Текст книги "Государственные реформы в России: от Петра до Путина"

12) нарушения, посягающие на собственность[43]43
  Подробнее см., например: Кулишер А.М. Господство права и административное принуждение. Ярославль, 1911; Берендтс Э.Н. Связь судебной реформы с другими реформами Александра II и влияние ее на государственный и общественный быт России. Пг., 1915. Из современных авторов эту проблематику наиболее подробно исследовал А.Б. Агапов. См.: Агапов А.Б. Административная ответственность: учеб. М., 2007. С. 130–188.


[Закрыть].

Как видно из приведенного перечня, содержательное структурирование глав Особенной части Устава о наказаниях 1864 г. выглядит достаточно современно и (если абстрагироваться от терминологии, характерной для того периода развития российского права и русского языка) вполне сопоставимо с очень близкой по содержанию структурой Особенной части как Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г., так и действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем Уставом о наказаниях 1864 г. не были предусмотрены и установлены процедурные механизмы разбирательства дел о маловажных проступках. В значительной мере это было обусловлено особенностями процессуальной правосубъектности, видов и степени строгости наказаний за преступления и маловажные проступки, а также спецификой исполнения наказаний для различных категорий нарушителей при сословном делении общества. Впервые в дореволюционной законодательной практике конкретные процессуальные основы рассмотрения дел о маловажных проступках получили свое закрепление лишь спустя 15 лет в Правилах производства дел о проступках 1889 г.[44]44
  Подробнее о генезисе российского законодательства о маловажных проступках см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы… С. 33–51; Он же. Генезис института «маловажных проступков» в дореволюционном праве России…; Реформа административной ответственности в России… С. 21–38.


[Закрыть]

По мнению А.П. Гуськовой и А.А. Шамардина, значение судебной (судебно-правовой) реформы 1864 г. трудно переоценить. Она была, безусловно, прогрессивной не только на фоне существовавших тогда на Западе судебных систем, но и в исторической перспективе, так как основные ее идеи сохраняют актуальность и сегодня.

Причем российская судебная реформа отнюдь не была слепком с судебных систем, сформировавшихся в государствах Европы и Северной Америки. Ее основные положения строились с учетом специфики конкретных экономических, социальных, политических, демографических, этнических, религиозных и иных условий, сложившихся в Российской империи во второй половине XIX в.

Одним из главных достижений судебной (судебно-правовой) реформы стало создание вместо множества сословных судов единой для всего государства системы судебных органов. Она включала две группы судов: общие судебные установления и местные судебные установления. Наряду с ними были созданы и военные суды. Звеньями общих судебных установлений являлись окружные суды, судебные палаты, Правительствующий сенат и Верховный уголовный суд[45]45
  Подробнее о реформе гражданского, уголовного и административного судопроизводства 60-х годов XIX в. см.: Кирин А.В. Генезис института «маловажных проступков» в дореволюционном праве России…; Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ: в 2 т. М.: Территория будущего, 2008. Т. 2; Судебная реформа: в 5 т. / под ред. Н.В. Давыдова, Н.Н. Полянского. М., 1915. Т. 1; Кони А.Ф. Отцы и дети Судебной реформы: к пятидесятилетию Судебных уставов. М., 2003; Виленский Б.В. Судебная реформа и контрреформа в России. Саратов, 1969; Коротких М.Г. Самодержавие и Судебная реформа 1864 года в России. Воронеж, 1989; Административно-правовое регулирование государственных реформ в Российской Федерации…; и др.


[Закрыть].

Реформа местного самоуправления (земская реформа). Одной из важнейших составляющих комплекса государственных преобразований, инициированных Александром II, стала земская реформа. В 1864 г. «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» было введено земское самоуправление как низовая форма территориальной самоорганизации местной власти.

Проект земской реформы разрабатывался с 1859 г. комиссией при Министерстве внутренних дел в целях замены архаичной бюрократической системы местного управления на основе государственной службы с руководством «из центра» на выбираемые местными жителями бессословные (всесословные) органы самоуправления.

В ходе реформы создавались на выборной основе губернские и уездные земские собрания и земские управы. Избиратели земских собраний делились на три курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от первой курии пользовались владельцы не менее чем 200 десятин земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или другого недвижимого имущества на сумму не менее 15 тыс. руб. или приносящего доход не менее 6 тыс. руб. в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, имевших не менее 1/20 ценза для первой курии. Избирателями от городской курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 руб. (в небольших городах) до 3 тыс. руб. (в крупных городах). Выборы от крестьянской курии были трехступенчатыми: сельские общества (общины) выбирали представителей на волостные сходы, те, в свою очередь, – выборщиков, а уже последние выбирали гласных в уездное земское собрание.

Члены земских управ назначались земскими собраниями. Собрания созывались один раз в год, но в чрезвычайных ситуациях могли собираться и чаще. Управы работали на постоянной основе. Собрания давали распоряжения и контролировали их выполнение, а управы занимались собственно выполнением решений. Председателями губернских и уездных съездов были предводители местного дворянства.

Земские собрания и управы взимали налоги на местные нужды и ведали местными хозяйственными делами: «попечением» местной торговли и промышленности; содержанием местных дорог; строительством и содержанием школ и больниц; наймом врачей и фельдшеров; устройством курсов для обучения населения; организацией санитарного надзора в городах и деревнях; заботой о развитии скотоводства и птицеводства; обеспечением местных продовольственных запасов (устройством хлебных складов, семенных депо) и т. д. При этом земские собрания и управы были лишены полномочий по управлению местной полицией. Их деятельность контролировалась губернатором и министром внутренних дел, имевшими право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания.

Земская реформа реализовывалась поэтапно и не повсеместно. К концу 1870-х годов земства были введены в 34 губерниях Европейской части России и в Бессарабии, а также в области Войска Донского (где в 1882 г. были ликвидированы Александром III). На втором этапе земские органы появились на окраинах империи: в Ставропольской, Астраханской, Оренбургской губерниях. В остальных регионах (включая национальные территориальные образования) земства либо вообще не образовывались, либо были созданы гораздо позже (например, в западных губерниях России закон о земствах был принят лишь в 1911 г.).

Земская реформа содействовала развитию местной инициативы, хозяйства и культуры. Последующее развитие земского движения стало первой в России (не считая одноименной «земской» реформы Ивана IV в XVI столетии) реальной попыткой децентрализации государственной власти, ограничения всевластия центрального аппарата государственного управления и формирования системы народного самоуправления. К сожалению, в период контрреформ Александра III Земским положением 1890 г. отдельные достижения земской реформы его отца оказались отменены.

Тем не менее, при всех своих недостатках в условиях сословной организации общества, земская система самоуправления (даже в урезанном Земским положением 1890 г. виде) реально действовала несколько десятилетий, пережила Февральскую и Октябрьскую революции 1917 г. и была упразднена большевиками лишь в 1918 г. как отживший «буржуазный» институт в структуре российского общества[46]46
  Подробнее о земской реформе и развитии системы местного самоуправления в России см., например: Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998; Покровский И.Ф., Булатов Р.Б. Некоторые вопросы становления муниципальной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4.


[Закрыть].

Последующие 75 лет развития СССР в условиях тотального доминирования одной политической партии (ВКП(б) – КПСС) показали, что в сфере развития местного самоуправления и децентрализации государственной власти советская Россия оказалась отброшена в «крепостное» прошлое. Тем самым российское общество лишилось возможности сформировать традиции политической самоорганизации и общественного управления местными территориями, что продолжает негативно влиять на развитие гражданского общества и сегодня, спустя 30 лет после распада Советского Союза.

Административная (полицейская) реформа. После отмены в 1861 г. крепостного права и в связи с необходимостью реализации земской реформы и Устава о наказаниях 1864 г. правительство параллельно проводило реорганизацию системы внутреннего (полицейского) управления.

Важнейшими направлениями этих сопутствующих «основным» реформам преобразований стали:

– упорядочение структуры полицейских органов;

– разграничение юрисдикционных полномочий полиции и судов;

– выведение следственных функций за рамки деятельности полиции;

– уточнение границ использования особых полномочий полиции в чрезвычайных ситуациях и т. д.

Еще в 1862 г. началась реорганизация системы органов полицейского управления. В уездах стали создаваться единые полицейские управления, в которые входили городничий, его канцелярия и земские исправники. Уезды были поделены на станы во главе со становым приставом. Несколько позже были введены должности полицейских урядников. В городах полицией руководил полицмейстер, в подчинении которого находились участковые надзиратели и городовые.

В целях разграничения сфер судебной и полицейской компетенции органы и должностные лица полиции сосредоточили в своих руках всю репрессивную власть по применению мер принуждения административного (внесудебного) характера. Полиции было предоставлено право:

– выявлять уголовные преступления и маловажные проступки;

– задерживать подозреваемых в уголовных преступлениях и нарушителей общественного порядка;

– применять меры пресечения по уголовным преступлениям (взятие под стражу или домашний арест, установление надзора, лишение вида на жительство и др.);

– проводить дознание по уголовным преступлениям;

– самостоятельно применять за совершение маловажных проступков меры административного воздействия (полицейские наказания);

– закрывать торговые и промышленные предприятия, органы печати;

– запрещать собрания и «сборища»;

– высылать «подозрительных» лиц в административном порядке и т. д.

Помимо собственно «полицейской реформы» в рамках реорганизации других органов Министерства внутренних дел, было создано Главное тюремное управление. В 1871 г. в тюрьмах и иных уголовно-исправительных учреждениях отменили телесные наказания и клеймение заключенных женщин. Отменили и наказание ссыльных шпицрутенами, однако розги применялись в качестве санкции вплоть до февраля 1917 г. Более активно стал использоваться труд заключенных, особенно каторжников в Сибири и на Сахалине. С 1880 г. в тюремную практику была ведена система медицинского обслуживания заключенных, а отбывшие каторгу лица переводились на положение поселенцев.

В 1880 г. были созданы губернские жандармские управления и департаменты полиции, на которые возлагались обязанности по пресечению и предупреждению преступлений и расследованию дел о государственных преступлениях, а также контроль за деятельностью местных полицейских учреждений. Губернская полиция подчинялась губернатору и генерал-губернатору, а те, в свою очередь, – министру внутренних дел.

Негативное наследие предыдущих реформ государственного аппарата и делопроизводства. В течение всего XIX столетия, начиная с реформ Павла I, заимствованных по примеру Петра из прусского опыта, в Российской империи постоянно усложнялась бюрократическая система государственной службы и процедур делопроизводства в государственных органах и учреждениях.

Несмотря на замену еще при Александре I коллегий на министерства в рамках реформы центральных органов государственного управления, наряду с внедрением «министерской» системы документооборота продолжал применяться введенный изначально Петром I «коллежский» порядок составления документов. Особенно строго он соблюдался в судебных учреждениях. Коллежский порядок документирования заключался в том, что в начале документа повторялась вся предшествующая переписка по рассматриваемому делу или вопросу.

Позже, уже при Николае I, этот порядок был заменен составлением справки, в которой давалось краткое извлечение из всех документов дела с указанием их даты и номера. Такая справка получила название «экстракт». Однако и в этом случае дела достигали огромных размеров, а процедура их «движения» только усложнялась.

Законами устанавливались правила составления всех разновидностей документов. В документе выделялись следующие части: заглавие, «расположение обстоятельств дела» (содержание документа), подпись, скрепа (печать), «особенные пометки», бланковые или «конвертные» надписи. Каждая часть должна была соответствующим образом оформляться. К середине XIX в. еще больше усложнилась и удлинилась процедура регистрации документов в российских государственных органах и учреждениях. Документ регистрировался на всех этапах своего движения.

Соблюдение регламентов, формы и процедур движения документов для российских государственных служащих в XIX столетии зачастую имело большее значение, чем их содержание, так как субординационная и делопроизводственная исполнительность (а не профессионализм) стала одним из главных критериев и оснований для продвижения большинства чиновников низших рангов по служебной лестнице. Примерами этого, кстати, полна российская классическая литература того времени.

Как справедливо отмечали авторы учебника 1974 г. по истории российского делопроизводства[47]47
  История делопроизводства в СССР…


[Закрыть], представление о масштабах этого бюрократического явления дает опубликованное в 1858 г. «Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России» (далее – Руководство 1858 г.). Здесь, правда, необходимо уточнить, что документ готовился еще при Николае I, с конца 1840-х годов, но впервые был издан для общественного ознакомления лишь в 1858 г.[48]48
  Подробнее характеристика этого документа была изложена в подразделе 1.5 настоящей работы.


[Закрыть]

Однако Александр II, занятый более важными для него государственными преобразованиями, так и не провел реформу государственной службы (т. е. не изменил крайне забюрократизированную и формализованную работу чиновного аппарата на всех уровнях государственного и местного управления), что негативно сказалось на реализации и эффективности результатов всех его других «более важных» реформ.

На основании регламентированных Руководством 1958 г. процедур документооборота и делопроизводства, например:

– в земском суде документ в процессе исполнения проходил 26 операций;

– в губернском правлении – 54 операции;

– в департаменте министерства – 34 операции;

– в аппарате Совета министров – 45 операций[49]49
  Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России. М., 1858. С. 3–5, 9, 13, 16.


[Закрыть].

В середине XIX в. сохранилась журнальная форма регистрации дел и документов. В каждом структурном подразделении регистрировались все входящие и исходящие документы.

Для регистрации входящих документов существовали общие и частные журналы. В общий журнал вносились все поступившие документы. В частном журнале канцелярии министра отмечались те входящие документы, которые исполнялись в самой канцелярии. Частные журналы велись в отделениях для регистрации документов, поступавших на исполнение из департамента.

В канцелярии министра и департаментах министерства также требовалось вести по два журнала для регистрации исходящих документов – общий и частный, но их назначение было иное. В общий журнал вносилось краткое содержание исходящего от министра документа. В частный – вносились сами документы, а точнее, их «отпуски» (переписанные дословно копии), поскольку подписанные министром оригиналы документов после записи о них в общий журнал отсылались адресатам.

Журнал как форма фиксации обсуждения и решения типичен для XIX столетия. В нем ход заседания отражался более кратко, чем в протоколе: излагался обсуждаемый вопрос, фиксировались мнения большинства и меньшинства, а также особые мнения и указывалось, какое из них было утверждено в качестве решения. Журналы разных учреждений различались по степени подробности фиксации обсуждения. Наиболее подробными были журналы Государственного совета, менее подробными – журналы Комитета министров и министерств.

В 70‑е годы XIX в. появилась такая новая для российской бюрократической практики форма фиксации хода заседаний, как стенографические отчеты. Эта форма документирования мероприятий стала обязательной, например, для записи заседаний Государственного совета, Комитета министров, Особого присутствия Правительствующего сената по делам о государственных преступлениях и т. д.

В российской действительности того времени, при сохранении «абсолютистского» монархического и сословного общественного строя и архаичного бюрократического устройства аппарата государственного управления, при отсутствии конституции и даже зачатков парламентаризма, не могло идти и речи о реализации принципа разделения властей в его современном понимании, с конституционно закрепленной функциональной дифференциацией на:

– всенародно избираемую парламентскую законодательную власть, предписывающую и легализующую в форме законов обязательные для всех правила поведения;

– профессиональную и ответственную перед парламентом исполнительную власть с конкретными распорядительными, обеспечительными и контрольными функциями государственного управления; и наконец,

– полноценную и строго следующую закону судебную власть с ее равными в отношении всех граждан функциями: правозащитной, арбитражной и карательной.

Не успев подписать в роковой день 13 марта 1881 г. проект своей очередной (конституционной) реформы, Александр II, выживший после нескольких неудавшихся покушений на него, погиб от взрыва бомбы, брошенной в него активистом партии «Народная воля» Игнатием Гриневицким[50]50
  Подробнее о реформах Александра II см. также: Кирин А.В. Сравнительно-правовой анализ ретроспективы государственных реформ в России…; Он же. Генезис института «маловажных проступков» в дореволюционном праве России…; Он же. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы… С. 33–51; История делопроизводства в СССР…; Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России…; Каменский А.Б. От Петра I до Павла I… С. 491, 511; История отечественного государства и права: учеб. Ч. 1 / под ред. О.И. Чистякова…; Воротников А.А. Бюрократия в Российском государстве…; Толстая А.И. История государства и права России…; Исаев М.А. История Российского государства и права…; Административно-правовое регулирование государственных реформ в Российской Федерации…; и др.


[Закрыть].

1.7. Реформы Александра III
(1881–1894)

После убийства Александра II в марте 1881 г. его сын Александр III (илл. 19), потрясенный гибелью отца, приступил к ревизии проведенных им ранее государственных преобразований и начал осуществлять реакционные контрреформы практически сразу после своего коронования.

Контрреформа государственного управления. Менее чем через месяц после коронации, в апреле 1881 г., Александр III издал манифест «О незыблемости самодержавия», а в августе 1881 г. подписал Положение о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия.

Во исполнение этих актов при Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание, наделенное правом выносить приговоры (в том числе смертные) по делам о политических преступлениях.

Генерал-губернаторы на территории своих регионов получили фактически диктаторские полномочия, в том числе право закрывать торговые и промышленные предприятия, запрещать собрания, применять административные меры наказания к любому гражданину, подозреваемому в революционной деятельности. Значительно расширились и полномочия, а также надзорные и карательные функции должностных лиц полиции и жандармерии.

В сфере издательской деятельности принятые уже через год после коронации императора Временные правила о печати 1882 г. установили строгий режим цензуры и правительственного контроля за средствами печатной информации. Должностным лицам государственной администрации отныне было позволено закрывать по своему усмотрению любые газеты и журналы, требовать раскрытия источников информации, лишать издателей, редакторов и авторов права заниматься своей профессиональной деятельностью.

Земская и городская контрреформы. По новому Положению о губернских и уездных земских учреждениях земство было преобразовано. Земских начальников – из местных дворян – стали назначать губернаторы. Дворянство получило возможность избирать большую часть земских руководителей. Крестьяне потеряли право выбирать гласных, их назначал губернатор из среды крестьянских выборщиков.

В 1889 г. Положением о земских участковых начальниках мировой суд в сельских территориях был упразднен. На основании этого акта земские начальники сосредоточили в своих руках как административную, так и судебную власть. В полной зависимости от них оказались сельские и волостные сходы. Земские начальники могли арестовать сельского старосту, волостного старшину, оштрафовать всех участников схода, отменить любой их приговор. Общее руководство земскими начальниками в уезде стали осуществлять местные предводители дворянства.

Был принят также ряд законов, которые затрудняли выход крестьян из общины и земельные переделы, а также утвердили ревизию иных прав, предоставленных Манифестом Александра II 1861 г., что очень скоро привело к нарастанию среди крестьян социальной напряженности.

Городская контрреформа преследовала те же цели, что и земская, а именно расширение сферы правительственных полномочий, сокращение прав и ослабление выборных начал городского самоуправления. По сути, введенное Александром II частичное самоуправление в городах было возвращено его сыном в лоно жестко централизованной системы государственной службы.

Судебная контрреформа. Существенные изменения произошли в системе судопроизводства. Законом от 12 июля 1889 г. практически на всей территории Российской империи были упразднены должности мировых судей. Мировые суды сохранились только в трех крупных городах: Москве, Петербурге и Одессе. В остальных регионах они были заменены земскими участковыми начальниками, которые получили право единолично решать все споры и жалобы. Эти должности вновь стали предоставлять только дворянам с высоким имущественным цензом. В городах судей назначал министр юстиции.

Кассационные инстанции, функции которых ранее частично исполняли выборные губернские присутствия, теперь формировались только из назначаемых правительством чиновников. Узаконенная судебной реформой 1864 г. практика открытого разбирательства уголовных дел была существенно ограничена. Суды получили право по собственному усмотрению «при закрытых дверях» рассматривать и имущественные споры, что резко сократило гласность как в уголовном, так и в гражданском судопроизводстве.

Существенным ограничениям подвергся институт суда присяжных. Из их подведомственности, в частности, по воле императора были полностью изъяты антигосударственные преступления и рассмотрение дел о «сопротивлении властям».

Образовательная контрреформа. Ужесточился при Александре III и административный надзор за высшими учебными заведениями. Так, новый Устав университетов 1884 г. упразднил их автономию. Были ликвидированы университетские суды, запрещены студенческие организации, возвращено назначение ректоров и профессоров правительством, значительно возросла плата за обучение, ограничились льготы по призыву в армию для лиц, имеющих высшее образование, удлинился минимальный срок воинской службы. В средние и высшие учебные заведения ограничивался прием евреев, а циркуляром «О кухаркиных детях» – еще и прием в гимназии детей из низших сословий.

По мнению современных отечественных историков государства и права, несмотря на отдельные позитивные государственно-правовые преобразования Александра III, проведенные им под предлогом защиты «жизненных интересов народа», контрреформы оказались бессильными перед течением жизни.

Земская контрреформа, например, настроила значительную часть земцев против самодержавия. Городская буржуазия и пролетариат также требовали от самодержавия предоставления все новых и новых прав. В университетах еще больше усиливался дух свободомыслия.

Но реальные итоги контрреформ Александра III в полной мере дали о себе знать позже, «аукнувшись» всей России тяжелейшими социальными и политическими потрясениями уже в начале XX в.[51]51
  Подробнее о реформах (контрреформах) Александра III см. также: Кирин А.В. Сравнительно-правовой анализ ретроспективы государственных реформ в России…; Он же. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы… С. 33–51; Он же. Генезис института «маловажных проступков» в дореволюционном праве России…; Кони А.Ф. Отцы и дети Судебной реформы…; Виленский Б.В. Судебная реформа и контрреформа в России…; История отечественного государства и права: учеб. Ч. 1 / под ред. О.И. Чистякова…; Толстая А.И. История государства и права России…; Исаев М.А. История Российского государства и права…; Административно-правовое регулирование государственных реформ в Российской Федерации…; и др.


[Закрыть]