Текст книги "Курс права социального обеспечения"

1. Благотворительность является ровесником человечества, но публичная благотворительность впервые появилась в государствах Древнего Востока (Египет, Китай и др.). Это было связано с помощью голодающим в период неурожая, организацией общественных работ, раздачей милостыни и др. Эта благотворительность носила преимущественно религиозный характер.

2. Относительно организованное общественное призрение как отрасль государственного управления встречается в Древней Греции и в Древнем Риме. Примечательно, что и там, и там оно со временем выродилось в бессистемную раздачу милостыни и подкуп сограждан. Крушение некоторых древних государств в значительной степени было связано с порочностью данной системы общественного призрения.

3. Христианство внесло возвышенное духовное начало в общественное призрение и активизировало благотворительность. Христианская церковь более тысячелетия была центром и основным органом оказания благотворительной помощи бедным. Вместе с тем безадресность и беспорядочность церковной благотворительности, а также ее недостаточность не только не позволяли преодолеть бедность, но и генерировали нищету. Угроза общественной безопасности и отток нищенствующих из сферы производства актуализировали необходимость вмешательства государства. Оно первоначально ограничивалось карательными мерами против нищих, т. к. прерогатива на позитивные действия вплоть до начала II тысячелетия нашей эры оставалось за церковью.

4. В раннее Средневековье были выработаны два принципа, которые легли в основу организации государственного призрения. Во-первых, разделение бедных на трудоспособных и нетрудоспособных (малолетних, стариков, больных, увечных). Первым помощь оказывалась посредством предоставления труда, а для вторых предусматривалось безвозмездное общественное призрение преимущественно закрытого типа (в госпиталях, богадельнях и др.). Этот принцип проявлялся в законодательстве Древнего мира, а окончательно был закреплен в 80-й новелле Кодекса Юстиниана. Во-вторых, местом оказания помощи признавалось место жительства нуждающегося, а первоначально его церковный приход. Этот принцип был закреплен в пятом каноне второго Турского собора 567 г.

По мнению большинства исследователей, первоначально обеспечение неимущих (стариков, вдов, детей-сирот, нетрудоспособных, а затем в некоторой части безработных и многодетных семей) помимо семейной помощи выражалось в следующих формах. Во-первых, благотворительность частных лиц. Во-вторых, государственная и областная (публичная) благотворительность. Государство первоначально предоставляло право привилегии для бывших воинов и представителей привилегированных сословий, а затем выступило инициатором создания работных домов для бедных и бездомных, в-третьих, церковная благотворительность (в том числе приюты и больницы при монастырях). В четвертых, благотворительность частных обществ наравне с благотворительностью частных лиц, доминировавшая над церковной с XVIII в., в-пятых, корпоративная благотворительность, вытекающая из форм социальной солидарности и коллективной взаимопомощи (прежде всего цеховой), в-шестых, общинная и городская благотворительность. Первые четыре выделенные формы преобладали.

5. Европейские государства в первой половине второго тысячелетия нашей эры все активней вмешивались в дело благотворительности и постепенно стали формировать систему социального призрения. В XV–XVI вв. преобладали государственные карательные меры против трудоспособных нищих. За ними последовали меры позитивного воздействия, монополию на которые церковь постепенно утрачивала начиная с этого же времени. Одновременно начали складываться три модели общественного призрения, наиболее ярко представленные тремя государствами:

а) Англия, где возобладала модель централизованного государственного призрения, сформировавшаяся между 1536 и 1601 гг. После реформы 1834 г. и крупных преобразований в XX в. оно существенно изменилось, но сохранило свои модельные признаки;

б) Германия, где получила распространение модель децентрализованного земельного и муниципального призрения. Она начала складываться в XVI в., а окончательно закрепилась в качестве общегерманской модели в 1870 г. С существенными изменениями и некоторым усилением централизации она действует и в настоящее время;

в) Франция, где сформировалась смешанная модель при важной роли государства, но с приоритетом департаментов и муниципалитетов в некоторых видах призрения. Она была первоначально хуже двух предыдущих моделей и сложилась под влиянием стечения большого числа факторов между серединой XVI и концом XIX вв. Роль государства в XX в. в осуществлении социального призрения во Франции существенно возросла.

При всей уникальности национальных систем общественного призрения западных государств все они в той или иной степени тяготеют к трем названным моделям. Так, бельгийская система более близка английской, а скандинавские страны исторически тяготели к германской модели, но с более выраженной централизацией.

До начала XIX в. выше названные формы помощи бедным продолжали преобладать. К ним можно добавить мероприятия отдельных работодателей по материальной поддержке своих работников. По мнению В.Ф. Дерюжинского, в начале XX в. в развитых странах сложились два типа организации призрения бедных по критерию его обязательности. Во-первых, оно могло носить обязательный характер, что было свойственно Германии, Англии, США, Скандинавским странам. Во-вторых, оно могло строиться на факультативном принципе, как во Франции, Италии и Бельгии. Но и в последнем случае явно прослеживалась тенденция к его обязательности. Например, во Франции с 1843 г. представлялась общественная даровая медицинская помощь нуждающимся больным. В большинстве государств средства на призрение бедных отчислялись из государственных или местных бюджетов[101]101
  См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 402.


[Закрыть].

Впервые общегосударственная система вспомоществования социально незащищенным слоям населения (страхование без взноса) была создана в Дании в 1891 г. Ее источником служило перераспределение налогов. Государственные пенсии по старости выплачивались также в Новой Зеландии (с 1898 г.), Австралии (с 1908 г.), Великобритании (с 1908 г.). Австралия стала единственной страной, где государственные пенсии выплачивались также и по инвалидности.

6. В России до конца XVII в. доминировала церковная благотворительность при слабой роли государства. В начале XVIII в. наша страна форсированным темпом прошла путь от сугубо карательных мер против нищих до зачатков общественного призрения. Его постановка как части системы государственного управления была связана с Указом 1775 г. и созданием Приказов общественного призрения. Земский этап общественного призрения начался в 1864 г. На последнее предреволюционное 30-летие приходится период наиболее активной деятельности общественных организаций по призрению бедных. Система общественного призрения дореволюционной России быстро эволюционировала по европейскому типу, хотя страдала всеми пороками российской государственной машины – бюрократизм, недостаточное финансирование, казнокрадство и др. Эту эволюцию прервала Первая мировая война, а остатки системы были уничтожены вихрем революционных событий 1917 г. и последующей гражданской войной.

7. В советский период общественная благотворительность по необходимости имела место только в годы гражданской войны и военного коммунизма фактически при отсутствии социального страхования. Это же можно сказать и об общественном призрении, которое было жестко централизовано и сводилось в основном к натуральному снабжению некоторых категорий нуждающихся по классовому и производственному принципу. Дореволюционные общественные благотворительные организации были распущены уже в конце 1917 г., а новые в большинстве своем просуществовали до начала 30-х гг. XX в. Государственное финансирование всех органов призрения с приматом классового подхода и экономической целесообразности деформировали общественное призрение и благотворительность, а затем свели последнее из них на нет.

8. Наконец, общий урок. В общественном призрении, как и в благотворительности, главным является мера. Вот уж где воистину «да не оскудеет рука дающего, да не озолотится рука берущего». Бездумное расходование общественных и частных средств поддерживает скорее не нуждающихся в ней бедняков, а бессовестных нищих-профессионалов. Отсюда распространение таких исторически известных типажей как «нищие-золоторотцы», попрошайки, «спиридоны-повороты» и др. В западных странах это относится к достаточно обширной категории «новых бедных», представителей «культивируемой бедности», которые вполне сносно живут на многочисленные социальные пособия и даже не пытаются найти работу. Наоборот, оставление действительно нуждающихся нетрудоспособных один на один с угрозой голода ставит их в положение безысходности. Это же касается добросовестных трудоспособных бедняков, которым необходима поддержка в период безработицы, болезни и др. В России наличествует отсутствие меры и в том и в другом.

Выше мы уже неоднократно отмечали, что, начиная с 80-й новеллы Кодекса Юстиниана, закрепился принцип разделения нуждающихся на трудоспособных и нетрудоспособных. Помощь первым из них посредством предоставления труда, дающего средства на пропитание, постепенно оформилась в отдельную область общественного призрения, получившую название «трудовая помощь». Она включала превентивные меры против бедности (подготовка к труду детей, инвалидов, переподготовка потерявших работу), а затем и содействие в поисках (приискании) работы. Последнее получило наименование «указание труда». Отметим, что трудовой помощи как в России, так и за рубежом в конце XIX – начале XX вв. было посвящено большое число исследований[102]102
  См.: Ганзен П.Г. Трудовая помощь в скандинавских государствах. СПб., 1899; Гибсон Д. Проблемы бедности и безработица. СПб., 1900; Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901; ЛекокМ. Трудовая помощь во Франции. СПб., 1905; Обнинский П. Трудовая помощь как общественный корректив. СПб., 1898; Раевский А. А. Трудовая помощь как задача государственного управления. Харьков, 1910 и др.


[Закрыть]. Многие из них не утратили своего значения в настоящее время. Большие разделы по данной проблеме есть в общих работах по общественному призрению, принадлежащих перу российских ученых, – В.А. Гагена, В.П. Георгиевского, В.Ф. Дерюжинского, западных авторов П. Ашротта, Г. Д. Оссонвиля, Э. Мюстерберга, Т. Фауля, о которых уже говорилось.

В предыдущем разделе приводились примеры велений представителей высшей власти о привлечении к труду способных к нему нищих под угрозой наказания вплоть до смертной казни. Но данные меры не могли быть эффективными, если за организацию таких работ не бралось само государство. Эта трудовая помощь выражалась в создании работных (рабочих) домов, а затем и в организации общественных работ. В литературе предлагалось работными домами считать только исправительные учреждения с принудительным трудом для профессиональных нищих. Соответственно рабочими домами именовались учреждения, где труд выступал средством общественного призрения и помощи нуждающимся[103]103
  См.: Горовцев А. Указ. соч. С. 54–55.


[Закрыть]. Но на практике такого различия не проводилось ни в научных исследованиях, ни в официальных документах.

Таким образом, «путем опыта человечество приходит к убеждению, что раздача пособий и милостыни, значительное развитие богаделен не только обходится слишком дорого, но и приносит многим нуждающимся в помощи больше вреда, чем пользы, приучая их жить без труда за счет общества или государства»[104]104
  Филантропов. Трудовая помощь, ее основания, задачи и важнейшие формы //Трудовая помощь. 1898. № 10. С. 370.


[Закрыть]. По мере общественного развития прежние формы призрения заменяются новыми: вместо денег и вещевой помощи нуждающимся дают заработок, обучают ремеслам. Г.Г. Швиттау охарактеризовал трудовую помощь не только как форму благотворительности, но и как принцип рациональной системы общественного призрения, который лежит в основе деятельности домов трудолюбия, организации посредничества по приисканию работы, общественных работ, обучения и подготовки к профессиональному труду, снабжения материалами, орудиями труда, содействия по сбыту продуктов ручного труда[105]105
  См.: Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. 4.1. Пг. 1915. С. V; 11–12.


[Закрыть].

Работные (рабочие) дома как вид трудовой помощи. Первоначально работа применялась в качестве репрессии для профессиональных нищих и бродяг, не желающих менять образ жизни. Субъектом осуществления таких репрессий выступало исключительно государство, а сами они носили строго публичный характер. Впоследствии на этой почве выросла идея создания рабочих домов закрытого типа с принудительным трудом и скудным питанием. Но трагизм ситуации заключался в том, что почти до конца XIX в. не проводилось различий между злостными тунеядцами и честными бедняками, временно лишившимися работы и средств к существованию. Отсюда почти повсеместное совмещение в таких заведениях как наказываемых, так и призреваемых трудом лиц. Отметим, что помещение в рабочие дома обычно сопровождалось ограничением гражданских прав, в том числе на участие в выборах всех уровней, а также ограничивались свобода передвижения, в отдельных случаях и право на создание семьи, распоряжение имуществом и др. Эти ограничения начали отменяться только в конце XIX в., причем постепенно и не во всех странах. Отчасти в задачу этих домов входило приучить бедняков жить своим трудом под угрозой оказаться в подобных учреждениях, напоминавших по своему режиму тюрьму. Как гласил популярный в Англии «слоган», распространенный при помещении бедняков в рабочий дом: «Мы дадим тебе хлеб, но мы хотим, чтобы он был для тебя горьким». Созвучным было и распространенное выражение у тех же англичан: «Тебе будет предоставлен кров, но ты должен знать, что тебе здесь не рады»

Франция. Здесь попытки учредить заведения с принудительным трудом предпринимались в 1612 г., 1662 г. (знаменитый Парижский «Генеральный госпиталь»), затем депо, созданные в 1767 г. Временные учреждения трудовой помощи благотворительного характера открывались и ранее, начиная с 1547 г. Это уже был прообраз общественных работ, о которых речь пойдет ниже. Депо, которые были заново воссозданы Наполеоном, обосновывались тем, что «арестовывать нищего для того, чтобы поместить его в тюрьму, было бы глупостью и варварством: его нужно задержать только для того, чтобы научить его добывать средства существования посредством труда». По Декрету 1808 г. нищие должны были содержаться в «депо» до тех пор, пока не получат возможность сами приобретать себе средства к существованию, но не менее одного года. До конца XIX в. «депо» были местом содержания как неспособных к труду больных и увечных, так и трудоспособных, напоминая больше больницу и богадельню. В начале XX в. нищих либо заключали за совершенные преступления в тюрьму по приговору суда, либо направляли в закрытые учреждения с почти тюремным режимом. В 80-х гг. XIX в. в отдельных департаментах стали создаваться рабочие дома открытого типа, где бедняки могли временно найти пристанище, которое предоставлялось им за выполнение определенного объема работы. По мере роста уровня гуманизма в обществе и осознания самоценности личности право не трудиться, в том числе нищенствовать, по сути признавалось, как и другие права человека. Аналогичная эволюция произошла и в других странах. Необходимость в рабочих домах была во многом нивелирована с развитием системы социального страхования и выплатой различных социальных пособий.

Англия. Первый работный дом как учреждение закрытого типа был открыт в Англии в 1697 г. в Бристоле. В 1723 г. король Георг I предоставил приходам право учреждать такие дома и лишил права на помощь нуждающихся, отказавшихся вступить в такой дом. С 1782 г. один рабочий дом могли учреждать несколько общин. При этом дети и старики составляли преобладающий контингент этих домов весь период их существования. Помещенным туда не давали умереть от голода, но нахождение в таком доме практически с тюремным режимом было для них наказанием «без вины». Ситуация изменилась в 1844 г., когда для детей начали создаваться специальные школы и приюты, имеющие воспитательный характер. Они постепенно были выселены из рабочих домов, но в остальном смешение трудоспособных и нетрудоспособных осталось. Деятельность подобных домов была упорядочена Актом о бродягах в 1824 г., а затем и законом 1871 г. «О предупреждении преступлений». Заключение в рабочий дом не было наказанием, но являлось практически единственным средством получить общественное призрение. Это была не ответственность нищих, но способ предотвращения дальнейшего нищенствования. При этом закрытый характер и жесткий режим рабочих домов, о которых так натуралистично писал К. Маркс, действительно сделали их заведениями хуже тюрьмы, настоящей «Бастилией бедных». Н.Х. Бунге назвал работу в таких домах «непроизводительной барщиной» и даже «своего рода рабством»[106]106
  См. подробнее: Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб, 1899.


[Закрыть]. (Отметим, что обоснованная критика этого режима содержится в работах практически всех объективных исследователей проблем общественного призрения.) Исключение составили праздношатающиеся и неисправимые бродяги, заключение которых в рабочий дом было принудительным, но содержались они там практически на общих основаниях. Плохая организация работы в таких домах, а зачастую ее полное отсутствие уничтожали последние позитивные последствия пребывания там бедняков. Только в последней четверти XIX в. ситуация улучшилась и рабочие дома стали местом призрения бедных с определенной трудовой компонентой. Постепенно они трансформировались в приюты преимущественно для нетрудоспособных, а помощь трудоспособным беднякам оказывалась через систему социального страхования и выплату пособий.

Германия. Традиционно в германских землях организация рабочих домов была более рациональной, основывалась на изоляции профессиональных нищих и преступников от простых бедняков. О необходимости создания рабочих домов для нищих упоминалось уже в указе прусского короля 1758 г. Первый рабочий дом учреждается в 1791 г., но этот процесс был упорядочен только прусскими законами об обязательном призрении 1842 и 1843 гг. Окончательно устройство таких домов было регламентировано Имперским уложением 1870 г.[107]107
  См.: МюнстербергЭ. Общественное призрение. СПб., 1900.


[Закрыть]. При этом, что особенно важно, эти дома сохраняли характер не столько карательного, сколько исправительного заведения. Но если сначала помещение в рабочий дом требовало только решения местной администрации, то 1870 г. необходимым условием стало наличие еще и решения суда. Неукоснительным было условием помещения в рабочие дома только трудоспособных лиц. Они содержались за счет государства, а в Германии частично и за счет средств общин. Режим содержания, тем не менее, был вполне тюремным с запретом сношения с внешним миром. Продолжительность работ доходила до 12 час. в день, чтобы «не оставалось времени на праздность»[108]108
  См.: Буксгевден О. О. Обустройстве рабочих домов в Германии, Швейцарии и Австрии. СПб., 1897.


[Закрыть]. В начале XX в. значение таких учреждений также постепенно утратилось под влиянием социального страхования и развития открытых форм общественного призрения.

Лучше всего дело призрения было поставлено в данном контексте в Швейцарии и Бельгии, которые во многом опирались на германскую модель. В Швейцарии было четыре отдельных рабочих дома, где по решению суда содержались лица, склонные к бродяжничеству и нищенству. Остальные восемь рабочих домов были учреждениями общественного призрения, куда добровольно помещались лица, желающие своим трудом получить средства к пропитанию. Бельгийский закон 1891 г. учредил специальные депо исключительно для трудоспособных профессиональных нищих, а для «честных бедняков» организовывались отдельные специальные приюты. При этом помещению нищего или бродяги в депо не должно было предшествовать тюремное заключение, как это было чаще всего во Франции и даже отчасти в Германии. Помещенным в депо гарантировались все личные права, а судья выносил решение о помещении туда с учетом личности нищего на срок от двух до семи лет. Условия содержания там также были сходны с тюремными, но в бельгийской системе соблюдались четыре основных принципа деятельности рабочих домов. Во-первых, оценка нищенства не как преступления, а как социального зла, требующего не кары, а длительного «лечения». Во-вторых, обеспечение результата путем длительного приобщения нищего к труду, трудового воспитания. В-третьих, специализация рабочих домов, строгое разделение содержания в них «несчастных нищих» и преступников, профессиональных нищих и попрошаек. И, в-четвертых, помещение в рабочий дом только по решению суда с соблюдением личных прав и гарантий, а также индивидуальный подход к каждому лицу.

В начале XX в. с введением социального страхования по безработице и системы вспомоществования бедным необходимость в рабочих домах постепенно отпала. Этому способствовали и рост частной благотворительности, и деятельность общественных организаций, таких как «Армия спасения» и др. Законодательное закрепление личной неприкосновенности привело к тому, что в качестве организаций публичного призрения сохранились только богадельни, приюты и больницы. Принудительные работы стали прерогативой уголовного и административного права, а их осуществление утратило характер общественного призрения.

Россия. Решение об открытии первых рабочих домов в столице было принято в 1772 г. с целью приобщения к труду «молодых лет ленивцев, дабы прекратить им средства к развратной праздности». Это были заведения не столько карательного, сколько предупредительного характера, а длительность содержания там зависела только от усмотрения администрации. В 1782 г. эти дома были переданы в ведение Приказов общественного призрения, но в них стали помещать не только нищих и тунеядцев, но и вообще преступников. По Уставу благочиния 1782 г. рабочим домам было придано значение обыкновенных тюрем[109]109
  ПСЗ РИ. Т. XXI. № 15. Ст. 378.


[Закрыть]. Одновременно в Москве создается смирительный дом для «буйных ленивцев, лиц непотребного и невоздержанного житья», куда принимали на исправление либо по приговору суда, либо по решению Приказов общественного призрения на основании прошения родителей или родственников, а для крепостных – по требованию помещика. При этом население смирительного и рабочего домов содержались вместе, с одним тюремным режимом. Общими для них были и работы, которые приобрели качество наказания. В 1866 г. рабочие и смирительные дома перешли в ведение губернского правления, а в 1870 г. преобразуются в Московскую исправительную тюрьму.

Идея трудовой помощи на русской почве приживалась крайне медленно в связи с традиционным «нищелюбием», бюрократической волокитой и инертностью правящей элиты. В 1821 г. Александру I был предложен Устав Рязанского дома трудолюбия, по образцу которого должна была быть создана сеть подобных учреждений в центральной России. Но очень скоро они приобрели характер приютов для бедных детей с начальным профессиональным обучением. В 1847 г. данные учреждения переименовываются в Елисаветинские убежища для бедных детей. В 1833 г. в Петербурге была создана женская мастерская для оказания трудовой помощи нуждающимся женщинам, которая просуществовала до начала XX в. В 1859 г. в столице создается Общество дешевых квартир с мастерской, кухней, детским садом и школой. В 1861 г. предпринимается попытка учредить Общество женского труда и ряд других организаций по трудовой помощи женщинам. Частично они имели целью эмансипацию женщин через труд[110]110
  См.: Лушников А.М., Лушникова М. В., Тару си на Н. Н. Гендерное равенство в семье и труде: заметки юристов. М., 2006. С. 103–104 и др.


[Закрыть].

На действительно новых основах органы трудовой помощи начали работать только в конце XIX в. Они получили наименование «дома трудолюбия», а первый из них был создан в 1882 г. по инициативе священника Иоанна Кронштадтского. В этот же период появилась масса публикаций, связанных с подобного рода учреждениями[111]111
  См.: Белявский Н.Н. Рабочие дома и Дома трудолюбия. Юрьев, 1898; Волков Д. Что такое дома трудолюбия. СПб., 1898; Дмитриев М.Н. Дома трудолюбия. СПб., 1900; Евреинов В. Краткая записка о домах трудолюбия. СПб., 1898; Одинец К. Дом трудолюбия и его задачи. СПб., 1887; Сперанский М. Рабочие дома в России и за границей. СПб., 1896 и др.


[Закрыть]. В современной литературе этот вопрос достаточно освещен в уже упомянутом Курсе российского трудового права (Т. 2. Рынок труда и обеспечение занятости). Свою лепту в изучение данного вопроса внесли видный историк, один из основателей высшего женского образования в России В.И. Герье и известный юрист и общественный деятель А.Ф. Кони[112]112
  См.:Герье В.И. Что такое дома трудолюбия? СПб., 1897; Онже. О способах помощи безработным. СПб., 1898; Кони А.Ф. Задачи трудовой помощи. СПб., 1898 и др.


[Закрыть]. Последний из них писал о том, что люди, нуждающиеся в общественной поддержке, – это те, кто либо ищет труд, либо не способен к нему или испорчен для него. Именно для первой категории нужны дома трудолюбия, которые должны «широко и гостеприимно раскрывать двери предложению труда». По отношению ко второй категории, т. е. «празднолюбцам, относящимся к труду с отвращением», общество должно настойчиво и систематически действовать принудительными мерами. А.Ф. Кони обоснованно утверждал, что необходимость принудительных работ для профессиональных нищих должна неминуемо вызвать вопрос об устройстве «рабочих домов» рядом с домом трудолюбия, но с неизбежным разделением в смысле дисциплины, надзора и распределением рабочего дня[113]113
  См.: Кони А.Ф. Указ. соч. С. 5–6.


[Закрыть].

К началу XX в. число домов трудолюбия доходило до 140. Они обеспечивали нуждающихся работой, которая оплачивалась в зависимости от финансовых возможностей данного учреждения. Для части нуждающихся эти дома обеспечивали также кров и питание, но срок нахождения в них ограничивался, как правило, 6 месяцами. Карательная функция труда исключалась вовсе, а некоторые дома брали на себя функции дальнейшего трудоустройства призреваемых.

Для унификации данных учреждений и оказания им помощи в 1895 г. образуется Попечительство о домах трудолюбия и работных домах (с 1905 г. – Попечительство о трудовой помощи), состоявшее под покровительством императрицы Александры Федоровны[114]114
  См.: Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч. 2. Пг., 1915.


[Закрыть]. Оно находилось в ведении МВД и только в мае 1917 г. передается в ведение Министерства государственного призрения. Преимущественное участие в учреждении домов трудолюбия принимали частные благотворительные общества и отдельные лица, в меньшей степени – земские учреждения. Участие государства сводилось к общему надзору МВД и губернского руководства. Трудовое начало в домах трудолюбия проводилось не всегда последовательно, в связи с чем часть из них превратилась в обыкновенные приюты и богадельни. В конце 1917 г. подобные учреждения были ликвидированы.

Общественные работы как вид трудовой помощи. Следы таких работ можно найти еще в Древнем Египте. Возможно, они связаны даже со строительством египетских пирамид. Впрочем, это были достаточно беспорядочные мероприятия высшей власти в экстренных ситуациях. Как вид трудовой помощи, общественные работы проявились только в Новое время. В Италии XVI в. попытка организации общественных работ имела место в Турине, Павии, Лоди и др. Как уже указывалось, во время голода в начале XVII в. Борис Годунов не только бесплатно выдавал зерно из государственных запасов, но и организовал для нуждающихся оплачиваемые работы, зримым результатом которых стала колокольня Ивана Великого в Московском Кремле.

Первый опыт действительно организованной постановки общественных работ связан с Великой Французской революцией. Декретом 1790 г. учреждались общественные работы в Париже и провинции как для мужчин, так и для женщин. Это было связано преимущественно с прокладкой улиц, осушением и орошением, земляными работами для мужчин, ткачеством и шитьем для женщин. Французские Конституции 1791 и 1793 гг. провозглашали государственную поддержку безработных либо хлебом, либо трудом. Подобные учреждения были в основном ликвидированы после 1796 г. Революция 1848 г. была во многом спровоцирована массовой безработицей среди парижан, которые остались практически без поддержки государства. Под напором «низов» впервые было создано Министерство общественных работ. По его поручению Э. Томас возглавил Центральное бюро национальных мастерских, где работы были организованы почти на военных началах. В них сосредоточилось свыше 100 тыс. безработных. Государство не могло организовать работы для такой массы людей, а частный сектор в условиях спада производства не был заинтересован в сотрудничестве. В итоге вместо работы за деньги все ограничилось преимущественно раздачей денег без работы. Результатом стало решение призвать в армию всех безработных в возрасте 18–25 лет, а работу предоставлять только имеющим шестимесячный ценз оседлости в Париже. Остальных безработных предполагалось рассылать по департаментам. Все это закончилось июньским вооруженным восстанием и закрытием мастерских в начале июля 1848 г.[115]115
  См. подробнее: Глебов А. Общественные работы. СПб., 1906. С. 11–17.


[Закрыть].

Попытка организации общественных работ предпринималась и в других странах. Это касается рабочих текстильной промышленности Англии в период перебоя поставок хлопка из-за гражданской войны в США (1861–1865 гг.), организации работ на уровне общин в период экономических кризисов в Пруссии и др. Уже в то время определилась ключевая проблема, а именно организация и финансирование, т. к. такие работы были заведомо убыточными. Если они оправдывали половину затрат, то это считалось отличным результатом.

Новая волна внедрения этого вида трудовой помощи была связана с распространением теории Д.М. Кейнса и экономическим кризисом 30-хгг. XX в., особенно с «великой депрессией» в США. Частично эта проблема затрагивалась нами выше, а об учении Д.М. Кейнса в контексте права социального обеспечения будет сказано в следующих разделах данной работы. Здесь же подчеркнем, что с ростом интеллектуализации труда и его техническим оснащением организация общественных работ, по своей природе преимущественно неквалифицированных и ручных, отошла на второй план. Этому способствовало и социальное страхование на случай безработицы.

Россия. После благородного, но в целом скорее неудачного опыта общественных работ при Борисе Годунове наступил более чем вековой перерыв. Окрепшая центральная власть, особенно при Петре I, неоднократно привлекала массы населения к труду. Но это были не общественные работы для нуждающихся, а принудительный труд для нищих, бродяг и всех остальных «гулящих людей» для государственных нужд. Это были репрессивные по своему характеру меры в рамках уголовного и административного права. Своеобразным памятником для них стали здания раннего Санкт-Петербурга и вырытый вручную Ладожский канал. В дальнейшем верховная власть пыталась организовать общественные работы в период голода (1734,1774 гг. и др.), но об их результативности ничего достоверно неизвестно. Организующую роль внес Указ Екатерины II 1776 г., предписывающий на случай неурожаев «учреждать работы для нуждающихся»[116]116
  ПСЗРИ.Т.ХХ. Ст. 14418.


[Закрыть]. Между тем, их организации была крайне редкой и достоверно известно об этих событиях 1785 и 1823 гг. Поскольку крепостные крестьяне являлись «крещенной собственностью» помещика, то ответственность за их жизнь ложилась на последнего, что и закрепил царский Указ 1811 г. Это тормозило развитие общественных работ, которые несколько активизировались только в царствование Николая I. Они проводились в голодные годы в ряде губерний, в том числе по ходатайству местных администраций. Общественные работы позволили многим крестьянам пережить голод, но были крайне неэффективны, плохо организованы, сопровождались волной взяток и злоупотреблений. Наиболее заинтересованными лицами оказывались частные подрядчики, получавшие на организации таких работ немалые прибыли.