Текст книги "Антикоррупционное законодательство и политика"

Раздел второй. Международные акты и законодательство по борьбе с коррупцией

Глава 5. Международные правовые акты по борьбе с коррупцией

В мире происходит экономическая глобализация, развиваются транснациональные компании, которые осуществляют свою деятельность на территориях нескольких стран. Естественно, что такой процесс сопровождается интернационализацией и глобализацией не только экономической деятельности, но и коррупции. В результате появляющиеся новые формы используемых коррумпированных денежных потоков все больше и больше делаются недоступными для контроля со стороны национальных правоохранительных органов, если они не объединяют свои усилия с помощью международных правовых актов.

Во многих актах Организации Объединенных Наций (ООН), Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирной торговой организации (ВТО) и других международных организаций отмечается, что коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы. Мировое сообщество в целом уже сформировало систему стандартов борьбы с коррупцией и легализацией доходов, полученных незаконным путем. В результате одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, которые способствуют расширению международных связей, способствующих организации антикоррупционного контроля с участием государственных и негосударственных организаций, являются международные договоры и иные соглашения между государствами.

Самым важным и наиболее основательным международно-правовым документом, регулирующим вопросы противодействия коррупции, в настоящее время является Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Она была принята резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 31 октября 2003 года и вступила в силу 14 декабря 2005 года. Российской Федерацией она подписана 9 декабря 2003 года, а вступила в силу 8 июня 2006 года.

Конвенция состоит из 8 глав, объединяющих 71 статью, и содержит перечень криминализируемых коррупционных деяний (глава III):

1) подкуп национальных публичных должностных лиц. В Конвенции определено, что термин «публичное должностное лицо» означает:

– любое лицо, назначаемое или избираемое, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;

– любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника;

– любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства-участника

Под «подкупом национальных должностных лиц» в Конвенции понимаются следующие умышленно совершенные деяния:

– обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

– вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

– подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;

– хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом. Цель такого преступного деяния должна заключаться в извлечении выгоды для себя самого или другого физического или юридического лица. При этом, похищенное имущество должно находиться в ведении публичного должностного лица в силу его служебного положения;

– злоупотребление служебным положением или служебными полномочиями, то есть совершение какого-либо действия или бездействия, в нарушение законодательства, публичным должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического лица;

– злоупотребление влиянием в корыстных целях, то есть обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу или любому другому лицу, лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества, а также вымогательство или принятие указанным лицом какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или для другого лица с тем, чтобы это лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа какого-либо неправомерного преимущества для первоначального инициатора таких действий или любого другого лиц;

– незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать;

– подкуп в частном секторе;

– хищение имущества в частном секторе;

– отмывание доходов от преступлений, то есть придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученных в результате совершения преступления, то есть их перевод из теневой, неформальной экономики в экономику официальную для того, чтобы иметь возможность пользоваться этими средствами открыто и публично;

– сокрытие, то есть сокрытие или непрерывное удержание имущества, если соответствующему лицу известно, что данное имущество получено в результате любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с конвенцией;

– воспрепятствование отправлению правосудия, то есть защита беспристрастности разбирательства. Каждая сторона должна действовать в рамках своих прав, не прибегая к давлению на другую сторону.

Конвенция также устанавливает целый ряд стандартов, мер и норм, которые могут применяться всеми странами в целях развития внутригосударственных законодательно-правовых основ противодействия коррупции. В ней содержится призыв к принятию необходимых законодательных и профилактических мер, в результате чего самые распространенные формы коррупции, как в государственном, так и в частном секторе были бы отнесены к категории уголовных преступлений.

Целями Конвенции определены:

а) содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;

б) облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;

в) поощрение честности и ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.

Сфера применения Конвенции обозначена в ее статье 3. Она применяется в соответствии с ее положениями к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и к приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений. Причем, если Конвенцией не предусмотрено иное, не обязательно, чтобы в результате совершения указанных в ней преступлений был причинен вред или ущерб государственному имуществу.

Мерам по предупреждению коррупции посвящена глава II Конвенции. Ее статья 5 «Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции» устанавливает, что каждое государство-участник:

– в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности;

– стремится устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции;

– периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Государства-участники, в соответствии с основополагающими принципами своих правовых систем, взаимодействуют друг с другом и с соответствующими международными и региональными организациями в разработке и содействии осуществлению антикоррупционных мер. Это взаимодействие может включать участие в международных программах и проектах, направленных на предупреждение коррупции.

Статья 6 Конвенции предписывает каждому государству-участнику обеспечить в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа (органов), осуществляющих предупреждение коррупции с помощью таких мер, как:

а) проведение антикоррупционной политики, предусмотренной положениями Конвенции, и, в надлежащих случаях, осуществление надзора и координации проведения такой политики;

б) расширение и распространение знаний по вопросам предупреждения коррупции.

Этот орган должен иметь необходимую самостоятельность для того, чтобы он мог выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. Его задача предоставить необходимые материальные ресурсы и специализированный персонал, а также такую подготовку персонала, какая может потребоваться для выполнения возложенных на него функций.

В целях предотвращения коррупции в публичном (государственном) секторе Конвенция требует от каждого государства-участника создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбираемых, то есть назначаемых публичных должностных лиц, которые:

– основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности;

– включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях;

– способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника;

– способствуют осуществлению образовательных и учебных программ с тем, чтобы такие лица могли удовлетворять требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, а также обеспечивают им специализированную и надлежащую подготовку с тем, чтобы углубить осознание ими рисков, которые сопряжены с коррупцией и связаны с выполнением ими своих функций.

Государства также обязываются рассматривать возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер с тем, чтобы установить критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности, а также усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий. Также каждое государство-участник должно стремиться в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.

Серьезного внимания заслуживает статья 8 Конвенции «Кодексы поведения публичных должностных лиц», которая содержит целый комплекс антикоррупционных мер, направленных на поощрение неподкупности, честности и ответственности публичных должностных лиц.

Во-первых, каждое государство-участник стремится применять, в рамках своих институциональных и правовых систем, кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций. При этом могут приниматься во внимание соответствующие инициативы региональных, межрегиональных и многосторонних организаций, например, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, содержащийся в приложении к резолюции 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 года.

Во-вторых, государства-участники рассматривают в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства возможность установления мер и систем, способствующих тому, чтобы публичные должностные лица сообщали соответствующим органам о коррупционных деяниях, о которых им стало известно при выполнении ими своих функций.

В-третьих, государства-участники стремятся устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц.

В-четвертых, каждое государство-участник рассматривает возможность принятия, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, которые нарушают установленные кодексы или стандарты.

Помимо мер по предупреждению коррупции в публичном (государственном) секторе, Конвенция (статьи 9–14) определяет комплекс мер по ряду других направлений реализации антикоррупционной политики.

Например, в такой сфере, как публичные закупки и управление публичными финансами каждому государству-участнику предписывается:

1) принимать в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными с точки зрения предупреждения коррупции. При этом очевидно, что такие системы затрагивают следующее:

– публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок;

– установление, заблаговременно, условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование;

– применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия последующей проверке правильности применения правил или процедур;

– эффективную систему внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования, для обеспечения юридических средств оспаривания и средств правовой защиты в случае несоблюдения установленных правил или процедур;

– меры регулирования вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке;

2) принимать в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы надлежащие меры по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами. Такие меры охватывают, среди прочего, следующее:

– процедуры утверждения национального бюджета;

– своевременное представление отчетов о поступлениях и расходах;

– систему стандартов бухгалтерского учета и аудита и связанного с этим надзора;

– эффективные и действенные системы управления рисками и внутреннего контроля;

3) принимать такие гражданско-правовые и административные меры, какие могут потребоваться в соответствии с основополагающими принципами его внутреннего законодательства с тем, чтобы обеспечить сохранность бухгалтерских книг, записей, финансовых ведомостей или другой документации, касающейся публичных расходов и доходов, и воспрепятствовать фальсификации такой документации.

С учетом необходимости борьбы с коррупцией каждое государство-участник также должно принимать меры, какие могут потребоваться для усиления прозрачности в его публичной администрации, в том числе применительно к ее организации, функционированию и процессам принятия решений, например:

а) принятие процедур или правил, позволяющих населению получать информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения;

б) упрощение административных процедур для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения;

в) опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации.

Решающую роль в борьбе с коррупцией Конвенция (статья 12) отводит судебным органам, и с учетом независимости судебной власти требует от государств-участников принимать без ущерба для независимости судебных органов, меры по укреплению честности и неподкупности судей и работников судебных органов и недопущению любых возможностей для коррупции среди них. В эти меры могут быть включены правила, касающиеся действий судей и работников судебных органов. Аналогичные меры могут внедряться и применяться в органах прокуратуры в тех государствах-участниках, в которых они не входят в состав судебной власти, но пользуются такой же независимостью, как и судебные органы.

Меры, направленные на противодействие коррупции в частном секторе могут включать, среди прочего, следующее:

– содействие сотрудничеству между правоохранительными органами и соответствующими частными организациями;

– содействие разработке стандартов и процедур, предназначенных для обеспечения добросовестности в работе частных организаций, включая кодексы поведения для правильного, добросовестного и надлежащего осуществления деятельности предпринимателями и предупреждения возникновения коллизии интересов, а также для поощрения использования добросовестной коммерческой практики в отношениях между коммерческими предприятиями и в договорных отношениях между ними и государством;

– содействие прозрачности в деятельности частных организаций, включая, в надлежащих случаях, меры по идентификации юридических и физических лиц, причастных к созданию корпоративных организаций и управлению ими;

– предупреждение злоупотреблений процедурами, регулирующими деятельность частных организаций, включая процедуры, касающиеся субсидий и лицензий, предоставляемых публичными органами для осуществления коммерческой деятельности;

– предупреждение возникновения коллизии интересов путем установления ограничений в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор;

– обеспечение того, чтобы частные организации, с учетом их структуры и размера, обладали достаточными механизмами внутреннего аудиторского контроля для оказания помощи в предупреждении и выявлении коррупционных деяний и чтобы счета и требуемые финансовые ведомости таких частных организаций подлежали применению надлежащих процедур аудита и сертификации.

Статья 13 Конвенции посвящена участию общественных институтов (имеются в виду гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин) в предупреждении коррупции и борьбе с ней, а также в углублении понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз.

Для этого должно осуществляться:

а) усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений;

б) обеспечение для населения эффективного доступа к информации;

в) проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах;

г) уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. При этом могут устанавливаться определенные ограничения данной свободы, но только такие, какие предусмотрены законом и являются необходимыми:

– для уважения прав или репутации других лиц;

– для защиты национальной безопасности, или публичного порядка, или охраны здоровья или нравственности населения.

Значительная часть положений Конвенции посвящена регламентации вопросов взаимной правовой помощи, выдачи лиц, совершивших коррупционные преступления на территориях других государств, а также сотрудничества правоохранительных органов – обмена информацией и опытом, совместного проведения расследований. Статьей 46 Конвенции установлено, что государства-участники оказывают друг другу самую широкую взаимную правовую помощь в расследовании, уголовном преследовании и судебном разбирательстве в связи с коррупционными преступлениями. Конвенция также требует от государств-участников назначить центральный орган, который несет ответственность за получение просьб об оказании взаимной правовой помощи и либо за их выполнение, либо за их препровождение для выполнения компетентным органам и обладает соответствующими полномочиями.

Для реализации этого положения Конвенции в России издан Указ Президента Российской Федерации «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи»[76]76
  Указ Президента РФ от 18.12.2008 г. № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» // «Собрание законодательства РФ», 22.12.2008. – № 51. – Ст. 6140.


[Закрыть]. Указом установлено, что центральными органами являются:

– Министерство юстиции – по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел;

– Генеральная прокуратура – по иным вопросам взаимной правовой помощи.

Следует подчеркнуть, что Конвенция содержит принципиально новое положение, в соответствии с которым государства-участники обязаны возвращать похищенные денежные средства и иные ценности в ту страну, из которой они были похищены, если установлено, что эти деньги и ценности получены путем коррупционных действий. Эти международно-правовые положения закладывают основу для более активного сотрудничества между государствами в целях предотвращения и выявления коррупции, а также возвращения полученных таким же образом средств.

К сожалению, Россия до сих пор не ратифицировала статью 20 Конвенции, устанавливающей, что при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Данная статья подразумевает введение уголовной ответственности за незаконное обогащение, то есть подразумевается обязанность государственных, муниципальных служащих, судей и т. д. регулярно публиковать перечень своих доходов и доходов семьи в целях установления доходов лица, которое оно не может обосновать. Конечно, это потребует обязательного контроля за доходами и расходами указанных лиц со стороны правоохранительных органов[77]77
  Федеральный закон от 08.03.2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» содержит заявления по отдельным статьям и пунктам, по которым Россия обладает юрисдикцией и обязательностью для исполнения. Но в этот список не вошли, например: ст. 20 «Незаконное обогащение», ст. 26 «Ответственность юридических лиц», ст. 54 «Механизмы изъятия имущества посредством международного сотрудничества в деле конфискации», ст. 57 «Возвращение активов и распоряжение ими». То есть, по мнению экспертов, одно из требований, которое Россия обязалась выполнять – эффективность и прозрачность работы государственных служащих (ст. 7 Конвенции), не выполняется. Главным аргументом противников ратификации ст. 20 является то, что действующее законодательство России не содержит в себе термина «незаконное обогащение», хотя следуя смыслу этого термина нельзя не признать, что незаконное обогащение в России существует. Поэтому представляется разумным ввести в УК РФ новый состав «незаконное обогащение», применяемый в отношении лиц, обязанных представлять сведения о своих доходах и расходах. См. Захарченко А. Чиновникам – «золотые парашюты», народу – макарошки. Подписав Конвенцию ООН против коррупции, Россия осознанно нарушает ее десятки лет // Свободная пресса, 27.11.2018.


[Закрыть].

Таким образом, Конвенция ООН против коррупции является важнейшим комплексным универсальным международным договором, препятствующим развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности современного общества и прямо влияющим на формирование и развитие антикоррупционного законодательства и иных нормативных правовых актов стран-участников данной Конвенции.

Контрольные вопросы

1. Каков перечень криминализируемых коррупционных деяний, отраженных в Конвенции?

2. Что понимается под «подкупом национальных должностных лиц»?

3. Каковы цели Конвенции?

4. Какие меры по предупреждению коррупции, отражены в Конвенции?

5. Какие антикоррупционные меры должны содержать «Кодексы поведения публичных должностных лиц»?

6. Какие меры, направленные на противодействие коррупции в частном секторе, отражены в Конвенции?

7. Какое участие общественных институтов отражено в Конвенции по предупреждению коррупции и борьбе с ней?