Текст книги "Курс права социального обеспечения"

Переход местного продовольствия в ведение земств после 1864 г. первоначально ничего не изменил. Общественные работы во время голода 1891 г. проводились преимущественно правительством на средства казны под общим руководством члена Госсовета А. А. Абазы. Он в 1891–1892 гг. возглавлял Особое совещание и был председателем Комитета по руководству общественными работами для голодающих. В целом они проводились до 1894 г. и свелись преимущественно к разработке казенных лесов, строительству и благоустройству дорог, к земляным работам и др. Аналогичные работы проводились и в 1898 г., когда они стали носить относительно постоянный характер, преимущественно по линии Лесного департамента при участии Попечительства о трудовой помощи. Наконец, с 1901 г. в организации таких работ стали более активно участвовать земства, но этот опыт в большинстве своем оказался неудачным.

В дореволюционной России общественные работы носили преимущественно сельскохозяйственный характер и были связаны со случаями неурожая. Камнем преткновения при этом оказывалось сочетание государственных задач, преобладавших первоначально, и общественной полезности, которая стала выходить на первый план в дальнейшем. Отношение земств к таким работам оставалось достаточно настороженным, хотя они иногда их и инициировали. В ходе организации общественных работ определились основные принципы их проведения. Это добровольность, полезность, доступность, привлекательность для пострадавшего от неурожая населения, минимальное использование материалов, организация их по месту жительства с учетом трудовых навыков населения и др. В отношении заработка, по возможности, исключалось его обращение на погашение недоимок и иных платежей[117]117
  См.: Курс российского трудового права. Т. 2. С. 194–196.


[Закрыть].

В советский период общественные работы активно организовывались в 1918 г., когда было отмечено 122 подобных случая с общим числом занятых около 30 тыс. человек. Оценка эффективности, как и добровольности таких работ, достаточно различна[118]118
  См. .Астапович 3. А. Первые мероприятия советской власти в сфере труда (1917–1918). М., 1958. С. 91–96; Исаев А.А. Безработица в СССР и борьба с нею: за период 1917–1924 гг. М., 1924. С. 5 и далее; Борисова Л.В. Трудовые отношения в Советской России (1918–1924 гг.). М., 2006, и др.


[Закрыть]. В мае 1918 г. в ВСНХ создается Временный совет общественных работ, что придало проведению такого рода мероприятий государственный масштаб. Они должны были быть не только формой трудовой помощи безработным, но и частью восстановления народного хозяйства. Общественные работы были связаны традиционно с ремонтом дорог, землеустройством и мелиорацией, но распространялись также и на добычу угля. При незначительных государственных ассигнованиях и материальном вознаграждении в виде скудного пайка они не дали существенного результата и вряд ли оправдали десятой части вложений.

Масштабное использование общественных работ было возобновлено с 1922 г., причем первоначально только в Москве и Петрограде, а до 1926 г. – преимущественно в городах. Организаторами таких работ выступали обычно биржи труда, а финансирование шло как из госбюджета, так и из средств социального страхования. С 1924 г. масштаб таких работ вырос, а сами они приобрели плановый характер. Для работников устанавливалась преимущественно сдельная оплата труда, а сами работы носили неквалифицированный характер в соответствии с задачами периода реконструкции народного хозяйства: разбор зданий, благоустройство городских территорий, дренажные работы и др. На занятых полностью распространялись нормы КЗоТ 1922 г., кроме права на выходное пособие и на оплачиваемый отпуск. Они продолжали числиться безработными и по мере появления постоянных вакансий трудоустраивались.

В мае 1925 г. НКТ СССР издал инструкцию о проведении общественных работ[119]119
  Известия НКТ СССР. 1925. № 25.


[Закрыть]. При достаточно высокой оплате и хорошей организации они стали привлекательными для безработных, тем более что при этом соблюдались практически все принципы их проведения, выработанные дореволюционной практикой. Отказ от таких работ, если работник был способен их выполнять по состоянию здоровья и они не вели к его профессиональной дисквалификации, имел следствием лишение пособия по безработице на 1 месяц, а повторный отказ – снятие с учета на бирже труда и прекращение выплаты пособия по безработице. Новая инструкция 1927 г. о порядке проведения общественных работ сохранила принципиальные положения предшествующей[120]120
  Там же. 1927. № 12.


[Закрыть].

Начавшаяся индустриализация уменьшила потребность в неквалифицированном ручном труде, а снабжение кадрами новых отраслей промышленности приобрело плановый характер. К тому же выяснилось, что проведение общественных работ в городе притягивает туда сельское население, еще больше увеличивая число желающих найти работу. Централизованная экономика с крепнущими командно-административными началами перестала нуждаться в данной форме общественного призрения. Работа органов труда в области трудовой помощи была реорганизована на основе циркуляра Народного комиссариата труда СССР от 3 марта 1930 г.[121]121
  Там же. 1930. № 10.


[Закрыть], что предполагало, по сути, свертывание общественных работ, начиная с резкого сокращения их финансирования. Вслед за этим начало проводиться плановое распределение рабочей силы, не имевшей ничего общего с трудовой помощью. Возрождение общественных работ, хотя и в очень незначительных масштабах, связано уже с постсоветским периодом и принятием Закона о занятости населения в РФ от 19 апреля 1991 г.

Указание (приискание) труда и профессиональная подготовка как виды трудовой помощи. В современных терминах указание труда может быть определено как посредничество, помощь в трудоустройстве лиц, ищущих работу. Это превентивный и один из наиболее эффективных видов трудовой помощи, направленной на предотвращение впадения в нищету трудоспособных лиц. Очевидно, что подобные меры были невозможны в Древнем мире, где господствовал преимущественно сельскохозяйственный труд в условиях рабовладельческого хозяйства. Цеховая организация труда также не способствовала свободному перемещению рабочей силы, а ее мобильность была сведена к минимуму корпоративными установлениями. Только с развитием промышленного производства капиталистического типа и устранением цеховой организации вопрос согласования предложения труда и спроса на него стал сначала актуальным, а затем одним из самых острых социальных вопросов.

Франция. Возможно, что составленная Э. Буало около 1268 г. Книга ремесел имела отношение к более рациональному использованию имеющихся людских ресурсов. Она содержала компиляцию различных актов, регулирующих ремесло в Париже, что позволяло ищущим работу или желающим начать свое дело лучше разобраться в местном рынке труда[122]122
  См .'.Пушников А.М. Становление и развитие науки трудового права и науки права социального обеспечения в России. Ярославль, 2001. С. 47.


[Закрыть]. Там же лейб-медик короля Т. Ренодо основал в 1613 г. справочное бюро с целью прийти на помощь тем, кто «приехав в Париж искать счастья и работы, не находит ни того, ни другого, проживаются, гибнут, впадают в преступления или своими болезнями заражают воздух». Великая Французская революция смела цеховые пережитки, следствием чего стало создание большого числа частных и общественных организаций (бюро) указания работы. В 1804 г. органы указания труда были подчинены полицейскому управлению, которое само назначало заведующих бюро, а с целью надзора за безработными были введены особые рабочие книжки. Только при их наличии бюро имело право предоставлять нуждающимся работу. Уже в 1823 г. эти ограничения были сняты для всех рабочих, кроме пекарей, имевших внутрикорпоративную систему указания труда. Частное трудовое посредничество в периоды экономических кризисов порождало массовые злоупотребления, что способствовало возникновению революции 1848 г. Особая правительственная комиссия в 1852 г. высказалась за усиление контроля муниципалитетов законторами по указанию труда, но на этот раз не столько в полицейских интересах, а сколько в интересах самих рабочих. Особое раздражение вызывала высокая оплата за посредничество без гарантии трудоустройства. С 1886 г. начали основываться бесплатные посреднические бюро при общинных управлениях. Закон 1884 г. предоставил право рабочим самим создавать «биржи труда», как они официально стали именоваться. Первая биржа труда была открыта в конце 1886 г. При этом политическая и популистская составляющие в их работе часто мешали собственно техническому сведению спроса на труд и его предложения. Впоследствии существовали как бесплатные для работников биржи труда, так и коммерческие частные бюро занятости[123]123
  См.: Пеллутье Ф. История бирж труда. М., 1906.


[Закрыть]. После введения страхования от безработицы постановка на учет на бирже труда была связана с выплатой пособия по безработице. Биржи труда и в настоящее время не утратили своего значения.

Во второй половине XX в. стала складываться смешанная модель трудоустройства и профессиональной подготовки, основанная на тесном взаимодействии государственных и частных органов по трудоустройству на принципах социального партнерства. В 60-е гг. во Франции сложились три вида обеспечения на случай безработицы: 1) общегосударственная система социального страхования по безработице; 2) система государственного вспомоществования; 3) дополнительные системы страхования на случай безработицы. Режим государственной помощи безработным имеет характер вспомоществования и выдается лицам, либо совершенно лишенным средств к существованию, либо имеющим очень незначительные доходы. Для получения государственной помощи в дополнение к страховому пособию по безработице необходимо представить доказательства о нуждаемости, начиная с 4-го месяца безработицы. Выплата пособия не ограничивается сроком, но его размер ежегодно уменьшается на 10 %[124]124
  См. подробнее: Доморацкая Э.И. Социальное законодательство Франции. М., 1975. С. 158–161.


[Закрыть]. Важной составляющей политики занятости являются профессиональная подготовка и переобучение безработных. В этой части первым актом государственного вмешательства в осуществление политики занятости явилось создание Законом от 18 декабря 1963 г. Общенационального фонда занятости в целях облегчения трудящимся переквалификации для устройства на работу. Согласно другому ордонансу от 13 июля 1967 г. были созданы Национальное агентство занятости, его региональные и департаментские центры и местные секции, которые были обязаны заниматься перемещением рабочих, оставшихся без работы, информировать их о вакантных должностях, способствовать прохождению безработными профессионального обучения. Впоследствии отмечается переплетение функций и частных служб занятости через коллективные договоры, частные и предпринимательские органы, связанные с профессиональным обучением. Согласно Закону от 1 июля 1971 г. регулирование конкретных вопросов, связанных с профобучением, осуществляется посредством двух– или многосторонних соглашений государства с обучающими органами, в которых закреплялись сроки стажировки, отпуска для рабочих и распределение расходов, связанных с оплатой стажеров, педагогов и оборудованием учебных центров[125]125
  Там же. С. 118.


[Закрыть].

Формально трудоустройство персонала длительное время признавалось монополией государства, но реально это положение не соблюдалось. Более того, частные бюро трудоустройства имели достаточно разветвленную сеть, а государство узаконило практику временного трудоустройства через эти бюро. Временная работа перестала быть второстепенным элементом рынка труда. Деятельность обществ по временному трудоустройству была урегулирована Законом от 3 января 1972 г.

Англия. Первые попытки организации указания труда профессиональными союзами были осуществлены уже в начале XIX в., и вплоть до начала следующего века эта система действовала относительно масштабно и эффективно[126]126
  См.: Вебб В., Вебб С. Теория и практика английского тред-юнионизма. Т. 1. СПб., 1900; Они же. История рабочего движения в Англии. СПб., 1899 и др.


[Закрыть]. В дальнейшем в Англии стала складываться централизованная государственная модель организации трудоустройства. Бюро указания работы начали основываться только с 1885 г., как правило, органами самоуправления. Но масштаб их деятельности до Первой мировой войны был невелик. Наряду с общими бюро труда успешно действовали особые общества для указания труда отдельным категориям работников. Это касается женщин, отставных солдат и матросов, бывших чинов полиции и др. Первый закон об организации бирж труда был принят в Англии по инициативе У. Черчелля в 1910 г. Образованное в 1916 г. Министерство труда одной из главных своих функций имело оказание услуг по трудоустройству. В Северной

Ирландии трудоустройством ведало Министерство здравоохранения и социального обслуживания. В годы экономического кризиса начала 20-х гг. XX в. биржи труда получили более широкое развитие, тем более впервые пришедшие к власти лейбористы провозгласили ликвидацию безработицы одной из своих партийных целей. В дальнейшем помощь в поиске работы осуществлялась в соответствии с Законом о трудоустройстве и производственном обучении 1948 г. Сеть местных бирж труда в Англии непрерывно росла, и уже к концу 70-х гг. прошлого века их было около тысячи. При некоторых из них имелись специальные местные комитеты по трудоустройству, состоящие из представителей предпринимателей, работников и иных групп населения, которые действовали в качестве консультативных органов. При 38 наиболее крупных биржах труда имелись дополнительные службы трудоустройства для лиц с высшим специальным образованием. При Министерстве труда Англии существовали две специальные службы трудоустройства: для молодежи и инвалидов. Цель первой заключалась в оказании помощи выпускникам школы в выборе профессии, овладении ею и поиске подходящей работы. Эта помощь оказывалась специальными органами в системе народного образования и по большей части финансировалась Министерством труда.

В Англии раньше, чем во многих других странах, осознали тесную связь проблемы трудоустройства с проблемой производственного обучения. Это касалось не только начинающей трудовую деятельность молодежи, но и взрослых рабочих, проходящих переквалификацию в связи с необходимостью перехода на работу в новые отрасли или в связи с работой на новых механизмах и агрегатах. С этой целью в 1964 г. был принят специальный Закон о производственном обучении, а вслед за этим в ведущих отраслях промышленности создавались специальные комиссии, отвечающие за производственное обучение, в том числе безработных. При Министерстве труда был создан Центральный совет по производственному обучению, состоящий из представителей предпринимателей и профсоюзов. Были созданы частные курсы технической подготовки кадров, а также специальные правительственные центры обучения молодежи, рассчитанные на подготовку профильных специалистов, которые отчасти финансировались правительством. Мероприятия по организации занятости были связаны с перенаправлением высвобождающихся работников из так называемых старых отраслей промышленности в новые отрасли. При этом правительство финансировало подготовку высвобождающихся работников и устанавливало некоторые гарантии от массовых сокращений без предварительного переучивания на новые специальности. Службы трудоустройства чутко реагировали на запросы промышленности и совместно с частным капиталом достаточно оперативно организовывали переучивание на нужные промышленности профессии[127]127
  См.: Каленский В.Г. Социальное законодательство Англии. М., 1969. С. 214–217.


[Закрыть]. Таким образом, английская модель организации трудоустройства связана не только с определяющей ролью государства в перераспределении трудовых ресурсов, но и с активным его участием в обучении и переобучении кадров с целью их последующего трудоустройства.

Германия. Первое бюро указания труда было создано в 1865 г. в Штутгарте по инициативе и при содействии социал-демократов. Немецкие профсоюзы, как и британские тред-юнионы и французские рабочие синдикаты, ранее также организовывали корпоративное трудоустройство. Но именно с 1865 г. работники и работодатели получили возможность взаимовыгодного взаимодействия для соединения спроса и предложения труда. Услуга была платной для обеих сторон, но работники платили в 2 раза меньше. Первоначально число обратившихся в бюро работников и работодателей было почти равным, а процент трудоустроенных работников превышал 50 %. Преобладающая часть вновь создаваемых бюро вообще не взимали с работников платы, а роль частных и рабочих союзов в их деятельности была велика. Бюро указания труда организовывались также объединениями работодателей, религиозными общинами, благотворительными организациями и даже при общинных полицейских домах и провинциальных союзах. Действовали и частные посреднические конторы коммерческого характера преимущественно при конкретных предприятиях. Этот пестрый конгломерат органов по указанию труда функционировал относительно эффективно, и уже в начале XX в. встал вопрос об организации общеземельных и общегерманского посреднических бюро.

В годы Первой мировой войны перераспределение трудовых ресурсов имело административный характер, а безработицы в условиях тотальной мобилизации практически не было. Послевоенный экономический кризис привел к усилению роли бюро указания труда, деятельность которых связывалась со страхованием от безработицы. Программное значение в этом контексте имел Закон от 16 июля 1927 г. «О трудовом посредничестве и страховании по безработице», который с изменениями действовал до начала XXI в. При фашистском режиме проблема трудоустройства была решена через принудительное распределение рабочей силы, а милитаризация экономики и массовый призыв в армию сняли проблему занятости с повестки дня.

В послевоенный период проблема трудоустройства стала монополией Федерального ведомства по труду, которое сохранилось вплоть до 1994 г., когда Законом от 26 июля 1994 г. «О стимулировании занятости» была легализована деятельность частных организаций по трудоустройству. Отметим, что Федеральное ведомство по труду действует на паритетных началах и в него входят представители работников, работодателей и публичных корпораций. В его функции включаются консультирование заинтересованных лиц по вопросам получения профессии, трудовое посредничество, организация профессионального обучения, создание новых рабочих мест, а также выплата пособий по безработице и пособий на случай неплатежеспособности работодателя. Примечательно, что существенное место в деятельности Федерального ведомства по труду отводится превентивным мерам по борьбе с безработицей. Его представители изучают положение на рынке труда, прогнозируют объем и виды занятости по экономике в целом и на отдельных производствах. На основании этой оценки они дают прогноз о потребности в работниках отдельных профессий и соответственно строят свою работу по профессиональному обучению. Эти меры согласовываются с Федеральным ведомством по труду. С этой целью они запрашивают и обрабатывают большой объем информации, получаемой от работодателей. Если последними она специально не предоставляется, то Федеральное ведомство по труду взыскивает с них все расходы на переобучение уволенных или переведенных работников. Как уже указывалось, наряду с государственными существуют и частные службы занятости. Они действуют только на основании разрешения, выданного Федеральным ведомством по труду, основанием для которого являются достаточно жесткие требования (специальные знания и опыт, стаж работы в области трудового посредничества не менее 3 лет, наличие профессионального образования и др.). Услуги, предоставляемые государственной службой в сфере трудового посредничества, являются для работников бесплатными, а необходимые расходы полностью или частично покрываются за счет средств работодателей. Аналогичный порядок действует и в частных службах трудоустройства, услуги которых для работников также бесплатны. Исключение составляют прямо установленные в законе категории работников (художники, артисты, профессиональные спортсмены, фотомодели и др.). Отметим, что в Германии отдельный т. 3 Социального кодекса специально посвящен стимулированию труда и занятости.

Специальный порядок трудоустройства установлен для лиц с пониженной трудоспособностью. Инвалиды имеют право на дополнительную помощь в на получение адекватных рабочих мест. Организация деятельности таких рабочих мест возложена на ведомства по труду. Закон от 16 июля 1953 г. «О стимулировании занятости инвалидов» обязывает работодателей, имеющих в организации более 16 работников, предоставлять не менее 6 рабочих мест инвалидам. Работодатели, не соблюдающие установленный порядок приема инвалидов, обязаны платить ведомству по труду денежную компенсацию. Эти средства расходуются на трудоустройство инвалидов. Льготный режим предусмотрен и для трудоустройства лиц старше 50 лет, т. к. это сопряжено с получением дотаций работодателями[128]128
  См.: Трудовое право зарубежных стран: основные институты / Под ред. Э.Б. Френкель. М., 2002. С. 170–172; 182–187.


[Закрыть].

Россия. До отмены крепостного права в указании труда не было необходимости. После этого, в связи с процессом обезземеливания и ростом отходничества, этот вопрос встал на повестку дня. С конца 60-х гг. XIX в. отдельные земства пытались проявить инициативу в создании бюро по указанию труда для сельскохозяйственных рабочих. Сеть частных контор была развита относительно слабо, а никакого центрального органа, координирующего их действия, просто не существовало. Этому способствовала пассивность правительства, убежденного в отсутствии «рабочего вопроса в европейском смысле слова». Частные посредники, оставаясь вне сферы правового регулирования, откровенно наживались на неграмотности крестьян. Открытие частных посреднических контор в приискании рабочих и работы было регламентировано только в 1882 г., но в саму их деятельность государство практически не вмешивалось. В этой связи В.А. Гаген настаивал на необходимости создания института особых правительственных инспекторов для надзора за частными посредническими конторами (по примеру Румынии) и содействовать устройству учреждений указания труда, не преследующих коммерческие цели[129]129
  См.: Гаген В. А. К вопросу об организации указания труда в России. СПб., 1902.


[Закрыть].

Посредничество благотворительных организаций и земств было более оперативным и гибким, но относительно мелкомасштабным и территориально ограниченным. Их представляли в основном посреднические конторы при уже упомянутых домах трудолюбия. В Москве еще в начале XX в. хотели открыть четыре специальных «рынка труда», но все ограничилось учреждением одной территории для встречи представителей потенциальных работодателей с ищущими работу (1910 г.). В 1895 г. были открыты две посреднические конторы по найму прислуги, а впоследствии их число выросло до 9, причем для работников их услуги были бесплатными. Только в 1906 г. МВД разрешило открыть централизованную Московскую городскую контору, частично финансируемую из городского бюджета. Ее услуги первоначально были платными как для работодателей, так и для работников, а контингент ищущих работу состоял преимущественно из прислуги и чернорабочих. В задачу конторы входило только направление лиц, ищущих работу к потенциальному работодателю с представлением основных сведений о кандидате. В Санкт-Петербурге городская посредническая контора была открыта в 1901 г., оплата также взималась с обеих сторон. Клиентура была традиционной: преимущественно женская прислуга, а также дворники и швейцары. Только в 1909 г. принимается Временное положение о Городской бирже труда, где в качестве клиентов уже преобладали рабочие-мужчины. По сути, это было все то же место встречи ищущих работу с обладателями вакансий на нее при элементарном учете и первичной обработке статистических данных.

Земское посредничество в дореволюционный период так и осталось в зачаточном состоянии. Попытки обобщить сезонную миграцию отходников и направить их поток в рациональное русло чаще всего заканчивались на этапе сбора данных. В 1899 г. Самарскому и Симбирскому земствам удалось открыть по конторе для трудоустройства, но они проработали всего несколько месяцев[130]130
  См.: Попов В. Очерки посредничества в приискании работы //Трудовая помощь. 1916. № 5,8,9.


[Закрыть]. В этой связи В.А. Геген писал о том, что Россия ощущает настоятельную нужду в развитии форм посредничества в приискании труда как организованного в виде особых контор, так и неорганизованного (биржи труда, частные посредники, публикации о вакансиях в газетах и журналах)[131]131
  См.: Гаген В.А. К вопросу об организации указания труда в России. СПб., 1902.


[Закрыть].

Первая мировая война вызвала дефицит работников в тылу, сопряженный с притоком беженцев с оккупированных территорий. В столице существенную роль при подборе кадров сыграла Петроградская городская биржа труда, открытая в начале 1915 г. В контроле за ее деятельностью принимали участие представители рабочих. Функции трудоустройства выполняло и Всероссийское бюро труда, созданное всероссийским земским и городским союзами в августе 1915 г. С 1915 г. начали создаваться областные биржи труда, которые остались территориальными посредническими органами, формально не бравшими платы с лиц, ищущих работу. Временное правительство в июле 1917 г., придало учету рабочей силы значение дела государственной важности[132]132
  СУ 1917. № 159. Ст. 874.


[Закрыть]. Этот учет находился в ведении Отдела рынка труда, являвшегося структурным подразделением нового Министерства труда. 19 августа 1917 г. утверждается Положение о биржах труда[133]133
  Там же. № 219. Ст. 1475.


[Закрыть]. Они должны были создаваться во всех населенных пунктах с числом жителей более 50 тыс. человек и управляться на паритетных началах.

В советский период ситуация кардинально изменилась в связи с принятием постановления СНК РСФСР от 11 декабря 1917 г., утвердившего Положение о страховании на случай безработицы, о котором будет сказано в следующем разделе. На биржу труда возлагались функции учета всех лиц, имеющих право на пособие по безработице. Новое Положение о биржах труда, опубликованное 31 января 1917 г., напоминало принятое Временным правительством, но имело ряд существенных отличий. Оно передавало биржи труда исключительно в руки рабочих организаций, а их основной функцией теперь являлось не трудоустройство, а точный учет и плановое распределение рабочих рук. Деятельность всех частных посредников запрещалась, и эта сфера объявлялась государственной монополией. Наем работников мог теперь осуществляться только через биржи труда. В условиях гражданской войны и всеобщей мобилизации спрос на рабочую силу резко вырос, а материальные стимулы к труду ослабли. В качестве ответной меры новая власть ввела всеобщую трудовую повинность. Декретом СНК РСФСР от 3 сентября 1918 г. безработным запрещалось отказываться от предлагаемой работы, в том числе менее квалифицированной и в другой местности. Из органов указания труда советские биржи труда превратились в органы полупринудительного распределения рабочей силы.

КЗоТ РСФСР 1918 г. уже прямо провозгласил трудовую повинность для всех граждан, кроме лиц до 16 и старше 50 лет, а также для утративших навсегда трудоспособность вследствие увечья или болезни (ст. 1, 2). Привлечение к работе могло осуществляться только через отделы распределения рабочей силы, кроме отдельных случаев выборного порядка при предоставлении работы, требующей политического доверия или редких, специальных знаний, связанных с личностью приглашенного (ст. 16, 18 КЗоТ). Все это уже почти не имело отношения к праву социального обеспечения, а тем более к общественному призрению. Это было, по сути, административное распределение трудовых ресурсов в интересах государства. Между тем, согласно ст. 79 КЗоТ 1918 г., за безработным сохранялось право на пособие, а Правила о безработных и о выдаче им пособий стали приложением к этой статье закона. Еще раз подчеркнем, что политика военного коммунизма в сфере распределения рабочей силы носила строго административный принудительный характер, сопряженный с запретом совместительства, натурализацией заработной платы и военизацией управления производством.

В годы нэпа и послевоенной демобилизации армии число зарегистрированных безработных почти непрерывно росло до конца 1927 г. В этой связи проблема трудоустройства и помощи безработным вновь стала актуальной и насущной. Важное место при этом занимала выплата пособий в рамках страхования по безработице, о котором речь пойдет в дальнейшем. С конца 1928 г. число безработных стало устойчиво уменьшаться[134]134
  См.: Суворов К.И. Исторический опыт КПСС по ликвидации безработицы. М., 1968.


[Закрыть]. В 1922 г. возрождаются биржи труда как монопольные органы государства по трудоустройству. КЗоТ РСФСР 1922 г. (ст. 7) предписывал наем рабочей силы осуществлять через органы Народного комиссариата труда (НКТ). Помимо этих органов можно было принимать только лиц, в случаях «требующих политического доверия или специальных знаний» или когда органы НКТ не обеспечивали рабочую силу в трехдневный срок со дня поступления требования. Трудовая повинность сохранялась для исключительных случаев. Вопросы трудоустройства стали предметом рассмотрения в разделах о заключении трудового договора уже в первых советских учебниках по трудовому праву[135]135
  См.: Варшавский К.М. Трудовое право СССР. Л., 1924; Войтинский И.С. Трудовое право СССР. М.-Л., 1925 и др.


[Закрыть].

В конце 1925 г. обязательный наем через органы НКТ был отменен, а обращение на биржу труда стало добровольным. Они вернули себе функции посредников в указании труда, но эта благостная картина сохранялась недолго. Постановление ЦИК и СНК СССР от 4 марта 1927 г. «О мероприятиях по регулированию рынка труда» означало переход к плановому распределению рабочей силы[136]136
  Известия НКТ СССР. 1927. № 13.


[Закрыть]. С 1929 г. с учета на биржах труда стали снимать лиц, лишенных избирательных прав, использовавших наемный труд, членов их семей и др. Это было уже политическое манипулирование правом на пособие по безработице. Распределение рабочей силы становилось все более принудительным, упрощался порядок снятия с учета за отказ от предлагаемой работы даже по уважительной причине. Окончательно социально-обеспечительные начала в указании труда были уничтожены постановлением НКТ СССР от 9 октября 1930 г. о немедленной посылке безработных на работу и о прекращении выплат пособий по безработице[137]137
  Там же. 1930. № 28.


[Закрыть]. Безработные утратили право отказа от предложенной работы безотносительно к уровню квалификации и месту ее выполнения. Отбор носил уже строго классовый характер, а единственным законным основанием отказа от работы была болезнь. По официальным данным, в 1931 г. закрывается последняя биржа труда, а безработица признается полностью ликвидированной. В действительности скрытая безработица существовала весь советский период, несмотря на статью в УК РСФСР о запрете тунеядства. Существовали даже своеобразные «законные» периоды безработицы для юношей от окончания школы до призыва в армию, для девушек – в случае непоступления в вуз до второй попытки и др. Но это уже совсем другая история.

Возрождение указания труда (бирж труда) в их первоначальном смысле произошло уже в постсоветский период в связи с принятием Закона РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации».

В качестве выводов отметим следующее.

1. В странах Запада уже к началу XX в. органы занятости создавались в основном либо при структурах местного самоуправления, союзах и обществах, реже при религиозных организациях. Их деятельность регламентировалась, как правило, на уровне закона. При этом работа частных контор занятости и бирж труда была либо запрещена, либо существенно ограничена.

2. Исторически первой формой указания труда было элементарное трудовое посредничество, т. е. сообщение работнику об имеющихся вакансиях и сообщение работодателю о желающих занять эти вакансии. Органы занятости при сообщении о вакансиях с работников, как правило, платы не взимали либо взимали в очень умеренном размере. В последнем случае считалось, что это позволяет самим работникам не причислять себя к обузе для общества. Это относится и к деятельности коммерческих посредников, работа которых достаточно жестко контролировалась государством. Объем и порядок сбора данных о работнике определялись обычно на уровне союза или общины, реже законом или подзаконным актом. Приоритет отдавался оперативности, тем более что предоставление работы не связывалось с выполнением формальных требований о предоставлении данных о личности кандидата. Этот вопрос стал более актуальным после введения страхования по безработице, когда получение пособия связывалось с подтверждением факта отсутствия работы.