Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный)"

Рассматриваемый пункт также устанавливает порядок определения вида (уровня значения) ООПТ:

ООПТ федерального значения определяется Правительством РФ;

ООПТ регионального значения определяется органами исполнительной власти субъектов РФ;

ООПТ местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Положения п. 7 комментируемо статьи воспроизведены и детализированы в других нормах комментируемого Закона.

8. В пункте 8 комментируемой статьи определены особенности установления содержания права государственной собственности на ООПТ, в т. ч. на находящиеся на них природные комплексы и объекты: содержание права государственной собственности устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209 и 214 части первой ГК РФ, но если иное не следует из комментируемого Закона.

В статье 129 ГК РФ определена оборотоспособность объектов гражданских прав. Указанной статьей наряду с прочим предусмотрено следующее: объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (п. 1); виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе; виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом (п. 2). Согласно пункту 3 указанной статьи земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Статья 209 ГК РФ определяет содержание права собственности. Так, согласно данной статье: собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом (п. 1); собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в т. ч. отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (п. 2); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129 данного Кодекса), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п. 3).

В статье 214 ГК РФ регламентировано право государственной собственности. Как определено в п. 1 указанной статьи, государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности России (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Согласно пункту 2 указанной статьи земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. В пункте 3 указанной статьи установлено, что от имени России и субъектов РФ права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 данного Кодекса.

Статья 3. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий

1. Государственное управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

2. Государственное управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.

1. В комментируемой статье регламентированы управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ. До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ изменения в данной статье говорилось о государственном управлении и государственном контроле в названной области.

Указанная регламентация дифференцирована в зависимости от того, какое значение имеют ООПТ – федеральное, региональное или местное. В основе данной регламентации лежат положения п. 6 ст. 2 комментируемого Закона, согласно которым: ООПТ федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти; ООПТ регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; ООПТ местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления (см. комментарий к указанной статье).

В отношении ООПТ федерального значения в п. 1 комментируемой статьи установлено, что государственное управление и контроль (до внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ изменения указывалось на государственный контроль) в области их организации и функционирования осуществляются Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ изменения наряду с Правительством РФ были указаны специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды).

Полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды предусмотрены в ст. 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой Правительство РФ:

обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы России;

координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Минприроды России в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» (здесь и далее в ред. Постановления Правительства РФ от 29 августа 2011 г. № 718)[41]41
  СЗ РФ, 2008, № 22, ст. 2581; 2011, № 36, ст. 5149.


[Закрыть], является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель ООПТ) в земли другой категории, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в т. ч. в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, ООПТ и государственной экологической экспертизы. Там же указано, что Минприроды России организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров РФ по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства.

В подпункте 5.2 названного Положения установлено, что Минприроды России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает в т. ч. следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

акты, определяющие содержание ходатайств о переводе земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель ООПТ) в земли другой категории и состав прилагаемых к ним документов (подп. 5.2.20(1));

порядок ведения государственного кадастра ООПТ (подп. 5.2.34);

положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников, памятниках природы федерального значения, а также порядок утверждения, использования и охраны символики государственных природных заповедников (подп. 5.2.35);

акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на ООПТ (подп. 5.2.45).

Согласно подп. 5.4 и 5.4(1) названного Положения Минприроды России:

утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях ООПТ, а также государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях ООПТ;

осуществляет рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе находящихся в собственности России земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель ООПТ) или земельных участков в составе таких земель в земли другой категории;

Как предусмотрено в подп. 5.16 названного Положения, Минприроды России осуществляет надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов РФ вопросов осуществления переданных полномочий России в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений, в т. ч.;

осуществляет охрану водных биологических ресурсов, находящихся на ООПТ федерального значения (подп. 5.16.4);

регулирует численность объектов животного мира, находящихся на ООПТ федерального значения (подп. 5.16.5);

ведет государственный учет численности объектов животного мира, находящихся на ООПТ федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов животного мира, находящихся на этих территориях (подп. 5.16.6);

осуществляет меры по воспроизводству объектов животного мира, находящихся на ООПТ федерального значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенной в результате стихийных бедствий и по иным причинам (подп. 5.16.7).

Росприроднадзор согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. Постановления Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 717)[42]42
  СЗ РФ, 2004, № 32, ст. 3347; 2010, № 38, ст. 4835.


[Закрыть], является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. В пункте 2 названного Положения (здесь и далее в ред. Постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404) установлено, что Росприроднадзор находится в ведении Минприроды России.

В подпункте 5.1 названного Положения установлено, что Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор в т. ч.:

в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на ООПТ федерального значения, а также среды их обитания (подп. 5.1.1);

в области организации и функционирования ООПТ федерального значения (подп. 5.1.2);

за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях ООПТ федерального значения (подп. 5.1.15).

В соответствии с подп. 5.3 названного Положения Росприроднадзор выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) в т. ч. на:

использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, а также находящихся на ООПТ федерального значения (подп. 5.3.1);

содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на ООПТ федерального значения (подп. 5.3.4).

2. Пункт 2 комментируемой статьи в отношении ООПТ регионального значения устанавливает, что государственное управление и контроль (до внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ изменения указывалось на государственный контроль) в области их организации и функционирования осуществляются органами государственной власти субъектов РФ.

Федеральным законом от 23 марта 2007 г. № 37-ФЗ[43]43
  СЗ РФ, 2007, № 13, ст. 1464.


[Закрыть] из данного пункта исключено указание на то, что такие управление и контроль осуществляются также федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ изменения они обозначались как специально уполномоченные на то государственные органы России в области охраны окружающей природной среды). Этим же Федеральным законом от 23 марта 2007 г. № 37-ФЗ в рассматриваемый пункт введено указание на ООПТ регионального значения – прежде речь шла о территориях государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Там же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

В отношении системы органов исполнительной власти субъекта РФ в ст. 17 названного Закона (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[44]44
  СЗ РФ, 2004, № 50, ст. 4950.


[Закрыть]):

в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (ч. 1);

в соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России (ч. 3);

структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ч. 4).

3. В пункте 3 комментируемой статьи в отношении ООПТ местного значения установлено, что управление и контроль в области их организации и функционирования осуществляются органами местного самоуправления.

Соответствующим положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ)[45]45
  СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822; 2011, № 30, ч. I, ст. 4590.


[Закрыть] к вопросам местного значения отнесены:

к вопросам местного значения поселения – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения (п. 27 ч. 1 ст. 14 названного Закона);

к вопросам местного значения муниципального района – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения (п. 22 ч. 1 ст. 15 названного Закона);

к вопросам местного значения городского округа – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения (п. 30 ч. 1 ст. 16 названного Закона).

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ[46]46
  СЗ РФ, 2005, № 30, ч. I, ст. 3104.


[Закрыть]) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В части 2 указанной статьи установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. Как указано там же (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ[47]47
  СЗ РФ, 2008, № 52, ч. I, ст. 6236.


[Закрыть]), уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Согласно части 3 указанной статьи порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Там же предусмотрено, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Статья 4. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Комментируемая статья предусматривает и регламентирует ведение государственного кадастра ООПТ. В части 1 данной статьи определено, что названный кадастр включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Часть 2 комментируемой статьи называет цели ведения государственного кадастра ООПТ. В качестве таких целей названы:

оценка состояния природно-заповедного фонда;

определение перспектив развития сети ООПТ;

повышение эффективности государственного надзора в области охраны и использования ООПТ (до внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ говорилось о повышении эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима);

учет ООПТ при планировании социально-экономического развития регионов.

В части 3 комментируемой статьи федеральный законодатель делегировал полномочие по установлению порядка ведения государственного кадастра ООПТ уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти, т. е. Минприроды России (см. комментарий к ст. 3 Закона). Соответственно, данное полномочие Минприроды России указано в подп. 5.2.34 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 (здесь и далее в ред. Постановления Правительства РФ от 28 июля 2010 г. № 575[48]48
  СЗ РФ, 2010, № 31, ст. 4268.


[Закрыть]). В подпункте 5.3(3) названного Положения установлено, что Минприроды России ведет государственный кадастр особо охраняемых природных территорий федерального значения.

До внесения Федеральным законом от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ[49]49
  СЗ РФ, 2008, № 30, ч. II, ст. 3616.


[Закрыть] изменения в ч. 3 комментируемой статьи предусматривалось, что порядок ведения государственного кадастра ООПТ устанавливается непосредственно Правительством РФ, а не уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В условиях действия такой редакции комментируемой статьи издано Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий»[50]50
  СЗ РФ, 1996, № 44, ст. 5014.


[Закрыть], которым установлено, что государственный кадастр ООПТ является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения о всех ООПТ федерального, регионального и местного значения. Там же указано, что государственный кадастр ООПТ ведется по единым для России правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.

В соответствии с названным Постановлением государственный кадастр ООПТ ведется:

по ООПТ федерального значения, являющимся федеральной собственностью, – федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории;

по ООПТ регионального значения, являющимся собственностью субъектов РФ, – органами исполнительной власти субъектов РФ;

по ООПТ местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, – органами местного самоуправления.

Во исполнение названного Постановления Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 был издан Приказ Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. № 312, утвердивший Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий[51]51
  БНА ФОИВ, 1997, № 16.


[Закрыть]. Названный Приказ утратил силу с изданием Приказа МПР России от 15 января 2008 г. № 2, которым был утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по ведению государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения[52]52
  БНА ФОИВ, 2008, № 35.


[Закрыть]. Однако названный Приказ, в свою очередь, МПР России утратил силу в соответствии с Приказом Минприроды России от 27 марта 2009 г. № 75[53]53
  РГ, 2009, 13 мая, № 84.


[Закрыть] в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации». Таким образом, в настоящее время отсутствуют утвержденные формы учетной документации по ООПТ и методические указания по их заполнению.