Текст книги "Антикоррупционное законодательство и политика"

Глава 4. Бюрократия как основной субъект коррупции

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745 году, когда этот термин предложил французский экономист Винсент де Гурнэ[65]65
  Жак Клод Мари Венсан, маркиз де Гурнэ – французский коммерсант и реформатор французской экономики, противник монополий и правительственной опеки в промышленности и торговле.


[Закрыть]. Под ним он подразумевал бюрократов-чиновников, которые отнимали реальную власть у монарха (при монархическом правлении), сейчас можно добавить … у народа (при демократическом правлении).

То есть бюрократия – это такая система, в которой государственные посты занимаются профессиональными чиновниками, ответственными перед главой государства (например, наследственным монархом). Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления – выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Термин «бюрократия» происходит от французского слова bureau – бюро, канцелярия и греческого слова kratos – власть, сила и всегда трактовался как господство канцелярии, конторы, как специфическая форма социальной организации и отношений в обществе, в котором центры исполнительной власти практически независимы от большинства ее членов. К бюрократии относили привилегированный слой чиновников-администраторов в государстве.

Хотя в эпоху буржуазных революций и пытались неоднократно ликвидировать бюрократизм, построив систему управления без ее профессионализации, то есть без бюрократов, это оказывалось невозможным. Да и в настоящее время бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления.

Хотя термин «бюрократия» возник только в XVIII веке аналогичные бюрократическим структуры существовали задолго до этого. Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт даже Древнего Египта.

Ярким примером бюрократической власти в добуржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными китайских императоров. Сложную бюрократическую систему там создал философ Конфуций[66]66
  Riegel, Jeffrey. Confucius // The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Spring 2012 Edition), Edward N. Zalta (ed.)


[Закрыть]. Этот древний мыслитель Китая оказал на его жизнь глубокое влияние, а его учение, стало основой философской системы, известной как «конфуцианство». Конфуций основал первый университет и систематизировал летописи. Его учение о правилах поведения князей, чиновников, воинов и крестьян распространялось в Китае так же широко, как учение Будды в Индии.

Римская империя также имела бюрократический аппарат, особенно разросшийся и ставший оказывать негативное воздействие на экономику во времена Диоклетиана[67]67
  Lactantius. Chapter 7 // On the Manner in which the Persecutors Died.


[Закрыть]. Приход к власти этого императора завершил так называемый кризис третьего века в Риме. Он установил твердое правление и устранил фикцию[68]68
  Юридическая фикция – правовой прием, заключающийся в предположении факта вопреки его действительности. Суть заключается в том, что известный несуществующий факт признается существующим, либо наоборот. Однако фикцию следует отличать от неопровержимой презумпции (praesumptio iuris et de iure). Так, например, презумпция знания закона является не фикцией, а неопровержимой презумпцией, поскольку может как совпадать, так и не совпадать с действительным положением дела; в отличие от неопровержимой презумпции фикция всегда ложна.


[Закрыть], согласно которой император был лишь первым из сенаторов (принцепсом), после чего объявил себя полновластным правителем. С его правления начинается период в римской истории, который получил название доминат, то есть неограниченное монархическое правление. И этому всемерно способствовало чиновничество.

После распада империи Древнего Рима особенно сложную бюрократическую систему построила Византийская империя. Управление империей осуществлялось через разветвленный аппарат чиновников. Централизация государства накладывала свой отпечаток на социально-экономическую структуру Византии. Своеобразие общественного развития Византии не менее ярко проявилось в области правовых отношений. В отличие от других стран средневекового мира Византия оставалась государством, где сохранялось единое кодифицированное действующее право, в рамках которого произошел как бы взаимный обмен правовыми и этическими ценностями, созданными греко-римскими и восточными мирами.

Одним из самых значительных различий между Востоком и Западом является различие в основаниях социальной регуляции. В истории человечества отработаны две модели такой регуляции: в одной в качестве фундамента положено право как всеобщий регулятор, который уравнивает всех и вся, гарантирует каждому человеку неотъемлемые права и трактует обязанности; в другой в основание регуляции положена иерархия, то есть власть.

История Запада – это история борьбы права с иерархией, которая завершилась победой права. Поэтому культура Запада проникнута юридическим духом. В результате, воздействие на бюрократию на Западе возможно только через закон, то есть через нормы права. И начальник, и его подчиненный имеют над собой только один регулятор – это положения Закона.

Византийская законность (Восток) никогда не перерастает в Право с большой буквы. Она подчинена задачам и велениям Власти. Поэтому основное влияние на восточного бюрократа оказывает его начальник, а не нормы и положения законодательных актов. Распоряжение начальника, высшей инстанции, особенно отраженное в письменном документе, значительно важнее для восточного чиновника, чем положения законодательного акта.

Таким образом, говоря о коррупции необходимо учитывать вышеприведенные факторы, присущие менталитету Востока и Запада и влияющие на основные субъекты этого негативного явления-чиновников. Без учета приведенных особенностей эффективно бороться с коррупцией не представляется возможным.

Бюрократия как социальное явление включает в себя различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность этой социальной организации: нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и нормы вознаграждения. Такая формальная организация в идеале рациональна, то есть в ее основе лежит принцип целесообразности, сознательного движения к известной цели. Она принципиально безлична, то есть, рассчитана на абстрактных индивидов, между которыми не предусмотрено никаких отношений, кроме служебных, проходящих по определенной программе.

В целом для характеристики бюрократии используются такие определения как:

– организация – специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. В результате для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;

– социальная группа – профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это заработную плату.

Вместе с тем, организация бюрократии в мире как мы убедились выше, имеет свои характеристики, связанные с цивилизационными особенностями. В современную эпоху уже достаточно основательно принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» типа, а также об их характеристиках.

Бюрократия восточного (азиатского) типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. В результате, с помощью бюрократии, государство становится намного сильнее общества, формируется господство бюрократии, так как власть обеспечивает ей владение и распоряжение собственностью. Макс Вебер также назвал этот тип бюрократии патримониальной[69]69
  Патримониализм — форма правления, при которой вся власть находится в руках верховного правителя: отдельного лица (автократия) или ограниченной группы лиц (олигархия). Все другие классы общества, включая высший и средний классы, к власти не допускаются.


[Закрыть]. Примером такой бюрократии являлась бюрократия в СССР и во многих своих чертах она сохранилась и даже развилась в современной России.

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством (исполнительной властью), но не стала его сутью. Она является обслуживающим власть персоналом, лишенным политических амбиций. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху в странах западноевропейской цивилизации правительства находились под контролем общества, и этот контроль в настоящее время сдерживает формирование сильных бюрократических систем. В отличие от азиатского коллективизма (в СССР его разновидностью можно считать «демократический централизм»[70]70
  Демократический централизм – форма государственного устройства, основанная на коллективности в принятии решения и обязательности принятого таким образом решения вышестоящих органов для нижестоящих при выборности всех органов и подотчетности их нижестоящим.


[Закрыть]) в Европе получил развитие индивидуализм[71]71
  Индивидуализм — моральное, политическое и социальное мировоззрение (философия, идеология), которое подчеркивает индивидуальную свободу, первостепенное значение личности, личную независимость в рамках конституционного правопорядка.


[Закрыть].

Первым, кто проанализировал и обобщил характеристики бюрократии как элемента системы управления, был германский социолог Макс Вебер. Изначально он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. Недостатки в деятельности этой системы по вине бюрократов (процессуальные недочеты, параллелизм в разрешении дел, волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения и т. п.) предложено было называть бюрократизмом, считая его негативным явлением и отделяя его от понятия «бюрократия».

М. Вебер разработал теорию рациональной бюрократии, согласно которой каждая новая эпоха жизни общества влечет за собой возрастание роли организационного фактора. Он изучал основы индустриального общества[72]72
  Индустриальное общество или промышленное общество – общество, сформировавшееся в процессе и в результате индустриализации, развития машинного производства, возникновения адекватных ему форм организации труда, применения достижений научно-технологического прогресса.


[Закрыть], структуру которого лучше всего понять помогает теория бюрократической организации. Бюрократия по М. Веберу – аналог индустриальной организационной формы и она является воплощением рациональности в управлении обществом.

Основная причина появления бюрократии во всех сферах общественной жизни – это процессы экономической и политической концентрации. Эти идеи М. Вебера очень близки марксистской теории, в которой К. Маркс подчеркивал, что капитализм основан на отделении работника, производителя от используемых им средств производства и производительной деятельности в целом. Отсюда возникает необходимость в посреднической деятельности между самим производителем и орудиями труда, выполнение которой берут на себя органы управления. В их основе лежит бюрократический принцип. Теорию М. Вебера о рациональной бюрократии по этой причине называют функционалистской.

Для идеальной бюрократической организации Вебер выделил следующие типичные особенности, которые присущи, хотя и в разной степени, обеим типам (восточной и западной) бюрократии:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не должны дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структура бюрократической организации напоминает пирамиду: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подконтролен вышестоящим.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована определенными и стабильными во времени правилами, что позволяет сделать предсказуемой любую деятельность чиновника, укладывающуюся в эти правила.

4. Обезличенность взаимоотношений. Личные симпатии, чувства и предпочтения бюрократов не должны играть никакой роли. Набор новых сотрудников проводится только на основе соответствия определенным объективным критериям служебной деятельности чиновника вне зависимости от их личных знакомств и привязанностей.

Также было выявлено, что бюрократическая структура может формироваться несколькими способами:

1. Вокруг харизматического[73]73
  Харизма — внутреннее состояние души человека, отражающее его способность влиять на других людей положительно, притягивать, вызывать интерес, внушать доверие, уметь внимательно слушать и убедительно говорить.


[Закрыть] лидера. Такой способ М. Вебер определил как «рутинизация харизмы», то есть появление яркой личности, которая не только объединяет людей вокруг себя, но и создает бюрократическую структуру для внедрения в жизнь общества своих взглядов и идей. Примером могут быть такие фигуры как Наполеон Бонапарт, Петр Первый, В. И. Ленин, В. В. Путин и другие.

2. Вокруг группы людей. Такая структура сознательно создается для выполнения определенных целей и задач при формировании государственных и корпоративных бюрократических систем.

3. Существующая бюрократическая организация, которая становится базовой для выделения из нее новой бюрократической структуры для управления новой сферой деятельности.

4. «Политическое предпринимательство» – это создание группой людей, объединенных общими политическими взглядами, которым они подчиняют свои амбиции и наоборот, бюрократической системы, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так формируются политические партии и движения.

В традиционном обществе все подчиняется традициям, поэтому там бюрократия носит авторитарный характер, в ней нет формально-рационального начала. По-другому обстоит дело в современном мире, где в государствах и управляющие (бюрократия), и управляемые (граждане) подчиняются не отдельным личностям, а законам. Главная идея М. Вебера: представление современной бюрократии в качестве структуры управления. Поскольку общество преследует неуклонную рационализацию всех сфер общественной жизни, то это ведет к постоянному возрастанию роли и значения бюрократии в таком обществе.

В настоящее время бюрократия получила широкое распространение, она стала использоваться не только в сфере государственного управления, но и для описания способа управления какого-либо крупного предприятия или корпорации с большим и разветвленным штатом менеджеров. Бюрократия стала применяться по отношению к таким сферам профессиональной деятельности как корпоративная, профсоюзная, церковная и т. д.

Таким образом, бюрократия в государственном и ином управлении – это рациональная организация системы управления, формируемая различными способами, в рамках которой решение дел по вопросам управления обеспечивается квалифицированными служащими, на должном профессиональном уровне, согласно существующему законодательству, правилам и инструкциям.

Контрольные вопросы

1. Как возникло понятие «бюрократия» и содержание этого понятия?

2. Чем отличаются бюрократии восточного и западного (европейского) типа?

3. Какие типичные особенности выделил М. Вебер для идеальной бюрократической организации?

4. Каковы способы формирования бюрократии?

Возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения важной исторической задачи – преодоления предшествовавшей ей патриархальной системы управления, ставшей серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общества. Бюрократические структуры принимают управленческие решения и проводят их в жизнь, при необходимости прибегая в рамках своих полномочий к средствам принуждения, которые им делегировало государство. Для легализации своих действий бюрократия стремится внушить управляемым, что она стремится удовлетворять потребности самих управляемых, которые заняты другими делами – производством материальных и духовных благ, воспитанием нового поколения, здравоохранением, своим профессиональным и личностным развитием, то есть в идеале действует в интересах государства и его граждан.

Но в действительности бюрократия несет социальную угрозу, так как существует вполне определенная потенциальная опасность паразитического (от греч. нахлебник, дармоед) вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят развитие общества «эффективностью» своей деятельности. Главной причиной этого часто является наличие у чиновников превалирования собственных, присущих им как людям, индивидуальных интересов и способностей.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления:

1. Отчуждение от управляемого. Бюрократия призвана решать проблемы людей, при этом обезличенность подхода к клиентам хотя и помогает соблюдать их равноправие, но лишает при этом людей их личной индивидуальности. В законодательстве и иных актах не может быть отражена достаточно полно специфика интересов и жизни каждого индивида. Чиновник вынужден решать проблемы людей по заданному в нормативно-правовых актах шаблону. В результате происходит дегуманизация и роботизация деятельности чиновника.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р. Мертон[74]74
  Роберт Кинг Мертон (урожд. Меер Роберт Школьник) – один из самых известных американских социологов XX в. Большую часть своей карьеры преподавал в Колумбийском университете, где достиг звания профессора университета.


[Закрыть] ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность бюрократии правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей самой организации ее деятельности, то есть нужность обществу самой бюрократии.

3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей и решения поставленных задач. Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить.

Далее, очевидно, что для своего динамичного развития общество постоянно стремится к состоянию бесконфликтности, то есть актуальным всегда была подчиненность власти установленным обществом законам. Такое положение, при котором люди считают себя должными добровольно подчиняться, а власть они считают имеющей право им приказывать, так как считают ее указания для себя жизненно необходимыми, называется легитимностью власти.

В своих работах М. Вебер анализирует легитимные типы господства исходя из возможных (типичных) «мотивов повиновения». Таких мотивов он нашел три и в соответствии с ними различает три чистых типа господства.

1. Традиционная легитимность, формирующаяся на основе веры людей в необходимость и неизбежность подчинения власти, которая получает в обществе статус традиции, обычая, привычки к повиновению тем или иным лицам или политическим институтам.

2. Рациональная легитимность, возникающая в результате признания людьми справедливости тех рациональных и демократических процедур, на основе которых формируется система власти.

3. Харизматическая легитимность, складывающаяся в результате веры людей в признаваемые ими выдающиеся качества политического лидера.

Подчиненность людей власти позволяет чиновникам, наделенным такой властью, злоупотреблять ею в собственных интересах. С понятием коррупции в ее общесоциальном значении связанно понятие коррумпированности. Коррумпированность – это вовлеченность должностного лица в незаконное обогащение путем использования должностных полномочий.

Многие специалисты не без оснований отмечают, что сфера коррупционных отношений не ограничивается только государственной и муниципальной службой или лицами, привлеченными к публичному управлению, а распространяется и на частный сектор, профессиональные союзы и политические партии, и некоторые другие сферы.

Что касается определения понятия коррупционной преступности, то здесь следует исходить из того, что это достаточно традиционный и распространенный вид криминальных проявлений в большинстве стран мира. Тем не менее, универсального определения криминальной коррупции не существует. Подобное понятие Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка[75]75
  «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» (Принят 17.12.1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. – М.: Юридическая литература, 1990. – С. 319–325.


[Закрыть], принятый Генеральной Ассамблеей ООН, предоставляет национальному праву.

Вместе с тем, в качестве его обязательных элементов данный документ предлагает рассматривать «совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие». По существу, в этом документе рекомендовано подразумевать под криминальной коррупцией подкуп, продажность должностных лиц (публичных служащих) и их служебное поведение, осуществляемое в связи с полученным или обещанным вознаграждением.

Помимо коррупции в системе государственной и муниципальной службы и среди лиц, привлеченных к государственному (муниципальному) управлению, действующее уголовное законодательство позволяет вполне обоснованно говорить о коррумпированности лиц, выполняющих властные и управленческие функции в коммерческих и иных организациях, а также о коррупции в спорте и шоу-бизнесе. Так статья 184 Уголовного кодекса Российской Федерации «Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов», предусматривает ответственность субъектов именно в этой сфере.

Выше мы уже пришли к важному выводу, что коррупция проистекает из самой сущности государственной власти, когда государственный аппарат приобретает определенную степень самостоятельности по отношению к обществу, в результате делегирования ему государством властных полномочий. А эта самостоятельность питает почву для процветания бюрократии в самом отрицательном смысле этого слова. Безразличие бюрократии к общественно-полезным делам выражается в государственном формализме, то есть превращении политических целей в канцелярские задачи. На этом и расцветает коррупция, представляющая собой постоянно самовоспроизводящееся явление, коренящееся в недрах самого уклада бюрократической жизни, не признающее культурно-этических и территориальных границ.

В результате, рассматривая деформацию управляющего воздействия коррупции, можно заметить, что ее негативный социально-политический аспект заключается:

– во-первых, в утрате коррумпированным государственным аппаратом и его звеньями управляемости и надежности и часто вследствие этого невозможности проводить через него стабильную государственную политику, выраженную в законах и других нормативных правовых актах;

– во-вторых, в фактической зависимости граждан не от законов, регулирующих легитимные общественные отношения, а от усмотрения и произвола коррумпированных чиновников государственного аппарата;

– в-третьих, в создании и укоренении в общественном сознании отрицательного социального образа политического режима как антинародного.

Коррупция представляется обществу основной причиной неэффективности государственного управления и деформации отношений между государством, гражданином и обществом.

Подводя итоги первого раздела, можно сказать, что с учетом рассмотренных взглядов коррупция – это использование государственными (муниципальными) служащими и иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных и связанных с ними функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в частных интересах в ущерб общественно значимым политическим, экономическим, социальным, морально-этическим и иным интересам государства.

Коррупция и взяточничество в преступных сообществах выходит за рамки национальных границ. Доходы от нее после «отмывания» включаются в мировые и национальные финансовые потоки, подрывая государственные и международные институты власти и экономики. Это обстоятельство диктует необходимость активного включения России в транснациональную борьбу с коррупцией во всем мире.

Контрольные вопросы

1. Каковы функции современной бюрократии?

2. Каковы три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления?

3. Что такое «коррумпированность»?

Литература

1. Лунеев В. В. Коррупция, учетная и фактическая // Государство и право. – 1996. – № 8.

2. Черный Э. Российское рыболовство. Заметки на фоне борьбы с коррупцией. – М.: Права человека, 2003.

3. Riegel, Jeffrey. Confucius // The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Spring 2012 Edition), Edward N. Zalta (ed.)

4. Lactantius. Chapter 7 // On the Manner in which the Persecutors Died.