников особых экономических зон, – это форма собственности ТРЗ и территория. По характеру собственности ТРЗ можно разделить на государственные, частные и смешанные. Наиболее распространенной в мировой практике формой собственности ТРЗ является смешанный тип, предполагающий сочетание государственной и частной собственности. Вместе с тем наиболее заметной тенденцией за последние 15 лет стало увеличение количества ТРЗ, находящихся в частной собственности. Причем это характерно не только для промышленно развитых государств, но и для стран с переходной экономикой и многих развивающихся стран. В государственной собственности, как правило, находятся только земля и объекты инфраструктуры ТРЗ. Управление же зонами и строительство ряда важнейших инфраструктурных объектов берут на себя представители частного капитала. Это дает основание утверждать, что частная собственность, частный капитал становятся важнейшим фактором успешного развития ТРЗ, хотя государственная собственность играет важную роль в некоторых развивающихся государствах, в Китае, России и ряде стран с переходной экономикой в Центральной Европе.

Согласно проведенным исследованиям 62 % из 2301 ОЭЗ в развивающихся странах и странах с экономикой переходного типа относятся к частному сектору. Это резко контрастирует с результатами исследований, проведенных в 80-х годах, когда на частный сектор приходилось менее 25 % всех существующих в мире ОЭЗ. Основным фактором в пользу развития таких зон является тот факт, что они могут успешно управляться частными предпринимателями, при этом существенно снижается нагрузка на государственные ресурсы [69].

С учетом изложенного действующие системы администрирования ТРЗ можно свести к двум моделям. Для первой характерно негосударственное подчинение всех ТРЗ центральному общегосударственному органу. Например, в Южной Корее и Тайване таким органом является Управление по недвижимости (Industrial Eslate Administration), которое управляет не только ТРЗ, но и другими индустриальными центрами. В других странах ТРЗ подчиняются специализированному органу по управлению СЭЗ, обычно называемому «Управление ТРЗ» (EPZ Authority). Как правило, в этот орган входят представители разных министерств и организаций, ответственных за деятельность СЭЗ перед Министерством внешней торговли и промышленности [43].

В привязке к территориальному признаку система администрирования выглядит следующим образом. Если территория зоны полностью совпадает с территорией области, города, района и т.д., то вопросы административного и хозяйственного руководства зоны возлагаются на соответствующие местные органы власти и управления. Функции генерального администратора ТРЗ выполняет приглашаемый по контракту специалист. Что касается вопросов общехозяйственного развития зоны, то они, как правило, возлагаются на специальную корпорацию, создаваемую за счет вкладов предприятий, функционирующих в зоне и за ее пределами, а также местных и центральных органов управления. Высшим органом корпорации, действующим на коммерческих принципах, является правление, в составе которого должны быть представлены руководители отечественных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями. Если же ТРЗ не совпадает с территорией, определяемой административно-территориальным делением, то возникает необходимость создания администрации зоны [51].

В европейских странах к управлению ТРЗ нередко привлекаются негосударственные структуры. Так, например, в австрийских ЗСТ (зона свободной торговли) управление осуществляют товарищества с ограниченной ответственностью (в трех зонах) и акционерное общество (в четвертой зоне), участниками которых являются местные органы власти, банки, торговые палаты, промышленные объединения [57].

Похожие примеры можно привести и из практики других стран. Однако в большей части европейских стран также пока отмечается доминирование роли государственного управления ТРЗ. На Филиппинах в состав органа по управлению СЭЗ входят 7 представителей именно тех министерств, которые связаны с инвестиционными и торговыми проблемами в данной СЭЗ, во главе с министром внешней торговли и промышленности. Такой состав позволяет достичь самого активного содействия со стороны правительственного аппарата в отношении к СЭЗ и обеспечить тесную взаимную координацию между органами управления на высшем уровне. На микроуровне обычно в состав органа управления СЭЗ входят отделы инвестиций, маркетинга, а также отдел по подготовке и подбору кадров. Кроме выполнения функций по управлению и торговле средствами инфраструктуры в СЭЗ, эти органы еще обеспечивают предприятия СЭЗ разными услугами [43]. Необходимо отметить, что не все филиппинские СЭЗ эффективны, например, СЭЗ «Батан», находящаяся в районе с низко развитой инфраструктуры и в 170 км от порта «Манила».

В КНР какая-либо система управления зон отсутствует. Создание ОЭЗ, в том числе и туристско-рекреационного типа осуществлялось принятием разовых решений китайского правительства на основании обращений региональной власти. Административное управление зонами, как правило, берут на себя местные власти, однако есть немало примеров, когда функции по управлению делегируются специализированным компаниям. Не все китайские свободные экономические зоны были успешны, ряд из них прекратил свою деятельность. Тем не менее практика функционирования китайских свободных экономических зон продемонстрировала несомненные успехи, которые были связаны со своевременным созданием в них современной инфраструктуры (дорог, связи, средств размещения), что позволило привлечь значительное количество крупнейших мировых инвесторов. К числу достижений китайских СЭЗ следует отнести прежде всего высокие, устойчивые темпы экономического роста, большие объемы привлеченных в зоны иностранных инвестиций, значительное повышение производительности труда и, наконец, существенный рост уровня жизни населения. Свободные экономические зоны в КНР в целом являются удачным экспериментом по безболезненному переходу к рыночным отношениям в условиях преобладания государственной собственности.

В Великобритании управляющий орган зон предпринимательства (местный совет или корпорация развития) утверждается лицами, уполномоченными госсекретарем (министром) окружающей среды, транспорта и регионов [24]. Такая система управления оказалась очень эффективной для реализации региональной политики, направленной на оживление мелкого и среднего бизнеса в депрессивных районах.

В США исполнительный секретариат правления зон свободной торговли располагается в здании администрации по импорту Департамента торговли США, таким образом являясь частью одного из ключевых федеральных министерств. На микроуровне функции текущего контроля за деятельностью, протекающей в отдельно взятой зоне, возложены на директора таможенного поста в порту, в юрисдикции которого она находится. У ТРЗ как юридического лица могут быть спонсоры из числа «государственных или частных корпораций, которые могут управлять ее инфраструктурой, или же сама зона может выступать у них подрядчиком» (U.S.Customs and Border Protection, 2006) [57]. Такие СЭЗ отличаются высокой эффективностью не только собственной деятельности, но и в плане влияния на региональную экономику.

В Нидерландах зоны с особым экономическим режимом (экономические зоны) располагаются на принадлежащих им Антильских островах, которые являются частью Королевства Нидерландов. Зоны функционируют на острове Кюрасао (Curaçao Industrial & International Trade Development Co. N.V.), где сконцентрирована основная часть экономики Нидерландских Антильских островов. Органом, ответственным за управление и функционирование зон, является Исполнительный совет островов. По решению Исполнительного совета полномочия по управлению экономическими зонами и их деятельностью могут передаваться компании публичного права или обществу с ограниченной ответственностью [63]. Экономические зоны управляются компанией «Curinde N.V.», контрольный пакет (85 %) которой принадлежит Администрации острова Кюрасао. Этот остров уже достаточно долго остается центром коммерции, торговли и динамично развивающейся экономики, что свидетельствует об эффективности выбранной системы управления зоной.

В Испании деятельностью СЭЗ руководит консорциум предприятий и фирм, расположенных в СЭЗ, который определяет стратегию развития СЭЗ и условия деятельности на ее территории. Консорциум является органом государственной власти, имеет собственное имущество и создается при Министерстве финансов. Все решения консорциума принимаются в соответствии с установленными административными процедурами, за исключением решений по вопросам налогообложения. Органами управления консорциума являются совет консорциума и председатель консорциума. Совет состоит из председателя и вице-председателя. Оба они назначаются Центральным правительством Испании. При совете действует техническая комиссия, обязанностью которой является подготовка заключений по поданным заявлениям на регистрацию в качестве резидента СЗКО. Другой важный орган, действующий при консорциуме – официальный регистратор компаний СЗКО, имеющий статус государственного регистратора. Самой крупной испанской СЭЗ является – СЭЗ «Барселона» (Zona Franca de Barcelona), включающая в себя промышленный полигон, «свободный склад» и «зону свободной торговли». Для управления этим комплексом был создан консорциум ОЭЗ «Барселона», деятельность которого весьма успешна. В течение года через ОЭЗ проходит свыше 200 тыс. т грузов, которые занимают в среднем около 85 % площади, отведенной под ЗСТ. Оборот транзитных грузов только за 2009 г. вырос на 32 %, количество оформленных экспортных грузов увеличилось на 122 %, импортируемых – на 37,1 % [65]. Ключевыми факторами эффективной деятельности СЭЗ «Барселона» являются наличие одной из лучших инфраструктур в Европе, доступ к главным автострадам Испании и Европы и безусловный учет консорциумом планов инвесторов по развитию производства в зоне.

Определенную специфику имеет система управления в ирландской СЭЗ «Шеннон». Учрежденная ирландским правительством в 1959 г., компания по развитию свободного аэропорта «Шеннон» (Shannon Free Airport Development Company Limited) – это практически единственная компания, которая предоставляет финансовые льготы в области индустрии и осуществляет все виды сервиса, начиная с предварительных исследований и кончая приносящими прибыль операциями [26]. В «Шеннон» действует двухуровневая схема управления. Правление директоров из представителей министерств и частных компаний отвечает за стратегию развития. В компетенцию исполнительной дирекции входит решение производственных вопросов, при этом она не вмешивается в деятельность компаний-резидентов. В настоящее время СЭЗ «Шеннон» – это высокоразвитый промышленный центр, где функционируют более 110 иностранных фирм. Ежегодный экспорт составляет более 1 млрд. долл., то есть 70 % ВНП, что выше, чем в других европейских странах. Однако нельзя не отметить, что сосредоточение всех ресурсов в СЭЗ оказало негативное влияние на другие отрасли экономики, в частности на пищевую промышленность, сельское хозяйство, использование природных ресурсов.

В Литве управление СЭЗ осуществляет победившая на конкурсе управляющая компания, в состав которой входит по одному члену, назначенному правительством Литвы и советом муниципалитета той территории, где создана СЭЗ. Управляющая компания является юридическим лицом, ей передается в аренду территория СЭЗ и делегируются определенные управленческие функции [46]. Следует отметить, что результативность литовских СЭЗ, при наличии явных перспектив их развития, недостаточно высока из-за неупорядоченного управления, отсутствия нужного объема грузооборота и чрезмерных налоговых льгот.

В Латвийской Республике существуют четыре зоны с особым экономическим режимом: Рижский и Вентспилсский свободные порты, Лиепайская и Резекненская специальные экономические зоны. Управление Лиепайской СЭЗ, например, является юридическим лицом. Функции управления зоной выполняют правление и исполнительный аппарат зоны. Правление Лиепайской специальной экономической зоны является высшим коллективным органом надзора и управления СЭЗ. Его членов назначает Кабинет министров на пять лет по предложению Думы города Лиепаи.

В состав правления включаются три представителя государственных интересов, делегированные Министерством экономики, Министерством финансов и Министерством сообщения, три делегированных Думой города Лиепаи представителя и три представителя предпринимателей Лиепаи. Исполнительный аппарат зоны является исполнительным и представительным органом Управления Лиепайской СЭЗ. До 2006 г. Лиепайская СЭЗ функционировала достаточно эффективно, однако на сегодняшний день ее грузооборот резко снизился из-за незначительного движения грузов из Латвии на Восток. В целом латвийские СЭЗ не показывают высоких результатов по причине слабой инфраструктуры, отсутствия у управляющей компании собственности на землю (или в управлении), а также интенсивного процесса оттока квалифицированных кадров [46].

Наиболее типичным примером решающей роли государства в управлении ОЭЗ, в том числе и туристско-рекреационного типа, является Россия, где экономическая ситуация потребовала выработки единого подхода к регулированию процесса их создания. На стадии подготовки законопроекта об особых экономических зонах предлагались различные формы административного управления ОЭЗ, в том числе передачу его функций коммерческой либо некоммерческой организации. Предпочтение было отдано варианту с государственным органом управления (рис. 2).

В результате основные функции в сфере управления ОЭЗ были возложены на Министерство экономического развития Российской Федерации. Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительнораспорядительного органа муниципального образования, хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны было предусмотрено создание наблюдательного совета особой экономической зоны.

Рис. 2. Структурная модель функционирования ОЭЗ туристско-рекреационного типа

В его состав, как правило, входят представители уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, представители исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представители исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, представители резидентов особой экономической зоны и представители иных организаций, в том числе представители образовательных и научно-исследовательских организаций, осуществляющих деятельность в границах муниципального образования, на территории которого расположена особая экономическая зона. Состав наблюдательного совета особой экономической зоны утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Особого внимания заслуживает ст.8 федерального закона № 116-ФЗ [1], предусматривающая, что уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти для осуществления своих функций по созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, внебюджетных источников финансирования объектов недвижимости в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории и управлению этими и ранее созданными объектами недвижимости вправе привлекать акционерное общество, 100 % акций которого принадлежит Российской Федерации, или управляющую компанию [1].

Делать выводы об эффективности выработанной системы управления ТРЗ в России пока рано, поскольку она находится в стадии становления и развития. Однако уроки прошлого, когда ТРЗ создавались на основе подзаконных актов и трансформировались в оффшоры с соответствующими негативными последствиями для инвесторов, дают основание считать, что на данный момент акцент на преимущественно централизованную модель управления ТРЗ оправдан. Однако существует множество других рисков, снижение которых требует огромной и последовательной работы на всех уровнях государственного и муниципального управления. Авторы монографии «Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации» выделяют несколько групп рисков применительно к государственно-частному партнерству, являющемуся основным принципом взаимодействия государства и предпринимательства в рамках ТРЗ:

– риски государства, которые носят в большей части общественно-социальный характер (возможные протесты в связи с необеспеченностью государством своих обязательств, ухудшением экологической ситуации, строительством объектов в непосредственной близости от жилья и т.п.);

– риски частного сектора, которые связаны прежде всего с работой бюрократического аппарата, традиционными рисками ведения бизнеса и возможными протестами населения;

– риски, связанные с работой государственных и муниципальных структур, которые подразумевают высокий уровень коррупции на всех уровнях управления, возможное изменение нормативно-правовой базы, изменение приоритетов в социально-экономическом развитии, конфискацию или приватизацию в целях погашения кредита или уплаты налога, досрочное прекращение контракта, изменение политической системы или замена партнера;

– риски, связанные с участием государственных (муниципальных) структур как партнеров в реализации совместного проекта. Эти риски связаны с отсутствием реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта; длительным процессом согласования проекта; отсутствием координации действий; различием интересов государственных структур, а также с различием региональных и муниципальных интересов; сложностью решения конфликтных ситуаций; сокращением или прекращением финансирования при изменении приоритетов бюджетных расходов; сложностью выхода из проекта и возврата инвестиции; избыточностью контроля со стороны государства [27].

Последовательное решение обозначенных проблем будет иметь решающее значение для перспектив развития инфраструктурных факторов развития России и реализации инновационной стратегии.

При этом чрезвычайно важное значение имеет изучение мирового опыта функционирования свободных экономических зон, на основе которого можно будет сформулировать основные выводы об их достижениях, общих чертах и особенностях развития. Функционирование специальных экономических зон в промышленно развитых странах свидетельствует о том, что в основе их успеха лежит, с одной стороны, хорошее планирование первоначальных стадий их развития, с другой – гибкость управления зонами. Изменяющаяся ситуация в мировом хозяйстве (НТР, конкуренция между транснациональными корпорациями, изменения в курсах валют, в системе международного обмена и др.) оказывает серьезное влияние на развитие ТРЗ и соответственно требует адекватного реагирования на эти изменения.

Для эффективного управления функционированием зоны и исключения различного рода рисков необходимо:

– определение органа государственного управления по координации и контролю за развитием зон, обладающего достаточной властью для защиты интересов последних;

– создание функциональной структуры управления зоной во главе с администрацией, которая наделяется значительными полномочиями, в том числе делегированными причастными ведомствами;

– непосредственное подчинение администрации зоны уполномоченному государственному органу, минуя все промежуточные административно-территориальные властные инстанции.

Наряду с широким использованием институциональных механизмов практика показывает, что успех зависит и от таких факторов, как самостоятельность органа управления ТРЗ, качество сотрудничества с операторами зон и предприятиями, увеличение роли бизнеса в предоставлении услуг. Для исключения ситуации конфликтов интересов в ТРЗ очень важно, чтобы руководство зоны занималось исключительно распорядительными функциями и не вмешивалось в деятельность зоны.

Что касается применяемых технологий управления зонами, то они, по мнению Р.И. Гайнутдинова, должны обеспечивать понятность и прозрачность процесса принятия решения для всех участников процесса, обеспечивать реализационное сопровождение и мониторинг, фиксировать результат проектов как с точки зрения соответствия исходным критериям отбора, так и с точки зрения эффективности, обеспечивать изменение процедур и нормативов принятия и реализации решения, если будет выявлена их неэффективность [18].

Многие аспекты неудачных и успешных примеров создания свободных экономических зон определяются рациональностью выбранной модели государственного управления созданием свободных экономических зон. В каждом конкретном случае это диктовалось либо степенью развитости туристского рынка, либо возможностями финансирования туристской отрасли, либо географическими особенностями туристской зоны, либо институциональной спецификой управления этим сектором экономики (рис. 3). В США, например, государственный орган управления туризмом отсутствует. Здесь действует модель рыночной саморегуляции в туристской отрасли, основанная на доминировании частного капитала.

Существующий опыт управления российскими ТРЗ (рис .4) свидетельствует об отсутствии четкого понимания их специфики в условиях России. Следует также отметить, что отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких доходов, без использования организационных методов, по мнению Л.Е. Калининой, невозможно [28]. Не случайно реальные результаты деятельности демонстрирует всего одна ТРЗ – «Березовая Катунь». Наиболее частыми ошибками, встречающимися при организации ТРЗ, являются:

– неэффективные административные структуры либо слишком большое количество управленческих органов зоны;

– слабое взаимодействие частных компаний и государственных органов в вопросе обеспечения инфраструктурой;

– бюрократическая заорганизованность управления ТРЗ;

– наличие многочисленных неоправданных процедур для регистрации иностранных инвесторов;

– отсутствие строгой «привязки» политики управляющих органов ТРЗ к интересам инвесторов.

Рис. 3. Система управления туристскими зонами в зарубежных странах

Рис. 4. Система управления туристскими зонами в России

Среди них наиболее серьезной ошибкой, препятствующей успешному функционированию зоны, является отсутствие эффективного взаимодействия как между участвующими сторонами по обе стороны ТРЗ, так и между участниками самих зон.

Положение усугубляется недостаточной изученностью вопросов управления свободными экономическими зонами, а также отсутствием четко сформулированных рекомендаций по разработке и реализации структурно-инвестиционной политики, поэтому для успешного функционирования свободных экономических зон необходима разработка методических принципов и модели управления, учитывающих весь комплекс факторов.

Представляется, что для определения наиболее эффективной модели управления ТРЗ необходимо осуществить классификацию существующих типов туристско-рекреационных образований в регионах (туристско-рекреационных зон, туристско-оздоровительных парков, туристско-рекреационных комплексов, национальных парков) по целому ряду признаков (значению в общей системе туризма и оздоровления, роли в экономике, профилю и составу использования ресурсов и т.д.), что позволит установить параметры и закономерности развития этих образований, а также сформировать каркас туристической отрасли на национальном и региональном уровнях.

Таким образом, можно заключить, что при создании и функционировании особых экономических зон целесообразно уделять более пристальное внимание совершенствованию методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в ТРЗ. Необходимо создавать четкую систему государственного контроля (надзора) за деятельностью компанийрезидентов, учитывать особенности, связанные с режимом функционирования ТРЗ, а также постоянно изучать причины процветания или неудачной их деятельности. В противном случае степень риска, неизбежная при реализации любых масштабных проектов, будет оставаться достаточно высокой, что не позволит решить поставленные перед ТРЗ задачи по ускорению процесса модернизации российской экономики.