Текст книги "Курс права социального обеспечения"

История публичного призрения и благотворительности, как и всего права социального обеспечения, в США развивалась весьма своеобразно. Длительное время сам переезд в Америку, где были обширные земельные пространства и возможность для проявления предприимчивости, был своеобразной реализацией права на социальную защиту Но крайний либерализм и отрицание государственного вмешательства придали исследуемым процессам черты неповторимости. На уровне как обыденного сознания населения, так и профессионального сознания юристов закрепилась доктрина «крайнего индивидуализма», согласно которой каждый белый мужчина отвечал за себя и свою семью. Так, в штате Нью-Йорк предприниматели получали плату с каждого бедного, которому оказывали помощь в трудоустройстве, а средства, затраченные на благотворительность, освобождались от обложения налогами. Определенная организация этому процессу была придана с созданием Бюро труда в Массачусетсе в 1869 г., а в 1884 г. аналогичный орган был создан и в других штатах США. Организатором и их первым главой стал К. Райт[62]62
  См.: Луи П. Рабочие и государство. Сравнительная история трудового законодательства в странах Старого и Нового света. М., 1907. С. 53.


[Закрыть]. Для помощи нуждающимся практиковалось создание «лесных дворов» по типу основанного в Бостоне в 1876 г. двора-приюта для бедных. Ночлежки с приютами также имели достаточное распространение, но пропитание и размещение в них предполагало обязательную работу. Нью-Йоркское общество помощи бедным занималось созданием ферм и предоставлением земли для обработки трудоспособным беднякам. Изначально был проведен принцип, согласно которому помощь любому нуждающемуся предполагала для него необходимость трудиться. Российский исследователь А.М. Горовцев считал это «правильной постановкой благотворительности»[63]63
  Горовцев А. Указ. соч. С. 228–229.


[Закрыть]. Нетрудоспособные бедняки призревались в основном на уровне семьи или общины, тем более что среди иммигрантов была сильно развита национальная и корпоративная солидарность. На уровне местного самоуправления осуществлялось призрение нетрудоспособных лиц, оставшихся без семейной и общинной опеки. Если сюда прибавить развитую систему частной благотворительности, то общая картина получается достаточно отрадной. Это дало основание Т. Фаулю утверждать, что в США уже к концу XX в. все нуждающиеся лица имели право на необходимую помощь[64]64
  См.: Фауль Т. Указ. соч. С. 12.


[Закрыть]. Это кажется нам логичным, но не бесспорным. Дальнейший ход событий подтвердил шаткость этого утверждения. Тем не менее, ответственность государства за благосостояние народа не закрепилась ни на уровне законодательства, ни на уровне идеологии. Даже в 1893 г., когда США охватил очередной экономический кризис, президент У. Кливленд заявлял, что «в функции правительства вовсе не входит оказание помощи народу»[65]65
  См.: Шлезенгер-младший А.М. Циклы американской истории. М., 1992. С. 336.


[Закрыть].

Ситуацию изменил комплекс реформ, известный как «новый курс», проводимый американским президентом Ф.Д. Рузвельтом в 30-х гг. XX в. В определенном смысле «новый курс» означал реализацию в США тех же социальных реформ, что и в ряде европейских стран в начале XX в. В то же время он являлся завершением длительного пути к регулируемой экономике, начавшегося с контроля над железнодорожными тарифами и трестами в 80—90-х гг. XIX в., и социальных реформ президентов Т. Рузвельта и В. Вильсона. Действительно новаторским в «новом курсе» была быстрота его осуществления, уложившаяся в считанные годы. В европейских странах аналогичный процесс занял десятилетия. В нашу задачу не входит анализ всего «нового курса», который представлял целую систему реформ практически всех сторон социально-политической жизни. Его стержнем явилось усиление государственного регулирования, составной частью которого было становление государственной системы социального обеспечения[66]66
  См.: Иванов С.В. «Война с бедностью» Ф.Д. Рузвельта. Саратов, 1989; Мальков В.Л. «Новый курс» в США. Социальное движение и социальная политика. М., 1973; Он же. Рабочее движение в США в период мирового экономического кризиса. М., 1961; Наджафов Д.Г. Америка на перепутье. М., 1967; ШкудинМ.З. К истории государственно-монополистической политики США. 1929–1939. М., 1980 и др.


[Закрыть].

Сами реформы были вызваны крайней необходимостью, т. к. вопрос стоял о сохранении социально-политической системы. Паника на бирже и банковский кризис, обострение классовой борьбы и рост преступности, около 25 % безработных от всего трудоспособного населения – все это требовало эффективных и оперативных мер со стороны государства. Еще будучи губернатором штата Нью-Йорк в конце 20-х начале 30-х гг. XX в., Рузвельт заявил: «Помощь этим несчастным гражданам (безработным) должна быть представлена Правительством не в форме милостыни, а в порядке выполнения общественного долга»[67]67
  Цит. по: Яковлев Н.Н. ФДР – человек и политик // Избранные произведения. М., 1988. С. 122.


[Закрыть]. В противовес саморегулируемой экономике новый президент выдвигал идею «сочетания интересов», где каждой социальной группе, будь то работники, будь то предприниматели, надлежит осознать себя частью целого, звеном общего плана. Члены «мозгового» центра президента, профессора Колумбийского университета Р. Моли, Р. Тогвелл и А. Берли предполагали сотрудничество всех классов во имя общественных интересов. Целью развития Тогвелл считал «необходимое для всех, а не роскошь для немногих». Берли был сторонником «коллективизма без коммунизма»[68]68
  См.: Яковлев Н.Н. Указ. соч. С. 129, 130.


[Закрыть].

Значительное место в государственной политике в период кризисного состояния экономики отводилось вопросам социальной защиты населения, в том числе общественному призрению. Создается целый ряд организаций, которые при различной степени участия государства и в основном на бюджетные средства организовывали для безработных общественные работы, прежде всего для лиц в возрасте от 18 до 25 лет. Это Гражданский корпус сохранения ресурсов, Администрация гражданских работ и Администрация по обеспечению работой. Первоначально профсоюзы осудили такую практику, заявляя, что идут милитаризация труда и «сбивание» заработной платы, но впоследствии функционеры АФТ были вынуждены сделать шаги навстречу государственной политики занятости. Общественные работы облегчали положение безработных, но не решали проблему занятости в целом. Федеральный фонд помощи безработным всех возрастов, имевших ранее постоянную работу, создавался за счет специального налога на предпринимателей, а распоряжались ими власти штатов. К 1938 г. каждый штат ввел ту или иную форму страхования по безработице. 14 августа 1935 г. был подписан Закон о социальном обеспечении, предполагавший в числе прочего создание Управления по социальному обеспечению. Многим категориям рабочих по достижении 65-летнего возраста назначались небольшие пенсии. Взносы в пенсионный фонд делались работниками и предпринимателями[69]69
  См.: Краткая история США. М., 1993. С. 158–159; Левчук С.В. Политико-правовые основы «нового курса» Ф.Д. Рузвельта в США (1929–1939). М., 2000. С. 8—17; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права. Т. 1. М., 2003. С. 268–272.


[Закрыть].

Система выплаты пенсий и пособий оказалась очень сложной, с существенными отличиями в различных штатах. Но принципы заботы государства о гражданах, ответственности правительства за благосостояние народа получили свое законодательное утверждение. На повестке дня стало образование двух новых министерств: социального обеспечения и общественных работ.

Отметим, что еще в 1933 г. был принят закон Вагнера-Пейзера, учреждающий службу найма Соединенных Штатов при министерстве труда. Раздел III Закон о социальном обеспечении 1935 г. требовал, чтобы штаты выплачивали социальное пособие только через государственные службы найма или через такие органы, которые создаются с одобрения Министерства труда США. Впоследствии во всех штатах требовалось, чтобы претенденты на пособия были зарегистрированы в местных государственных службах найма.

Формированию основ социального обеспечения способствовал ряд факторов. Это целенаправленная государственная социальная политика, активизация рабочего, в том числе забастовочного, движения, осознание частью предпринимателей необходимости идти на уступки, объективная потребность в социальном взаимодействии в условиях обострения кризисов и угрозы для всей социально-экономической системы. В определенной мере сказывалось и влияние ситуации в СССР. Активное государственное вмешательство в экономику, значительная степень материального равенства граждан, мощная система социального обеспечения и гарантия занятости в Советском Союзе являлись существенными «раздражителями» Запада. Такая ситуация давала дополнительный стимул и пример рабочему движению, одновременно демонстрируя правительствам и предпринимателям возможные последствия революционного взрыва. Американский писатель Т. Драйзер имел все основания заявить по поводу появления социального законодательства в США в 30-х гг: «За это я благодарю Маркса и красную Россию». Таким образом, в 30-е гг. XX в. в США выделились две традиционные для других развитых стран сферы социального обеспечения: социальное страхование и государственное вспомоществование.

Существенные изменения начали происходить после Второй мировой войны, которая значительно повлияла на средний уровень доходов населения США. По сравнению с 1939 г. к 1945 г. он вырос более чем в 2 раза, а прибыль сельского хозяйства – в 2,5 раза[70]70
  См.: Лушников А.М. Стратегия Победы // Вестник Верхне-Волжского отделения Академии военно-исторических наук. Вып. 1. Ярославль, 2000. С. 33–43.


[Закрыть]. Некоторые американские ученые даже говорят о «порожденном войной процветании». Тем не менее, именно в это время начала складываться система государственных программ помощи социально незащищенным слоям населения, расцвет которой пришелся на конец 60-х – 70-е гг. Социальное обеспечение, получившее наименование welfare, по американской терминологии означает социальное страхование и государственную помощь бедным. Последняя не была связана с внесением каких-либо взносов в соответствующие фонды и не соотносились с величиной получаемой заработной платы. Критерием выступала нуждаемость, определяемая по «социально необходимому» минимальному доходу для семьи. Право на такие выплаты сопровождалось по общему правилу доказыванием нуждаемости. Они касались прежде всего родителей малолетних детей и мужей, обязанных содержать своих жен. Уровень нуждаемости определялся в результате обследования, а официальной целью вспомоществования определялась борьба с бедностью. Социальная доктрина президента Л. Джонсона (1964 г.) именовалась даже «войной с бедностью». В целом США эту «войну» выиграли, и в 1973 г. число бедняков снизилось по сравнению с концом 50-х гг. более чем в 2 раза и составило

11,1 % населения. При этом стандарты бедности были достаточно высокими, а по российским меркам это даже трудно назвать бедностью. С 1972 г. федеральное правительство перестало выдавать субсидии штатам для оказания помощи престарелым, слепым и нетрудоспособным. Взамен была создана финансируемая федеральным правительством Дополнительная программа социального обеспечения с целью поддержания единого общенационального уровня жизни данной категории лиц. Примечательно, что уже в 1973 г. средний доход семьи наемного работника превысил доход среднестатистической американской семьи[71]71
  См.:Лапшина И.К. Разделенное правление в постиндустриальном обществе США// Вопросы истории. 2006. № 10. С. 45–47.


[Закрыть]. Ниже мы рассмотрим основные государственные программы помощи бедным, система которых сформировалась к концу 70-х гг. XX в.[72]72
  См.: Макконнелл К.Р., Врю С.Л. Экономикс. В 2 т. Т. 2. М., 1992. С. 285–289; Социальная политика современного буржуазного государства / Под ред. О.Б. Осколковой. М., 1980. С. 23–38.; Фишер С., Дернбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М., 1993. С. 398–411.


[Закрыть] Отметим, что на две трети они финансируются федеральным правительством.

1. Программа помощи семьям, имеющим на иждивении детей, один из родителей которых, обычно отец, умер, не имеет работы или ушел из семьи. Она была принята еще в 40-х гг. XX в., а затем ее масштабы непрерывно расширялись. При этом среди получателей такой помощи оказывалось немало трудоспособных лиц, что вызывало недовольство значительной части американских налогоплательщиков. Для последних приоритетом были образование, государственный транспорт и работа полиции. Согласно все еще господствующей «индивидуалистической доктрине» трудоспособные бедняки должны были содержать себя и свою семью собственным трудом при поддержке частной благотворительности. В 1967 г. были введены материальные стимулы для работы неработающих матерей. В случае их трудоустройства они сохраняли за собой на некоторое время право на получение пособия. В тот период получило распространение предложение при отказе от имеющихся вакансий лишать трудоспособных безработных права на получение пособия по бедности.

2. Программы оказания медицинской помощи. Принятие этих программ было обусловлено отсутствием единой системы медицинского страхования и медицинской помощи. Самой первой программой вводилось медицинское обслуживание матерей и детей посредством софинансирования из государственного бюджета и бюджета штатов. Она была введена еще в конце 30-х гг. XX в. Программа Medicaid (медицинская помощь) была введена на основании

XIX раздела поправок к Закону Керра-Миллса (1960 г.), которые были приняты в 1965 г. Она касалась лиц, получавших пособие по вспомоществованию, прежде всего увечных детей и престарелых, подростков и молодежи до 21 года, имеющих низкие доходы, и др. Ее финансирование осуществлялось совместно из федерального бюджета и бюджета штатов, причем доля государственного федерального финансирования колебалась от 83 до 50 %. Критерии для получения данной помощи были настолько размыты, что более 30 % ее получателей даже по официальным данным не относились к беднякам. Другая программа Medicare (медицинское обслуживание) предполагала оказание медицинской помощи путем частичного возмещения затрат на медицинские услуги всем лицам пожилого возраста. Ее основой послужили уже названные поправки 1965 г. к закону Керра-Миллса 1960 г., причем такая помощь предоставлялась независимо от дохода и не предполагала нуждаемости пожилого лица. Medicare предоставляет также возможность добровольного страхования со скидкой, предназначенного для оплаты медицинской помощи. Центры медицинского обслуживания по месту жительства начали создаваться в 60-е гг. в целях улучшения медицинского обслуживания бедняков[73]73
  См.: Сивачев Н.В. Правовое регулирование трудовых отношений в США. М., 1972. С. 99—105.


[Закрыть].

3. Программа предоставления талонов на продовольствие. Она была введена Законом 1964 г., согласно которому право на их получение имели семьи с ежемесячным доходом меньше 30 долл. на человека. Получающие такие талоны обязаны были выполнять любую предлагаемую им работу, от которой освобождались имеющие на иждивении малолетних детей, студенты и лица, работающие более 30 час. в неделю. В США получение таких талонов стало нарицательным обозначением крайней бедности, а их количество было обратно пропорционально размеру дохода семьи. При этом ассортимент получаемых по талонам товаров рос, и с 1973 г. они распространились на некоторые алкогольные напитки и лекарства. Отметим, что на протяжении 70-х—80-х гг. пособия натурой росли достаточно быстро, что способствовало некоторому выравниванию доходов. Кроме того, государственные трансфертные платежи составляют 75 % доходов людей с самыми низкими доходами и являются наиболее важным средством ослабления бедности в США[74]74
  См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 279.


[Закрыть].

4. Компенсация рабочим и их семьям за производственный травматизм. Эта программа осуществлялась либо наличными средствами, либо в форме предоставления бесплатных медицинских услуг, что распространялось и на членов семей погибших на производстве или от профессиональных заболеваний. Компенсации по общему правилу выплачивались за счет бюджетов штатов.

5. Помощь ветеранам войны и их семьям. Она предоставлялась участникам боевых действий, которые утратили трудоспособность в результате ранений. Первоначально помощь распространялась на ветеранов Второй мировой войны, затем войн в Корее, Вьетнаме, других локальных войн. Это была федеральная программа.

6. Помощь студентам вузов. Она была введена по Закону 1965 г., согласно которому студентам, семьи которых имели годовой доход меньше 15 тыс. долл., выдавались займы на покрытие расходов, связанных с обучением. Для выплаты процентов по ним предоставлялись государственные субсидии. Постепенно эта программа не только распространилась на бедные семьи, но и стала доступна большинству американских студентов.

7. К числу менее масштабных программ относились помощь лицам пожилого возраста, слепым и нетрудоспособным (из бюджета штатов), оплата за государственный счет школьных завтраков и обедов, предоставление пособий для улучшения жилищных условий или получение государственного жилья, оказание продовольственной помощи лицам пожилого возраста, помощь по уходу за детьми и др. В ряде штатов существовали отдельные программы вспомоществования, причем их количество и объем финансирования иногда различались в разы.

8. Особо следует отметить ряд программ повышения уровня образования лиц с низкими доходами, их профессиональной подготовки и трудоустройства. Программа профессиональной подготовки на предприятиях предполагала государственную компенсацию за расходы на обучение и амортизацию оборудования. Программа расширения занятости на частных предприятиях для представителей национальных меньшинств была связана с выплатой владельцам предприятий компенсаций и доплат. Трудовой корпус был создан для подготовки к трудовой деятельности молодых людей, бросивших школу. На время обучения в этом корпусе выплачивалась небольшая стипендия. Время обучения доходило до двух лет, а учащиеся в этот период проживали вне дома в условиях полувоенной организации. Трудовые корпуса для молодежи создавались и по месту жительства, но действовали только в летнее время, когда бросившие школу должны были получать первичные трудовые навыки. В период увеличения безработицы с 1971 г. принимаются государственные программы трудоустройства. Впоследствии они неоднократно возобновлялись, что способствовало перераспределению ресурсов и несколько снижало безработицу.

Во второй половине 70-х гг. XX в. при президенте Д. Картере часть натуральной помощи была заменена денежными выплатами, своеобразной «монетизацией льгот» по-американски. В случае отказа безработного от трудоустройства он лишался части пособий по бедности. Охват населения такими пособиями расширился, а их размер в 22 штатах превышал уровень минимальной заработной платы. Это породило своеобразное социальное иждивение. Например, в тот период резко выросло число детей, рожденных вне брака, особенно в негритянских семьях. Но это было связано не с резким падением уровня морали, а с тем, что пособие матери-одиночки позволяло вполне сносно жить не только его матери, но и отцу ребенка. Правда, отцы были вынуждены уходить из семьи или хотя бы имитировать это. Появились даже специальные термины «культивируемая бедность» и «культура бедности». Для части детей, выросших на пособия одиноким матерям, особенно для девочек, открывался достаточно легкий путь к умеренному достатку без всяких трудовых усилий. Он сводился к оставлению школы в юном возрасте, внебрачному рождению ребенка, дальнейшей жизни на пособие. Нередко такой путь проходило несколько поколений подряд. Вольно или невольно такое положение дел стимулирует рождение внебрачных детей и распад семьи.

Политкорректные американские ученые отмечают, что «ложное общественное представление о том, что пособие получает непропорционально большое число негров, мешает основной части населения (белым) проникнуться их проблемами и их обстоятельствами»[75]75
  Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 289.


[Закрыть]. Между тем, «ложного» здесь немного. Среди получающих пособия по бедности негров в 3 раза больше, чем в структуре населения, а белых – соответственно в 5 раз меньше. В абсолютных цифрах белых среди бедных в 3 раза меньше, чем негров. Более 40 % черных семей возглавляет женщина без участия взрослого мужчины (в среднем по стране – 16 %), а более половины из них живет за чертой бедности. Среди тинэйджеров трудоспособного возраста (16–19 лет) безработных негров в 2,5 раза больше, чем их белых сверстников. И это тоже «не только социальная проблема, но и вообще труднообъяснимый феномен»[76]76
  Фишер С., Дернбуш Р., Шмалензи Р. Указ. соч. С. 405.


[Закрыть]. Здесь также, вероятно, не обошлось без осознания исторической вины белых за эксплуатацию негров до отмены рабства и Гражданской войны в США 1861–1865 гг.

Размер семейных пособий в различных штатах отличался порой в разы, а среди их получателей оказывались отнюдь не бедные люди. К тому же при получении нескольких пособий нахождение работы означало не улучшение, а ухудшение финансового положения. Это ослабляло инициативу и порождало иждивенчество. Кроме того, содержание аппарата поглощало до 1/3 средств на борьбу с бедностью, а сам этот аппарат доходил до 400 тыс. человек (1984 г.). Все это порождало бюрократизм и волокиту, коррупцию и неэффективное расходование бюджетных средств. Отсюда выводят термин «дырявое ведро», подразумевая, что на каждый доллар государственного социального обеспечения теряется, по меньшей мере, столько же. В этой связи консервативная политика президента Р. Рейгана в 80-х гг.

XX в. была до определенной степени объективна, а ее лозунгом стал переход «от пособий к труду». В этот период получение пособия по бедности обусловливалось предыдущей трудовой деятельностью, готовностью безработного занять имеющиеся вакансии и соответствием более четкому критерию нуждаемости. Сами эти пособия стали более дифференцированными и выплачивались преимущественно нетрудоспособным беднякам.

В конце 1988 г. принимается закон о помощи семьям, который чаще называют законом о реформе благотворительной системы. Он предполагал формирование на уровне штатов программ «Рабочие места и основные профессии» для обучения и подготовки к трудовой деятельности родителей, получающих семейные пособия. Федеральное правительство субсидировало расходы на обучение, а также помощь в поиске работы, занятость на общественных работах и др. Родители моложе 20 лет, живущие на пособия, обязаны получить аттестат об окончании средней школы. При этом семьям, перешедшим с пособий на зарплату, продолжали выплачиваться пособия на детей и обеспечивалась медицинская помощь на переходный период. Наконец, с 1990 г. штаты стали оказывать помощь отдельным полным семьям, кормилец которых оказался безработным. При этом один из членов такой семьи с 1994 г. должен был работать на организуемых штатом работах 16 часов в неделю бесплатно. С этого же года работодатели стали удерживать платежи на содержание детей из зарплаты бросивших их родителей (аналог алиментов). Эта программа потребовала даже некоторого увеличения социальных расходов, но в некоторой степени стимулировала занятость.