Текст книги "Государственные реформы в России: от Петра до Путина"

1.8. Реформы П.А. Столыпина
(1906–1911)

Особо значимыми в контексте сравнительно-правового исследования генезиса государственных реформ и хронологически последними в истории дореволюционной России являются государственные преобразования, связанные с именем Петра Аркадьевича Столыпина (илл. 20). Возглавляя в период с 1906 по 1911 г. Совет министров Российской империи, он пытался реализовать эти преобразования в условиях непонимания и внутреннего недовольства ими со стороны Николая II.

Реформа государственного устройства. Политико-правовыми основаниями к реформированию в первом десятилетии ХХ в. объективно устаревшего механизма государственного и сословного устройства Российской империи стали первые, хотя и умеренные, шаги к парламентскому государственному переустройству России после поражения в русско-японской войне 1904–1905 гг. и вооруженного народного восстания 1905 г.

На момент назначения 26 апреля 1906 г. П.А. Столыпина в правительство на должность министра внутренних дел к высшим органам власти в государстве Российском относились: Император, Государственный совет, Сенат и Синод, а также Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Император считался главой государства и главой судебной власти. Надзор за судом и администрацией он осуществлял через Сенат. Монарх являлся и главой православной церкви, но непосредственно делами церковного управления ведал Святейший синод.

Выборный высший орган законодательной власти до 1905 г. в России отсутствовал. Однако проигрыш в русско-японской войне, последующие революционные события и настоятельные рекомендации председателя Совета министров С.Ю. Витте (1849–1915) вынудили Николая II 6 августа 1905 г. провозгласить Манифест об учреждении Государственной думы и Положение о выборах в Государственную думу. Манифест обещал привлечь в Думу слои населения, лишенные до этого избирательных прав. Выборы должны были проходить по трем куриям: помещиков, горожан и крестьян-землевладельцев. Помещики направляли одного выборщика от 2 тыс. человек, крестьяне – от 30 тыс., рабочие – от 90 тыс. человек.

Члены Государственной думы избирались сроком на пять лет. В Думе 45 % мест принадлежали крестьянам, на которых правительство возлагало большие надежды. Женщины, солдаты, матросы, безземельные крестьяне, батраки, мелкая и средняя буржуазия и интеллигенция были лишены избирательных прав.

Дума получила права законодательной инициативы и обсуждения государственного бюджета. Однако ее положение во многом зависело от императора. Он мог издавать указы без одобрения Думы, созывал ее своими решениями, устанавливал сроки и продолжительность ее ежегодных заседаний и имел право ее роспуска. Таким образом, Государственной думе был предоставлен ограниченный статус как законосовещательного органа при монархе, которому по-прежнему принадлежала практически вся полнота власти.

Учитывая резкие протесты всех политических партий, Николай II своим Манифестом от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» откорректировал положения Манифеста от 6 августа 1905 г. «Об учреждении Государственной думы», наделив ее полномочиями реального законодательного органа власти.

Дума стала нижней палатой российского парламента, откуда законопроекты поступали в Государственный совет, который на основании Манифеста от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве Государственного Совета» был преобразован в верхнюю палату российского парламента.

Весной 1906 г. по результатам первых в дореволюционной России парламентских выборов был сформирован состав Первой Государственной думы, которая приступила к работе 27 апреля. Напомним, что за день до этого, 26 апреля, П.А. Столыпин получил от Николая II назначение в Совет министров на должность министра внутренних дел.

Такое совпадение было не случайным. По мнению авторитетного советского историка А.Я. Авреха, «нет сомнения, что Столыпин получил свой пост именно “под Думу” в том смысле, что ему было доверено проложить политический курс в новых, совершенно непривычных для царизма исторических условиях – обеспечить “сожительство” дотоле ничем не стесненного самодержавия с “народным представительством”»[52]52
  Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991. С. 16.


[Закрыть]. Не случайным стал и выбор кандидатуры малоизвестного до этого в политике России 44-летнего саратовского губернатора П.А. Столыпина на ключевую роль столь необходимого тогда российскому государству профессионального «кризисного управляющего». В этом своем решении царь опирался на авторитетные для него мнения о способностях Петра Аркадьевича опытных и хорошо знавших его по совместной работе чиновников – экс-министра внутренних дел В.К. Плеве (1846–1904) и упомянутого уже экс-главы Совета министров С.Ю. Витте.

Стремясь с помощью парламентской реформы разрядить политическую обстановку в стране, Николай II был вынужден под угрозой политического хаоса учредить Государственную думу, демонстрируя подданным свое намерение учесть давно назревшую потребность российского общества в наличии представительного органа власти. При этом в условиях подъема революционных настроений в России царь, как мог, противился реформам и старался сохранить самодержавие, пойдя на формально-юридическое преобразование Российской империи в парламентскую монархию. Первая Государственная дума просуществовала всего 72 дня и была распущена Николаем II после требования парламентариев об отставке правительства из-за разногласий с П.А. Столыпиным по вопросам аграрной реформы. Та же судьба позже постигла в 1907 г. и Вторую Государственную думу. И только Третья Дума смогла проработать весь срок своих полномочий вплоть до 1912 г.

Реформы государственного и местного управления. Систему органов исполнительной власти Российской империи в 1906 г. составляли Совет министров во главе с его председателем и 15 министерств, возглавляемых министрами. Все эти должностные лица назначались императором.

19 октября 1905 г. Николай II издал манифест о преобразовании Совета министров, в соответствии с которым председатель Совета министров получил право самостоятельного контроля за деятельностью министерств и ведомств. При этом, как и ранее, деятельность Совета министров контролировал сам царь, который назначал и отправлял в отставку и его председателя, и министров.

Вместе с тем правительству тогда впервые в истории России были предоставлены достаточно широкие полномочия, которые, однако, на практике продолжали реализоваться решениями царя. Одновременно это создавало предпосылки для противоречий между правительством и другими органами власти (прежде всего Государственной думой) и конфликтов в системе государственного управления, что тем самым давало Николаю II возможность оставаться арбитром при разрешении возникающих спорных вопросов.

8 июля 1906 г. (в день роспуска Первой Государственной думы) П.А. Столыпин был назначен председателем Совета министров, сохранив при этом и должность министра внутренних дел. В его планах по переустройству России принципиально важная роль отводилась децентрализации управления государством, разделению территории империи на области, располагающие правами самоуправления посредством бессословных представительных учреждений.

Так, правительством Столыпина проектировалось разделение основной (метропольной) части страны на 11 областей. В каждой из них должны были функционировать региональные законодательные представительные и исполнительные органы – выборные бессословные областные земские собрания и областные правительственные управления, наделенные широкими правами законодательного характера – в первом случае – и распорядительно-контрольного – во втором – по всем предметам, не имевшим законодательно определенного общегосударственного значения.

Свое обоснование и конкретное законодательное воплощение реформа территориального и местного управления получила в правительственном пакете предметно взаимосвязанных основополагающих актов, важнейшими среди которых стали:

– Главные начала устройства местного управления 1906 г.;

– Главные начала устройства губернских учреждений 1907 г.;

– Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений 1907 г.;

– Положение о поселковом управлении 1907 г. и др.

Составной частью реформы государственного управления был и проект реформирования «силовых» ведомств, прежде всего полиции, которой предписывалось в пределах возложенных на нее обязанностей «наблюдать за использованием законов и обязательных постановлений и принимать меры к предотвращению, обнаружению, устранению и преследованию всякого рода действий, воспрещенных законами или направленных против государственного или общественного порядка и спокойствия, а равно личной и имущественной безопасности»[53]53
  См.: Столыпин П.А. Программа реформ: в 2 т. М., 2003. Т. 2.


[Закрыть].

Правовая реформа. Реформа государственного и местного управления, в свою очередь, была невозможна тогда без реализации правовой реформы (включая конституционную) и в целом «правоохранительной» системы государства (что, кстати, актуально и сегодня). Для этого П.А. Столыпин считал необходимым создать единое правовое пространство в масштабах всей России. Реформа предусматривала существенную «чистку» устаревших норм действовавшего законодательства и его унификацию на всех уровнях правового регулирования[54]54
  Подробнее см.: Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России… С. 9–24; Пахоленко Н.Б. К характеристике «думского периода» в истории Российского государства // Становление конституционного государства в посттоталитарной России: сб. статей / отв. ред. В.А. Четвернин. М., 2007. С. 83; Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906–1911 гг. М., 1991. С. 40–41; Казанина Л.Ю. Столыпинские реформы институтов и структур управления и самоуправления в оценке конституционных демократов (по материалам газеты «Речь») // История государства и права. 2011. № 6; Утенков Г.Н. Концептуальные идеи П.А. Столыпина: реформы государственного управления // История государства и права. 2013. № 1.


[Закрыть].

Экономический кризис в начале XX в. вызвал усиление эксплуатации рабочих, которые ответили на это расширением стачечного движения, приведшего к декабрьскому вооруженному восстанию 1905 г. (названному позже большевиками и советскими историками «революцией 1905 года»). И это несмотря на то что «достолыпинское» правительство старалось контролировать и законодательно регулировать отношения и конфликты между капиталистами и рабочими для снижения социального напряжения. Так, еще в 1903 г. с этой целью был издан Закон об обязательном страховании рабочих от несчастных случаев; введены пенсии для рабочих в случае увечья, а для их семей – в случае смерти кормильца; запрещен труд детей до 12-летнего возраста. На предприятиях стали создаваться общества и кассы взаимопомощи; были образованы специальные рабочие инспекции; в цехах избирались рабочие старосты. После опубликования Манифеста 17 октября 1905 г. на промышленных предприятиях начали создаваться профсоюзы. В связи с изданием манифестов о парламентской реформе 23 апреля 1906 г. в том 1 Свода законов Российской империи 1832 г. (в форме его новой редакции) были внесены соответствующие изменения, утвержденные Николаем II как «Основные государственные законы Российской империи» (далее – Основные законы 1906 г.).

Несмотря на то что Основные законы 1906 г. не именовались Конституцией, они вполне могут считаться первой конституцией России. Причем дело здесь не в названии, а в правовой сути, содержании и назначении законодательного акта. Например, французская Декларация прав человека также не была названа Конституцией, но она ознаменовала собой наступление новой, «конституционной» эры в истории Франции.

И хотя первая и единственная конституция Российской империи в виде Основных законов 1906 г. не принималась ни народом, ни выборными народными представителями, а была так называемой октроированной (т. е. «жалованной», в которой Николай II, совершая акт «высочайшей милости», вынужденно уступил часть своих прав парламенту), ее историческое и правовое значение нельзя недооценивать и замалчивать, как это было в советский период.

Впервые в истории России Основные законы 1906 г., как полноценные конституционные акты, провозгласили права и гражданские свободы для подданных Российской империи, которые получили статус граждан. Им конституционно гарантировались неприкосновенность личности и законность юридического преследования (ст. 30–32), неприкосновенность жилища (ст. 33), свобода выезда за пределы государства (ст. 34), неприкосновенность собственности (ст. 35), свобода собраний, слова и печати (ст. 36–39) и т. д.

Как известно, юридическое содержание конституции не зависит от способа ее принятия. Основные законы 1906 г. представляли собой основательный массив конституционных норм, состоящий из 11 глав и 124 статей, охватывавших все основополагающие государственно-правовые институты. У Основных законов была особая юридическая сила, отличающая их от остальных законодательных актов того периода. Изменить их можно было лишь в специальном законодательном порядке, при котором император мог только выступить с инициативой пересмотра норм Основных законов, но не мог изменить их без согласия Государственной думы.

Основные законы 1906 г. ознаменовали преобразование самодержавия в конституционную парламентскую монархию и стали важнейшей этапной вехой государственных реформ в дореволюционной России, подведя их своеобразный итог в условиях завершающей свой почти двухвековой (начиная с Петра I) жизненный путь Российской империи.

Одновременно с безусловно позитивной конституционной реформой законодательства по инициативе еще «достолыпинского» правительства издается Указ от 5 декабря 1905 г. «О временных правилах о наказуемости участия в забастовках на предприятиях, имеющих общественное или государственное значение, а равно в учреждениях правительственных». По указу виновные наказывались лишением свободы сроком до полутора лет.

Широко использовалось в этот период для наведения порядка в стране и чрезвычайное законодательство, которое давало право применения смертной казни за уголовные и политические преступления. Так, в августе 1906 г. уже по инициативе П.А. Столыпина было введено в действие Положение о военно-полевых судах, которые рассматривали дела в течение двух суток без предварительного следствия. В связи с активным использованием на практике этих карательных правительственных мер и многочисленными казнями через повешение бунтующих рабочих, крестьян и студентов в народе стало бытовать выражение «столыпинские галстуки».

Земельная реформа. В связи с крестьянскими волнениями начала ХХ в. еще до вступления П.А. Столыпина в должности министра внутренних дел и председателя Совета министров было принято несколько законодательных актов, которые частично изменили положение крестьян, положив начало аграрной реформе. Это:

– Указ «О даровании населению облегчений по уплате продовольственного и других налогов» (апрель 1905 г.);

– Указ «О даровании населению облегчений по уплате долгов» (апрель 1905 г.);

– Указ «Об уменьшении и последующем прекращении всех платежей с крестьян» (ноябрь 1905 г.);

– Манифест «Об улучшении благочиния и облегчении положения крестьянского населения» (ноябрь 1905 г.)

Столыпин активно поддержал и продолжил эти позитивные преобразования по освобождению российского крестьянства от архаичного (сложившегося за столетия крепостной зависимости) общинного уклада жизни. Именно им было инициировано решение правительства о добровольном переселении крестьян, выразивших такое желание или не имеющих земли, из перенаселенных центральных, южных и западных регионов России в малонаселенные районы Сибири и Дальнего Востока для расселения там и экономического освоения новых земель.

В сентябре 1906 г. с целью утверждения этого решения государем подписывается Указ «О передаче кабинетных земель в распоряжение Главного управления земледелия и землеустройства для образования переселенческих участков». На основании указа земля поступала в полное распоряжение крестьянских переселенцев и облагалась лишь оброчной податью.

Позже, в июне 1910 г., с учетом накопленной за четыре года практики реализации указов о переселении крестьян на новые земли, был принят Закон «Об изменении и дополнении постановлений о крестьянском землевладении», которым за крестьянами закреплялось право выделять свои наследственные наделы, а за общиной сохранялось право на недра. В мае 1911 г. в развитие ранее изданных актов земельного законодательства принимается Закон «О землеустройстве».

Всего в результате «столыпинской» земельной реформы (наиболее важной для России после отмены в 1861 г. крепостного права Александром II) только в период 1906–1911 гг. на новых землях в Сибири и на Дальнем Востоке расселились и устроились более 2 млн крестьян со своими семьями.

Однако и при жизни П.А. Столыпина, и позже было много критиков его реформ, причем со стороны и правых консерваторов, и либералов, и социал-демократов. Правые монархисты обвиняли его в либерализме и заигрывании с крестьянами, либералы считали правым реакционером, а социал-демократы – контрреволюционером и защитником самодержавия. Например, член Священного синода и ярый монархист-консерватор архиепископ Волынский Антоний (Храповицкий), оценивая инициированные и реализованные Петром Аркадьевичем всего за пять лет работы в правительстве государственные преобразования, на панихиде после его убийства в Киевском оперном театре сказал, что покойный проводил «слишком левую политику и не оправдал доверия Государя»[55]55
  См.: Рыбас С.Ю. Генерал Кутепов. М., 2010. С. 47. (ЖЗЛ).


[Закрыть]. А либерал-кадет Дмитрий Шипов в октябре 1908 г. заявлял, что «столыпинские реформы ведут к ограничению политических свобод и возрастанию пропасти между властью и народом, приводящему к озлоблению населения. При этом Столыпин не хочет замечать ошибочности выбранного им курса, уже не имея возможности его изменить и встав на путь реакции»[56]56
  Либеральный консерватизм: история и современность: материалы Всероссийск. науч. – практ. конф. М., 2001. С. 51.


[Закрыть].

Особенно резкой критике подвергали государственно-устроительные инициативы и деяния П.А. Столыпина (как до революции 1917 г., так и в советский период) русские марксисты-ленинцы. Так, Владимир Ульянов (Ленин) в своей работе «Столыпин и революция», опубликованной в октябре 1911 г., оскорбительно называл его «главой контрреволюции», «обер-вешателем» и «погромщиком», который «подготовил себя к министерской деятельности истязанием крестьян, устройством погромов, умением прикрывать эту азиатскую “практику” лоском и фразой»[57]57
  Ленин В.И. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 20. М., 1973. С. 324–333.


[Закрыть]. А в Большой советской энциклопедии (изд. 1976 г.) утверждалось, что Столыпин «предложил аграрную реформу с целью создать социальную опору царизма в деревне в лице кулачества»[58]58
  Большая советская энциклопедия. Т. 24. Кн. 1. М., 1976.


[Закрыть] и т. д.

На самом деле (в отличие как от ярых монархистов, так и от нигилистов социал-демократов во главе с Лениным) П.А. Столыпин, будучи истинным патриотом и прагматичным идеологом скорейшего экономического и политического процветания России, считал главной опорой государства прежде всего трудолюбивых зажиточных крестьян – фермеров и квалифицированных рабочих (т. е. базу для будущего массового среднего класса).

Действительно, фигура П.А. Столыпина была достаточно противоречивой. В нем удивительным образом сочетались европейские демократические взгляды на новое устройство России и цивилизованную обеспеченную жизнь ее народа с поведением жесткого администратора-государственника, считающего, что даже в условиях существовавшего тогда сословно-монархического устройства страны именно право и эволюционные государственные преобразования должны стать основой будущих порядков в России. А незаконные (стихийные или организованные противниками законной власти) выступления отдельных социальных и политических групп населения ведут только к конфликтам, насилию, революциям, т. е. к ослаблению и разрушению Российского государства.

Драма личной судьбы П.А. Столыпина и судьбы его незавершенных реформ, отдельные из которых явно опередили свое время, отразилась трагическими последствиями на будущей истории России.

Столь глобальные и сопоставимые с Петровскими реформы политического строя, экономических отношений, правовой системы и механизма государственного и местного управления, задуманные и предложенные П.А. Столыпиным, не устраивали ни Николая II, ни ультраправых консерваторов в Государственной думе, Государственном совете и Совете объединенного дворянства, которые совместными усилиями, по сути, блокировали эти реформы.

Остававшееся тогда еще в массе своей необразованным крестьянство, привыкшее к общинному коллективизму и составлявшее добрую половину населения огромной страны, тоже не понимало столыпинских реформ и сомневалось в них.

Отказали в поддержке П.А. Столыпину (даже в тех минимальных пределах, в которых им были осуществлены государственные реформы) и российские либералы того времени. По мнению исследователя столыпинских реформ Л.Ю. Казаниной, они руководствовались ложно понятыми материальными интересами, а также сословными предрассудками и социальными теориями, грешившими явным утопизмом. Российская либеральная интеллигенция начала ХХ в. увидела в его государственных преобразованиях лишь попытку слегка обновить фасад старой политической системы, сохранив «незыблемость» исторических устоев самодержавия. Хотя в тот период именно от поддержки либеральной общественности во многом зависел успех создания в России правового государства и гражданского общества[59]59
  Казанина Л.Ю. Столыпинские реформы институтов и структур управления и самоуправления…


[Закрыть].

По сути, либералы не только предали самого П.А. Столыпина, но и лишили тогда русский народ права на иной путь развития общества и государства российского в ХХ столетии. Уместно здесь будет напомнить, что своими амбициями на монопольную «правду» и деструктивной политической активностью, традиционной неспособностью к созиданию и ответственности за свои слова и поступки отечественная либерал-интеллигенция «отличилась» в начале ХХ в. еще не раз:

– и противодействием эффективной работе всех составов Государственной думы[60]60
  См., например: Аврех А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России…


[Закрыть];

– и активной поддержкой вступления России в ненужную ей Первую мировую войну[61]61
  См., например: Шелохаев В.В., Соловьев К.А. Российские либералы о Первой мировой войне // Новейшая история России / Modern history of Russia. 2014. № 3.


[Закрыть];

– и самыми громкими призывами к свержению монархии и либерально-буржуазной революции;

– и позднее, после ее свершения в феврале 1917 г., проявлением своей полной политической импотенции при участии во Временном правительстве (в первом составе которого кадеты имели наибольшее из всех партий представительство);

– и, как следствие, позорной, без какого-либо сопротивления, бездарной сдачей власти большевикам в октябре 1917 г.

Трагическая преждевременная смерть П.А. Столыпина в 1911 г., последовавшие затем сворачивание и ревизия его реформ, приведшие к углублению противоречий в российском обществе, а затем Первая мировая война и политический хаос 1917 г. закончились, как известно, крушением Российской империи и началом 75-летнего периода политических и экономических экспериментов ВКП(б) – КПСС над российским обществом.

При всей спорности, противоречивости и половинчатости столыпинских реформ, они были ориентированы на быстрые и кардинальные прогрессивные преобразования в России. России, так и остававшейся без П.А. Столыпина архаичной «полицейской» монархией с сословным делением общества, слабой властью, бесправием и неграмотностью большей части населения, слаборазвитой промышленностью и общинным земледелием. России, так и не превратившейся уже к середине ХХ в. в современное цивилизованное правовое государство с инициативным и трудолюбивым массовым средним классом, высокоразвитой экономикой и сельским хозяйством и эффективной системой государственного регулирования и местного самоуправления.

В результате по парадоксальному стечению исторических обстоятельств практически все предлагавшиеся П.А. Столыпиным для России реформы были реализованы в ХХ столетии в Соединенных Штатах (государствах) Америки.

Проводя исторические параллели, с сожалением приходится констатировать, что многие столыпинские идеи по реформированию России не потеряли своей актуальности и сегодня. По-прежнему остаются крайне востребованными и до конца не решенными такие задачи, как:

– формирование правового государства и гражданского общества;

– гармонизация взаимоотношений между различными ветвями власти, включая формирование зависящей исключительно от закона судебной системы;

– укрепление российского федерализма;

– оптимизация и повышение эффективности системы государственного управления;

– обеспечение на практике реального местного самоуправления;

– борьба с коррупцией и бюрократизмом чиновников;

– эффективная защита прав и законных интересов граждан и предпринимателей в их взаимоотношениях с исполнительной властью;

– формирование действенного механизма гражданской и юридической ответственности должностных лиц и т. д.[62]62
  Подробнее о реформах П.А. Столыпина см. также: Аврех А.Я. Столыпин и Третья Дума. М., 1968; Он же. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России…; Кирин А.В. Сравнительно-правовой анализ ретроспективы государственных реформ в России…; Он же. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы… С. 33–51; История отечественного государства и права: учеб. Ч. 1 / под ред. О.И. Чистякова…; Толстая А.И. История государства и права России…; Исаев М.А. История Российского государства и права…; Административно-правовое регулирование государственных реформ в Российской Федерации…; Казанина Л.Ю. Столыпинские реформы институтов и структур управления и самоуправления…; Шелохаев В.В., Соловьев К.А. Российские либералы о Первой мировой войне…; и др.


[Закрыть]