Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный)"

Статья 9. Режим особой охраны территорий государственных природных заповедников

1. На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике.

На территориях государственных природных заповедников запрещается интродукция живых организмов в целях их акклиматизации.

2. На территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на:

а) сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;

б) поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;

в) предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;

г) осуществление экологического мониторинга;

д) выполнение научно-исследовательских задач;

е) ведение эколого-просветительской работы;

ж) осуществление контрольно-надзорных функций.

3. В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы.

Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

4. На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике.

5. Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.

1. В комментируемой статье определен режим особой охраны территорий государственных природных заповедников. Открывает данную статью норма, устанавливающая запрет осуществления на территории государственного природного заповедника любой деятельности, противоречащее задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. Кроме того, установлен общий запрет осуществления на территориях всех государственных природных заповедников интродукции живых организмов в целях их акклиматизации (интродукция – это переселение особей какого-либо вида животных и растений за пределы естественного ареала в новые для них места обитания и введение, таким образом, в экосистему чуждого ей вида).

В пункте 5 ст. 61 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» устанавливалось, что на территории государственного природного заповедника запрещается хозяйственная, рекреационная и иная деятельность, противоречащая целям заповедования или причиняющая вред окружающей природной среде. Как предусматривалось там же, научно-исследовательские, восстановительные, противопожарные работы не должны противоречить целям заповедования.

Указанные в п. 1 комментируемой статьи запреты детализированы в п. 11 Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 (о данном документе см. комментарий к ст. 6 Закона), согласно п. 1 которого (в ред. Постановления Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527) на территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, в том числе:

действия, изменяющие гидрологический режим земель;

изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений и горных пород;

рубки главного пользования, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением случаев, предусмотренных названным Положением;

сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, ягод, грибов, орехов, семян, цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением случаев, предусмотренных названным Положением;

строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;

промысловая, спортивная и любительская охота, иные виды пользования животным миром, за исключением случаев, предусмотренных названным Положением;

интродукция растений и животных с целью их акклиматизации;

применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений;

сплав леса;

транзитный прогон домашних животных;

нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования;

сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках;

пролет самолетов и вертолетов ниже 2 000 метров над сушей и водным пространством без согласования с заповедником или контролирующими природоохранными органами, а также преодоление самолетами над территорией заповедника звукового барьера;

иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанная с выполнением возложенных на заповедник задач.

2-3. Пункт 2 комментируемой статьи определяет перечень целей, в которых допускаются мероприятия и деятельность на территориях государственных природных заповедников. В качестве таковых, в частности, названы:

а) сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;

б) поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;

в) предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;

г) осуществление экологического мониторинга;

д) выполнение научно-исследовательских задач;

е) ведение эколого-просветительской работы;

ж) осуществление контрольно-надзорных функций.

В пункте 3 комментируемой статьи предусмотрено, что в государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Как установлено при этом, размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии. В этой связи следует упомянуть о положении ч. 2 ст. 103 ЛК РФ, согласно которому в лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников, запрещается проведение рубок лесных насаждений на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы.

Положения пунктов 2 и 3 воспроизведены в п. 13 названного выше Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, но после того как в этот пункт внесены изменения Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527, изданным в связи с принятием комментируемого Закона.

В прежней редакции указанный пункт 13 названного Положения предусматривал лишь то, что в пределах территории (акватории) государственных природных заповедников могут проводиться:

мероприятия по сохранению, восстановлению и предотвращению изменений природных комплексов в результате антропогенного воздействия;

необходимые ветеринарные мероприятия для ликвидации особо опасных болезней, общих для человека и животных.

4. В пункте 4 комментируемой статьи предусмотрено, что на территории государственного природного заповедника допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории. Согласно данному пункту осуществление такой деятельности возможно только на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник. Кроме того, установлено, что деятельность должна осуществляться в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике.

Подобная регламентация содержится в п. 14 названного выше Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации. Так, согласно указанному пункту, оставленному без изменений после вступления комментируемого Закона в силу, на некоторых участках заповедника в порядке, определенном в Положении о конкретном государственном заповеднике, могут быть разрешены:

организация подсобных сельских хозяйств для обеспечения сотрудников заповедника и членов их семей продуктами питания;

выпас скота, принадлежащего заповеднику и его работникам, в т. ч. вышедшим на пенсию, а также иным гражданам, постоянно проживающим на его территории;

предоставление работникам заповедника, в т. ч. вышедшим на пенсию, но проживающим на его территории, служебных наделов (пахотной земли и сенокосов);

заготовка дров и деловой древесины, необходимых для обеспечения потребностей заповедника и постоянно проживающих на его территории граждан;

сбор грибов, орехов, ягод работниками заповедника, а также гражданами, постоянно проживающими на территории заповедника, для личного потребления (без права продажи);

любительский лов рыбы сотрудниками заповедника, а также гражданами, проживающими на его территории, для личного потребления (без права продажи). В исключительных случаях на специально отведенных участках допускается любительский лов рыбы преимущественно местным населением.

организация и устройство экскурсионных экологических маршрутов;

размещение музеев природы заповедника, в т. ч. с экспозицией под открытым небом.

В указанном п. 14 названного Положения также установлено, что на территориях государственных природных заповедников отстрел (отлов) животных в научных и регуляционных целях допускается только по разрешениям государственных органов, в ведении которых находятся заповедники.

С положением п. 4 комментируемой статьи взаимосвязано положение ч. 2 ст. 103 ЛК РФ, предусматривающее, что на иных участках (иных, нежели лесные участки, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы), если это не противоречит правовому режиму особой охраны территорий государственных природных заповедников, допускается проведение выборочных рубок лесных насаждений в целях обеспечения функционирования государственных природных заповедников и жизнедеятельности проживающих в их пределах граждан.

5. Пункт 5 комментируемой статьи запрещает пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, и должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедников, в отсутствие разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.

Данный запрет продублирован в п. 15 названного выше Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, но после того как в этот пункт внесены изменения Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527, изданным в связи с принятием комментируемого Закона. В прежней редакции указанного пункта предусматривалось, что пребывание на территории государственных природных заповедников граждан и должностных лиц, не являющихся работниками заповедников, допускается только с разрешения органов, в ведении которых находится заповедник, или администрации заповедника.

В подпункте «а» п. 2 ст. 34 комментируемого Закона предусмотрено право государственные инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников запрашивать в целях проверки у граждан, находящихся на территориях государственных природных заповедников, разрешение на право пребывания на указанных ООПТ.

Статья 10. Государственные природные биосферные заповедники

1. Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг.

2. К территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.

3. Конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается в соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники.

1. Комментируемая статья посвящена государственным природным биосферным заповедникам. Как определено в п. 1 данной статьи, статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. До принятия комментируемого Закона в п. 3 ст. 61 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» указывалось, что в составе государственных природных заповедников выделяются биосферные заповедники, официально признанные ЮНЕСКО в качестве составных частей международной сети наблюдательных станций для слежения за изменениями состояния окружающей природной среды под влиянием человеческой деятельности. В то же время в п. 1 Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 (о данном документе см. комментарий к ст. 6 Закона) подобное правило излагалось несколько проще: биосферные заповедники входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг.

В отношении истории формирования международной системы биосферных резерватов необходимо отметить следующее (см. сайт ЮНЕСКО http://www.unesco.org): в 1968 г. на Международной конференции по проблемам биосферы, проходившей в Штаб-квартире ЮНЕСКО в Париже, были сформулированы основные подходы по формированию Международной программы «Человек и биосфера» (МАБ); по решению Генеральной конференции ЮНЕСКО такая программа была начата в 1971 г. и первоначально она включала в себя 14 международных проектов, охватывающих самые разные типы экосистем и проблемы оптимизации взаимоотношений человека с окружающей средой; конкретные планы по сохранению биоразнообразия и по проведению экологического мониторинга на базе биосферных резерватов были предложены целевой рабочей группой, созданной в 1974 г. в рамках проекта МАБ № 8, который первоначально назывался «Охрана природных районов и содержащегося в них генетического материала»; после Первого Международного конгресса по биосферным резерватам, проходившего в Минске в октябре 1983 г., структура программы МАБ была коренным образом пересмотрена и все внимание сосредоточено на развитии концепции биосферных резерватов и формировании их Всемирной сети; в настоящее время Всемирная сеть включает 564 биосферных резервата в 109 странах мира, которые объединены в 9 региональных сетей; для координации и контроля деятельности биосферных резерватов в 1992 г. при Генеральном директоре ЮНЕСКО был создан Международный научно-консультативный комитет по биосферным резерватам; в 1995 г. в Севилье (Испания) состоялась Международная конференция по биосферным резерватам, на которой была принята Севильская стратегия для биосферных резерватов и Положение о Всемирной сети биосферных резерватов; дальнейшее уточнение задач, стоящих перед биосферными резерватами, было сделано на Третьем международном конгрессе по биосферным резерватам (Мадрид, 2008 г.), на котором был предложен Мадридский план действий, выполнение которого должно быть закончено всеми биосферными резерватами к 2013 г.

2-3. В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрено, что к территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду (до внесения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ изменения указывалось на окружающую природную среду) и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в т. ч. с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.

Как установлено при этом в п. 3 данной статьи, конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается в соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники.

Изложенные правила 2 и 3 воспроизведены в п. 16 названного выше Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, но после того как в этот пункт внесены изменения Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527, изданным в связи с принятием комментируемого Закона.

В прежней редакции указанный пункт 16 названного Положения предусматривал, что к территориям биосферных заповедников могут быть присоединены участки суши и водного пространства с выделением на них следующих зон: зона ограниченной хозяйственной деятельности (биосферный полигон), в пределах которой осуществляются прикладные научные исследования, соответствующие целям заповедника, и внедрение их результатов; буферная зона, режим использования которой направлен на снижение влияния хозяйственной деятельности на заповедную территорию – заповедное ядро. При этом указывалось, что режим зон биосферного заповедника устанавливается в соответствии с его научным профилем, целями создания и определяется положением об этом заповеднике.

Видимо, подразумевалось, что такое регулирование учитывает требования ст. 4 упомянутого выше Положения о Всемирной сети биосферных резерватов, согласно которым каждый биосферный резерват должен включать три элемента (в отношении изложенного здесь и ниже см. сайт Информационно-справочной системы «ООПТ России» http://oopt.info):

1) одну или несколько основных территорий (или ядер), пользующихся долгосрочной защитой и позволяющих сохранять биологическое разнообразие, вести наблюдение за наименее нарушенными экосистемами, проводить исследования и другую не вносящую больших нарушений деятельность (например, в области образования);

2) четко определенную буферную зону, которая обычно располагается вокруг ядер или примыкает к ним и которая используется для осуществления на основе сотрудничества экологически безопасной деятельности, в том числе в области экологического образования, досуга, экотуризма, а также прикладных и фундаментальных исследований;

3) гибкую переходную зону (или зону сотрудничества), где могут проводиться некоторые виды сельскохозяйственной деятельности, размещаться населенные пункты, или которая может использоваться в других целях и в пределах которой местные общины, административные и научные учреждения неправительственные организации, культурные общества, деловые круги и другие партнеры работают совместно в целях рационального управления и устойчивого воспроизводства ресурсов этой территории.

Однако этим не исчерпываются критерии и условии, которым должен отвечать каждый биосферный резерват для включения в международную систему биосферных резерватов. Так, согласно ст. 3 Положения о Всемирной сети биосферных резерватов биосферные резерваты должны выполнять три взаимодополняющие функции:

сохранение – вклад в сохранение ландшафтов, экосистем, видов и генетических разновидностей;

развитие – содействие экономическому и социальному развитию, устойчивому в социально-культурном и экологическом отношении;

научно-техническая – поддержка демонстрационных проектов, экологического образования и подготовки кадров в области окружающей среды, научных исследований и мониторинга, которые связаны с местными региональными, национальными и глобальными вопросами сохранения среды и устойчивого развития.

Исходя из положений упомянутых выше международных актов биосферный резерват – это многофункциональная охраняемая природная территория, участвующая в решении широкого спектра взаимодополняющих экологических и социальных задач:

сохранение эталонных природных сообществ;

сохранение систем жизнеобеспечения населения региона;

развития традиционной экологически приемлемой практики землепользования и сохранение связанных с ней культурных ценностей;

долгосрочных экологических исследований и мониторинга;

содействия развитию местного и регионального рационального природопользования;

обмена знаниями и опытом на локальном, национальном и международном уровнях;

сотрудничества в решении проблемы охраны и использования природных ресурсов и помощи в разрешении конфликтов.

Биосферные резерваты утверждаются Международным координационным советом Программы МАБ по заявке соответствующего государства и остаются под исключительным суверенитетом того государства, в котором они расположены.