Текст книги "Курс права социального обеспечения"

3. В дальнейшем трудовое посредничество было дополнено страхованием по безработице и выплатой соответствующего пособия. При этом учет безработных также осуществлялся органами, ведающими указанием труда. Во второй половине XX в. на службы занятости была возложена функция организации профессионального обучения и переобучения безработных.

4. В России более или менее развитая система указания труда существовала только в начале XX в. В отличие от стран Запада российские биржи труда не влияли на ситуацию в сфере занятости, а только реагировали на изменение спроса и предложения рабочей силы. В советский период органы трудоустройства относительно самостоятельно функционировали только в период нэпа, хотя и тогда они были связаны большим количеством административных предписаний. В конце 20-х гг. XX в. система органов трудоустройства была свернута, а распределение рабочей силы стало носить централизованный административный характер при сильном влиянии классовой доктрины. Ликвидация бирж труда означала примат административно-командных методов в сфере распределения трудовых ресурсов.

Глава 2. Социально-страховое законодательство в зеркале истории

Социальное страхование генетически связано с общественным призрением. Более того, именно недостаточность и неэффективность системы общественного призрения, о чем говорилось выше, вызвали к жизни феномен социального страхования. При этом данные виды социального обеспечения не следовали строго один за другим. Скорее можно говорить сначала о последовательном (социальное призрение – социальное страхование), а затем и о их параллельном существовании. Сразу оговоримся, что исторически под социальным страхованием понимают организованную взаимопомощь, а не просто помощь нуждающимся, которая отличается двумя признаками: 1) коллективная ответственность за индивидуальный риск; 2) предварительный учет возможных рисков. Н.А. Вигдорчик выделил три основных этапа развития социального страхования до начала XX в: 1) период добровольного социального страхования; 2) период факультативно-обязательного и частно-обязательного социального страхования; 3) период обязательного социального страхования[138]138
  См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 1. Пг.-М., 1919. С. 29–44.


[Закрыть]. Аналогичную периодизацию предлагал и Б.А. Любимов, дополняя ее четвертым периодом: обеспечение без взноса нанимателей и страхуемых[139]139
  См.: Любимов Б.А. Очерки по истории социального страхования в России и СССР. М., 1930. С. 9.


[Закрыть]. В целом с этим можно согласиться.

1. Период добровольного социального страхования. Он начался, по меньшей мере, около двух тысяч лет назад. В источниках содержатся отрывочные сведения о союзах взаимопомощи и похоронных кассах первых христиан в Риме и Греции. В Средние века некоторое распространение получило цеховое (гильдейское) страхование, при котором подмастерьев страховали, как правило, их мастера. Некоторые элементы социального страхования можно встретить в тот период и в религиозных организациях (духовные ордена, отдельные церковные приходы и др.). Но значительного развития в Средние века социальное страхование получить не могло. Феодальная зависимость и патернализм, высокая степень патриархальности, взаимопомощи и сословной солидарности сформировали своеобразный смягчающий механизм наступления социальных рисков. Немаловажную роль играла и помощь бедным в рамках благотворительности и общественного призрения. Социальная малоподвижность средневекового общества, связанного с землей, обеспечивала известную социальную стабильность. С определенными нюансами это касалось всех цивилизаций[140]140
  См.: Ле Гофф Ж. Цивилизация средневекового Запада. М., 1992; Васильев Л.С. История Востока. В 2 т. Т. 1. М., 1993 и др.


[Закрыть].

Если синонимом средневековья была стабильность, то в Новое время с ростом капиталистических отношений доминантой стала динамика. Урбанизация и массовая миграция населения, рост промышленного производства и интенсификация глобальных торговых связей в корне изменили ситуацию вначале в Европе, а затем в Северной Америке. Слом патриархальных связей в условиях социальной мобильности лишил людей традиционной опоры на приходы, цеха, сословия, общины и др. Появление массового слоя пролетариев, не имевших собственности и зарабатывавших себе на хлеб только личным трудом, создало совершенно новую ситуацию. Теперь возможность потерять работу или заработок означало для наемных рабочих «потерю всего» и в перспективе создавало угрозу голодной смерти. Рыночные колебания и экономические кризисы делали такую ситуацию не только возможной, но и достаточно типичной. В отдельных отраслях производства в XVIII в. кризисы случались более десятка раз и могли длиться по несколько лет[141]141
  См.: Кулишер И.М. Промышленность и рабочий класс на Западе вXVI–XVIII столетиях. СПб., 1911. С. 73–74.


[Закрыть]. Естественно, они сопрягались со спадами производства и ростом безработицы.

В этой связи уже с середины XVIII в. в наиболее экономически развитых странах получило развитие добровольное страхование рабочих, имевшее характер взаимопомощи («дружественные общества» и др.). Первоначально оно осуществлялось на случай болезни или смерти работников. Несколько позднее к этой деятельности подключились профессиональные союзы. Особенно впечатляет разнообразие страховых касс английских профсоюзов. Это похоронные кассы, формируемые из взносов работников; кассы на случай болезни, проводившие лотереи, подписки, сбор пожертвований и др.; кассы для престарелых, через которые осуществлялась как страхование, так и безвозмездная помощь; кассы страхования от несчастных случаев на работе, которые исторически были самыми первыми. Выплаты лицам, утратившим общую трудоспособность, были в 2 раза выше, чем утратившим профессиональную трудоспособность. Кассы на случай безработицы не только выплачивали небольшие пособия, но и могли оплатить переезд в другую местность, где имелась работа. С. Вебб и Б. Вебб отмечали, что «в известном смысле можно рассматривать все виды деятельности тред-юнионов как формы взаимного страхования… Но «взаимное страхование» – только составление из общих взносов фонда с целью обеспечения членов в разного рода случаях, когда они лишаются средств к существованию вследствие причин, не зависящих ни от них, ни от союза»[142]142
  Вебб С., Вебб Б. Теория и практика английского тред-юнионизма. Т. 1. М., 1925. С. 169–170.


[Закрыть].

В отечественной литературе деятельность этих касс оценивалась в основном положительно[143]143
  См.: Кедров П. Рабочие союзы в Англии, Германии, Франции, Америке, Бельгии, Австрии, Швейцарии. М., 1906. С. 11.


[Закрыть]. Высшая власть относилась к ним также достаточно терпимо. В королевском указе 1793 г. даже допускалась мысль о полезности касс взаимопомощи «дружественных обществ». Англия стала также и первой страной, где было введено еще в конце XVII в. страхование жизни в акционерных обществах.

Помимо роста числа обществ и союзов, осуществлявших страхование своих членов, в XIX в. расширилось и число страхуемых случаев. Это связано с выдачей небольших пенсий старикам и инвалидам, а затем и безработным. Постепенно страхование распространилось на членов семьи работника, а к выдаче денежных пособий добавилась организация медицинской помощи. Одновременно увеличиваются размер выдаваемых пособий и продолжительность их выдачи. Европейские государства на протяжении XIX в. всячески стимулировали добровольное страхование. Это выражалось в предоставлении кассам добровольного страхования прав юридических лиц, освобождении от налогов их капиталов. Для привлечения вкладов меценатов и благотворителей им давались престижные звания почетных членов, вручались ордена и др.

Это дало свои плоды. С начала XIX в. широкое развитие получили рабочие товарищества самопомощи и взаимопомощи. Частично они выполняли потребительские цели, прежде всего обеспечение рабочих жильем и снабжение продуктами. Но начали появляться и страховые кассы (на случай болезни, инвалидности)[144]144
  См.: Любимов Б.А. Социальное страхование в прошлом и настоящем. М., 1925. С. 6–7; Тернер Ф.Г. О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосостояния. СПб., 1861. С. 152–179 и др.


[Закрыть]. Это было проявлением рабочей солидарности. Кассы рабочей взаимопомощи делились на вспомогательные и страховые, добровольные и обязательные. Во вспомогательные кассы основные взносы делали сами рабочие, а доля участия работодателей, например в Германии, не превышала одной трети. Такие кассы требовали в названной стране обязательной регистрации, для них оговаривались размер взносов, правила приема и выхода, перечень сведений, необходимых для отражения в уставе. В большинстве развитых стран принимаются специальные законы, регламентирующие деятельность касс рабочей взаимопомощи. Во Франции это произошло в 1852 г., в Германии – в 1876 г., в Италии – в 1883 г., в Дании – 1892 г.[145]145
  См.: Микулин А.А. Рабочий вопрос и капитализм. Киев, 1908; Шенберг Г. Положение труда в промышленности. М., 1896.


[Закрыть].

По мере роста добровольного социального страхования все более проявлялись присущие ему недостатки. Во-первых, оно осуществлялось только за счет средств работников и так имевших небольшой доход. Во-вторых, в силу названной выше причины оно охватывало работников с наиболее высокой заработной платой («рабочую аристократию»). Наименее оплачиваемые и наиболее нуждающиеся в страховании работники, как правило, оказывались вне его. В-треть-их, в силу небольшого заработка рабочих отчисления на страхование были малы. Соответственно страховые средства оказывались весьма скудными, а размер выплачиваемых пособий не позволял относительно безболезненно преодолеть последствия наступления страховых случаев. Можно констатировать неизбежную ограниченность добровольного социального страхования и недостаточную помощь застрахованным. В-четвертых, цели добровольного страхования мало согласовывались с целью деятельности профессиональных союзов. Последние должны были отстаивать корпоративные интересы работников всеми законными средствами вплоть до забастовки. Это форма самозащиты коллективных трудовых прав работников могла исчерпать все средства, предназначенные для страховых выплат.

2. Период факультативно-обязательного и частно-обязательного страхования. Названные недостатки добровольного страхования резко снижали его эффективность и ограничивали круг застрахованных лиц. В этой связи на повестку дня встал вопрос о введении обязательного страхования. Его основными признаками можно считать:

а) обязательное участие в страховании работников и работодателей;

б) материальное и организационное содействие этому со стороны государства, прежде всего через создание нормативно-правовой базы. Задача обязательного страхования сводилась к охвату как можно более широких слоев населения и оказание им как можно большего объема материальной помощи. В условиях господства идеологии крайнего либерализма на рубеже XVIII–XIX вв. даже постановка такого вопроса вызывала повсеместное возражение, ситуация менялась медленно, а прорыв произошел только в конце второй четверти XIX в. В 1845 г. в Пруссии впервые были легализованы факультативно-обязательные кассы страхования на случай болезни. Дело в том, что сами застрахованные или местные власти имели право делать участие в этих кассах обязательным для рабочих данного района. Более того, Закон 1849 г. дал право органам местного самоуправления возлагать на работодателей определенную часть страховых взносов.

Но этого было явно недостаточно. Для значительной части населения риск потери работы вследствие утраты трудоспособности означал вопрос физического выживания. Только меры благотворительности и взаимной помощи эту проблему разрешить не могли. На повестку дня встал вопрос о ее законодательном решении. Первым нормативным актом, регулирующим предоставление вознаграждения рабочим за увечья на производстве, был германский Закон от 7 июня 1871 г. Ответственность предпринимателей наступала только за несчастные случаи, происшедшие по их вине, причем бремя доказывания лежало на потерпевшей стороне. Это сильно усложняло возможность рабочих получить материальное вознаграждение за причинение вреда жизни и здоровью. В 1872 г. в Германии создается Союз социальной политики, главной задачей которого было улучшение положения рабочих законодательными мерами. Один из создателей Союза, видный немецкий экономист А. Вагнер, называл эти меры «государственным социализмом». Он выступил за законодательное обязывание предпринимателей содержать лиц, утративших трудоспособность. А. Вагнер высказал следующие соображения: «В конце концов, весь вопрос сводится к тому: кто должен нести бремя по обеспечению инвалидов труда? Должно ли это делать все население посредством общин (коммун), или это должно лежать на обязанности предпринимателей, которые извлекают наибольшую выгоду из труда рабочих. Я нахожу, что гораздо правильнее, чтобы платил за рабочих тот, кто приобретает выгоду от их труда. Современное законодательство о призрении бедных сваливает это бремя на плечи тех, кто по справедливости нести его вовсе не должен, и это есть самая вопиющая несправедливость!»[146]146
  Цит. по: Яроцкий В. Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей. Т. 2. СПб., 1895. С. 602. См. также: Вагнер А. Социальный вопрос. СПб., 1906.


[Закрыть]. Вопрос об ответственности предпринимателей и необходимости государственного страхования рабочих поднимали такие известные немецкие экономисты, как Л. Брентано, Ф.А. Ланге, Г.Ф. Шенберг, Г.Ф. Шмоллер и др.[147]147
  См.: Ланге Ф.А. Рабочий вопрос, его значение в настоящем и будущем. СПб., 1895; Шмоллер Г.Ф. Происхождение, сущность и значение современной благотворительности. М., 1903 и др.


[Закрыть]. Принимались также государственные меры по борьбе с безработицей, которые были, впрочем, слабы и непоследовательны[148]148
  См.: Адлер Г. О безработице. СПб., 1903; ПеллутьеФ. История бирж труда. М., 1906.


[Закрыть].

3. Обязательное страхование. Обязательное страхование первоначально коснулось отдельных категорий работников, для которых профессиональные риски, связанные с возможностью смерти или увечья, были наиболее вероятны. Речь идет о горнорабочих, для которых в ряде стран на уровне закона была закреплена обязанность устройства касс страхования. Первоначально это произошло в Австрии и Пруссии (1854 г.), Бельгии (1868 г.) и др. Во Франции такое страхование началось с рабочих-судостроителей (1881 г.). На этом фоне Россия внешне смотрелась вполне достойно, т. к. согласно Закону 1861 г. учреждались обязательные «вспомогательные товарищества» при казенных горных заводах.

Наконец, обязательное страхование с участием государства для относительно большого числа работников стало следующим логичным шагом в развитии данного института. Этому способствовало своеобразное совпадение интересов «верхов» и «низов». С одной стороны, сильная государственная власть могла игнорировать недовольство некоторого слоя предпринимателей, упорно придерживающихся устаревших взглядов. С другой стороны, достаточно активное рабочее движение создавало угрозу массового протеста и стимулировало законодательную деятельность правительства. При этом широкие круги научной общественности, особенно левого толка, а также некоторая часть предпринимателей выступили за обязательное социальное страхование.

Современный исследователь В.Д. Роик выделил три этапа развития системы социального страхования до конца XX в.[149]149
  См.: Роик В.Д- Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. М., 1994. С. 18–30.


[Закрыть].

1. Патерналистский этап (модель) (90-е гг. XIX в. – конец 20-х гг. XX в.), который характеризуется следующими чертами:

а) оценка факторов социального риска для трудящихся, выплачивающих взносы, производится с помощью актуарных расчетов;

б) социальное страхование от несчастных случаев на производстве и пенсионное обеспечение являются наиболее распространенными видами социальной защиты. При этом все затраты по страхованию от профессиональных рисков несет работодатель;

в) финансирование бюджетов социального страхования осуществляется во многих случаях еще на не страховых принципах;

г) добросовестное выполнение своих профессиональных обязанностей и лояльность по отношению к работодателю являются обязательными условиями для получения работниками пенсии;

д) необходимым условием для участия в системе социального страхования выступает способность самих трудящихся платить страховые взносы. При этом часть расходов по социальному страхованию несли и работодатели.

2. Коллективно-договорный этап (30-е – 50-е гг. XX в.), толчок которому дали экономический кризис 30-х гг., а затем и Вторая мировая война. Для него характерны:

а) отказ от конфронтации в пользу сотрудничества и социального партнерства работников и работодателей, в том числе через участие застрахованных в управлении системами социального страхования[150]150
  См.: Лушникова М. В. Государство, работодатели и работники. Ярославль, 1997.


[Закрыть];

б) активизация участия государства в системах социального страхования не только через страховые взносы, но и в случаях финансовой поддержки при недостаточности средств страховых фондов;

в) легализация права на социальное страхование происходит практически во всех развитых государствах. К 1958 г. отдельные его виды были введены в 80 странах мира.

В этот период шло напластование ряда факторов, активизировавших роль государства в социальной сфере. Это теория Дж. М. Кейнса (кейнсианство), «Новый курс» Ф.Д. Рузвельта, доклад лорда У. Бевериджа в английском парламенте в 1942 г., Филадельфийская декларация МОТ 1944 г. Наконец, на волне победы над фашизмом некоторые государства приступили к активным социальным реформам. Так, во Франции в 1944–1946 гг. был разработан и принят план социального обеспечения, утверждены ключевые законы о социальном страховании, семейных пособиях, о порядке рассмотрения споров в сфере социального обеспечения. В Конституции Франции 1946 г. закрепляются все основные социальные и экономические права человека[151]151
  См.: Александрова А.В. Социальное законодательство Франции периода временного режима и четвертой республики (1944–1958 гг.) (социально-правовой аспект). Дис…канд. юрид. наук. М., 2003.


[Закрыть].

3. Этап сбалансированного развития социального страхования и государственного обеспечения (с 60-х гг. XX в.). На этом этапе социальное страхование сочетается с гарантией государственного обеспечения всех граждан независимо от взносов в страховые фонды и стажа работы. Важную роль играют превентивные меры как страхового, так и нестрахового характера: общедоступная медицина, профилактика профессиональных заболеваний и производственного травматизма, реабилитационные программы, особый акцент на профессиональном обучении и вопросы техники безопасности. Именно в 60-е гг. произошел резкий количественный рост государств, использующих отдельные виды социального страхования и государственного обеспечения. Если в 1940 г. их было 57, то в 1967 г. – уже 120. Далее этот рост несколько замедлился, и к 1997 г. таких стран было 146. В дальнейшем мы рассмотрим эти этапы более подробно.

Настоящий прорыв совершило правительство Германии под руководством канцлера О. Бисмарка, которое ввело обязательную систему страхования для работников промышленности. Эта система включала обеспечение по болезни (1883 г.), при несчастных случаях на производстве (по трудовому увечью) (1884 г.), по инвалидности и старости (1889 г.). Взносы в больничные кассы и страховые фонды делали и работодатели и работники. Эта система была настолько удачной, что она функционирует, с модификациями, в Германии по сей день[152]152
  См.: Социальное страхование в ФРГ// Человек и труд. 1994. № 12. С. 94–95.


[Закрыть]. В этой стране после ее объединения имелись как сильная политическая власть, так и развитое рабочее движение, в том числе социалистического толка. Требования рабочих о введении социального страхования поддерживались рядом предпринимателей, желавших минимизировать материальные издержки при выплате рабочим, пострадавшим от несчастных случаев на производстве. Выразителем идеи необходимости его введения стал первый немецкий канцлер

О. Бисмарк, который по этому поводу говорил: «Единственное средство задержать социалистическое движение состоит в осуществлении того, что оказывается справедливым в требованиях социалистов и что может быть осуществлено в пределах настоящего государственного и общественного порядка». Позитивные результаты функционирования немецкой системы страхования четко прослеживаются уже после первого десятилетия ее существования. Всего за 1885–1897 гг. доход на страхование рабочих составил 2908,2 млн марок. При этом рабочие внесли 1308,1 млн, предприниматели – 1303,9 млн, казна – 98,4 млн, а проценты составили соответственно 197,8 млн марок. За это время было истрачено на выплаты 2034,3 млн, а наличный капитал оставался в размере 889,5 млн марок.

В.П. Литвинов-Фалинский так описал факторы, способствовавшие введению обязательного социального страхования в этой стране: «Небольшая сравнительно территория, густое население, высокая степень культуры и развития общественной самодеятельности, издавна существующий корпоративный строй предпринимателей и рабочих, развитие частной инициативы и существовавшие уже множество различного рода учреждений по обеспечению рабочих»[153]153
  Литвинов-Фалинский В.П. Организация и практика организации страхования в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903. С. 210.


[Закрыть]. Очевидно, что в России ситуация была зеркально противоположной и усугублялась невысокой зарплатой, в среднем в 2 раза меньше, чем в Германии. К тому же ее перепады в России по регионам, профессиям и даже в рамках отдельных предприятий были огромны. Например, только в европейской России разрыв между средним заработкам доходил до 2 раз. Все это затрудняло введение аналогичной системы в России, о чем будет сказано в дальнейшем.

Участие государства в социальном страховании осуществлялось двояко. Во-первых, оно легализовало эту систему и стало осуществлять функции контроля. Во-вторых, за счет государственных средств формировалась часть страховых фондов, что проводилось через довольно большие «казенные приплаты». При обсуждении вопроса об этой приплате в германском рейхстаге главным аргументом в ее пользу было то, что она будет для рабочих вознаграждением за участие в обязательном страховании. Кроме того, она являлась своеобразной премией со стороны государства с целью отстранения от опасности, происходящей от распространения социалистических идей. Германские парламентарии в этом случае учитывали как экономическую и социальную, так и политическую сторону проблемы. Такую активность государства большинство российских исследователей оценивали положительно[154]154
  См.: Гольденвейзер А. С. Социальное законодательство Германской империи. Киев, 1890. С. 163–165 : Герценштейн М. Я. Государственное страхование рабочих в Германии. М., 1905. С. 44–46; Святловский В.В. Государственное страхование рабочих в Германии. Историко-статистический очерк. М., 1895 и др.


[Закрыть].

Вслед за Германией на рубеже XIX–XX вв. обязательное страхование рабочих с участием государства от последствий несчастных случаев, по старости и инвалидности вводится в Австрии (1887, 1888 гг.), Англии, Франции, а также Норвегии, Новой Зеландии и др. Эта проблема получила международный резонанс.

Раз в три года проходили международные конгрессы страхования от несчастных случаев на производстве. Первый из них состоялся в Париже в 1889 г. Действовало Постоянное бюро этих конгрессов, в которых были представлены и российские делегаты[155]155
  См.: Роик В.Д. Эволюция систем социального страхования в Западных странах // Труд за рубежом. 1994. № 3. С. 13–24.


[Закрыть]. Германская система, как уже указывалось, предполагала обязательное участие и работников и работодателей. В большинстве других стран страхование было добровольным, с участием практически только самих рабочих.

В странах с англосаксонской правовой системой ответственность предпринимателей за увечья на производстве строилась первоначально на прежних гражданско-правовых началах, что нашло отражение в английских законах 1880 и 1897 гг. о компенсации за увечье на производстве. Предприниматели освобождались от ответственности, если несчастные случаи произошли не вследствие их прямых действий, ибо рабочий и предприниматель считались сотоварищами по совместному труду. На работнике по-прежнему лежала тяжесть доказывания происхождения несчастного случая как результата действий предпринимателя. Еще проблематичнее была ситуация в США, где первый закон о выплате компенсаций за увечье на производстве или их семьям в случае потери кормильца был принят в штате Нью-Йорк только в 1910 г.

С начала XX в. социальное страхование начинает приобретать глобальный характер, распространяясь не только «вширь» (на большинство стран Европы, Австралию и Океанию, затем Америку и Азию), но и «вглубь» (за счет увеличения страхуемых социальных рисков). Если первоначально страховались несчастные случаи на производстве, болезнь, старость и инвалидность, то затем добавились вдовство и сиротство (потеря кормильца), материнство, безработица. Таким образом, от благотворительности и общественного призрения через добровольное страхование произошел переход к обязательному социальному страхованию с активным участием государства. Этот колоссальный сдвиг в социальной сфере произошел менее чем за полвека в конце XIX – начале XX вв.

Основные тенденции развития социального страхования в начале XIX в. на примере Германии были отмечены Н.А. Вигдорчиком[156]156
  См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 1. Пг.-М., 1919. С. 44–48.


[Закрыть]. Это, во-первых, постепенное расширение круга страхуемых. Последними в их число обычно включались сельскохозяйственные рабочие, домашняя прислуга и рабочие домашней промышленности. Пределом расширения было всеобщее страхование, которое стало реальностью сначала в СССР, а после Второй мировой войны и в экономически развитых странах. Отметим, что период с конца Второй мировой войны до середины 70-х гг. в литературе иногда называют «золотым тридцатилетием» социального страхования. Во-вторых, расширение функций социального страхования. Это касается увеличения страхуемых случаев, роста выдаваемых при их наступлении пособий и увеличение срока их выплаты. Страхование стало распространяться на членов семей застрахованных. При этом страховые учреждения приобретали собственные больницы, приюты, санатории и др. Участие государства в страховании становится все более активным, особенно в страховании инвалидности, старости, вдовства и сиротства. Качественно важное значение имело введение государственного обеспечения по старости в начале XX в. в Дании, Англии, Австралии и Новой Зеландии. В-третьих, продолжалась демократизация института социального страхования. Голос застрахованных постепенно приобретал все больший вес в управлении делами страховых организаций. Данная тенденция в той или иной мере проявилась практически во всех государствах.

Ниже мы рассмотрим эволюцию страхования основных социальных рисков в государствах Запада и в России. О приоритете Германии в этой сфере уже говорилось, а ее опыт стал своеобразным примером для других стран. Германия выполняла роль своеобразного ледокола, взламывая сопротивление отсталых слоев буржуазии, предрассудки части пролетариата, косность чиновников и консерватизм части общественности. Опираясь на пример этой страны, другие могли учитывать чужие ошибки, выбирать апробированные схемы и эффективные новации. В этой связи отдельно и более подробно будет рассматриваться исторический опыт Германии и России. Социального страхования в других странах мы будем касаться в контексте основных направлений его развития.

Как уже указывалось, с начала 60-х гг. XX в. начался третий, современный, этап развития социального страхования. Условно его можно разделить на две части. Это 60-е – конец 70-х гг. и с 80-х до настоящего времени. 60—70-е гг. можно назвать периодом бурного роста системы социального страхования. Существенно увеличилось число социальных программ, расширился круг застрахованных лиц и перечень страховых случаев. За этот период бюджетные расходы в развитых странах выросли в 3 раза в Великобритании и в 13 раз в Японии. Этот рост имел и качественную сторону: учитывались нужды безработной молодежи, одиноких родителей, был легализован досрочный выход на пенсию безработных пожилого возраста, продлен срок оказания медицинской помощи и страховых выплат и др. Это был период господства доктрины «государства всеобщего благоденствия», которую иногда называли доктриной «государства всеобщего социального обеспечения». На первый план стали выходить не размеры вносимых страховых платежей и стаж работы, а нужды конкретного работника, причем независимо от причины их возникновения. В развитых странах в 60—70-е гг. XX в. социальные расходы росли в среднем на 8 % в год, в 2 раза превышая рост валового внутреннего продукта (ВВП). В ряде европейских стран доля таких расходов составляла до 30 % ВВП[157]157
  См.: Социальное страхование и социальная защита. Доклад Генерального директора MKT. Женева, 1993. С. 32.


[Закрыть]. Обратной стороной этого процесса стал рост дефицита системы социального обеспечения, покрываемый из бюджетных средств. Это вызывало не только позитивную реакцию значительной части населения, но и волну неприятия сначала бизнеса, а затем и правительства ряда стран. Отсюда берут начало «рейгономика» (политика президента США Р. Рейгана) и «тетчеризм» (политика премьер-министра Великобритании М. Тетчер), расцвет которых пришелся на 80-е гг. Суть этой политики сводилась к уменьшению участия государства в регулировании социальной сферы, в том числе социального страхования и государственного обеспечения. Этой политике нельзя дать однозначно отрицательную оценку, ибо давление социальных расходов на бюджет и бизнес резко понижало объем инвестиций в реальный сектор экономики. Между тем, только рост производства мог обеспечить реальное повышение социальных расходов. Основными направлениями реформы социального страхования стали: во-первых, переход управления социальным страхованием в определенной части с национального и отраслевого на территориальный и корпоративный уровни; во-вторых, уменьшение прямого участия государства в финансировании социальной сферы при сохранении роли контролера и социального партнера; и, в-третьих, выход на первый план стимулирования здорового образа жизни и частных сбережений, а не страхование потерь от социальных рисков. В наибольшей степени это коснулось страхования от безработицы.

В США продолжительность выплат пособий по безработице в начале 80-х гг. была уменьшена с 39 до 26 недель, продление его получения на оставшиеся 13 недель обусловливалось рядом требований, в том числе активным поиском работы. Предусматривалось лишение пособия по безработице, если его получатель многократно и немотивированно отказывался от предложенных вакансий. Это привело к тому, что число лиц, получавших пособия по безработице, могло снижаться почти наполовину. В ходе борьбы с забастовочным движением в начале 80-х гг. Верховный суд США в июне 1986 г. принял решение, предоставляющее властям штатов право отвергать прошение о назначении пособия по безработице работникам, уволенным в ходе забастовки, даже если они не принимали в ней участия. Изменения коснулись и медицинского страхования. В частности, были ужесточены условия получения финансовой помощи по возмещению расходов на медицинское обслуживание. Одновременно страховые программы штатов, муниципалитетов и отдельных корпораций получили свободу инвестиционной деятельности, что повысило размеры страховых фондов и позволило увеличить соответствующие выплаты.

Аналогичный процесс шел и в Великобритании. Первоначально М. Тетчер добилась пересмотра социального законодательства, в частности принятия нового закона о занятости (1980 и 1982 гг.). С 1979 по 1984 г. были уменьшены пособия по безработице, а затем по болезни и специальные пособия для семей бастующих рабочих. Более жесткими стали требования для получения пенсии по инвалидности, пособий в связи с несчастными случаями на производстве[158]158
  См.: Киселев И.Я. Неоконсерваторы против рабочего класса. М., 1988. С. 73—126.


[Закрыть]. Это позволило оживить экономику. К тому же социальные расходы не перестали расти, но темп их роста замедлился. Отметим, что своеобразным пиком стал 1983 г., когда доля выплат по социальному обеспечению в большинстве развитых странах была наибольшей.

Русский ученый И.И. Чистяков в начале XX в. выделил два исторических типа (модели) социального страхования. Во-первых, это германский тип, где внесение вкладов и управление страховыми средствами осуществляют работники и работодатели при участии государства. Во-вторых, это англо-романский тип, имеющий добровольное начало и преимущественное участие работников в формировании страховых фондов[159]159
  См.: Чистяков И.И. Страхование рабочих в России. М., 1912. С. 6.


[Закрыть]. Такое деление уже тогда было несколько устаревшим, т. к. германская «обязательность» все более проникала в системы социального страхования других стран. Благодаря германскому опыту в Англии в 1911 г., а во Франции в 1928 г. были приняты одновременно законы, регулирующие почти все виды обязательного социального страхования. То же самое произошло в США в 1935 г.