Текст книги "Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России"

Были, впрочем, в Госплане и принципиальные «борцы за идею», которые искренне считали, что государственное планирование и государственное распределение ресурсов является оптимальной схемой и позволяет достичь большей эффективности, чем частный способ производства, рыночные отношения и свободная конкуренция.

Но Госплан нужно было «брать» не только и даже не столько ради того, чтобы положить конец этой практике планово-административной экономики. По мере либерализации хозяйства эта система управления все равно умерла бы естественной смертью. Дело в том, что в первую очередь нам нужны были его кадры, ибо традиционно все лучшие специалисты по экономике были в Госплане Союза.

Российское Министерство экономики в кадровом отношении не могло составить никакой конкуренции министерству союзному. Это было вполне естественным явлением. Если в любом республиканском Госплане, в том числе в российском Министерстве экономики, появлялся толковый, способный работник, его очень быстро забирали наверх – в Госплан Союза. Контролируя всю союзную промышленность, все союзные и наиболее важные республиканские министерства, Госплан имел возможность черпать оттуда лучших людей. Немаловажно, что этих людей «воспринимали» внизу: в отраслевых министерствах, в регионах, на заводах и стройках. Существовал годами налаженный информационный обмен, хотя он и носил весьма своеобразный характер: сверху шли приказы и нажим, снизу – стремление выторговать задание поменьше, а ресурсов побольше, занизить свои реальные возможности. Этот торг и составлял суть разработки так называемого народно-хозяйственного плана. Однако сидевшие здесь люди представляли себе реальную экономическую ситуацию, владели обширной статистикой, были в курсе дел не только на уровне отраслей и регионов – они знали даже положение дел на заводах, сельхозпредприятиях и так далее. Это были лучшие экономисты-практики. Конечно, они были специалистами по плановой экономике, но специалистами! И важной задачей было с первых же дней заставить их работать на решение тех задач, которые были нами намечены.

Конечно, чисто психологически мне было гораздо проще сесть в свое законное начальственное кресло в российском Министерстве экономики и получить относительно лояльный аппарат, хотя бы потому, что я был назначен его официальным начальником, а советские чиновники были в массе своей людьми законопослушными. Но я твердо понимал, что без опытных, квалифицированных работников союзного Госплана, знавших ключевые сектора российской экономики, реформировать ее нам будет многократно сложнее. Кроме того, рыночная экономика не могла возникнуть за пару недель. На переходном этапе оставались и административные методы управления типа квотирования экспорта нефти или распределения зарубежных кредитов, полученных под государственные гарантии. Сохранялся государственный заказ, в том числе оборонный, государственные инвестиции и программы, межправительственные соглашения, управление госсобственностью (все это существует и поныне и будет сохраняться и в полностью рыночном хозяйстве). А уж в этой работе чиновникам Госплана не было равных. Понимая все это, я вместо комфортного сидения в скромном российском Минэкономики принял рискованное и труднореализуемое решение постараться еще до распада СССР перетянуть на свою сторону союзный Госплан. Решение смелое, возможно даже авантюрное, но абсолютно необходимое для дела.

Битва за Госплан

И вот буквально через пару дней после нашего назначения я привел все названные аргументы Гайдару, получил его полную поддержку, и мы отправились «брать Госплан».

Это огромное ведомство, размещавшееся тогда в мрачном здании на Охотном Ряду, где сейчас находится Государственная дума, переживало, естественно, не лучшие времена. Коллектив чувствовал себя в подвешенном состоянии, был издерган различными комиссиями, выяснявшими поведение министерства во время путча, который Госплан так или иначе поддержал. Реально они просто провели партсобрание, на котором признали ГКЧП. Надо знать Госплан: это довольно амбициозная, но в целом законопослушная машина, которая подчинялась любой власти. Потом, кстати, протоколы этого собрания уничтожили, но было уже поздно. Туда приходили классические «комиссары», у министра Владимира Ивановича Щербакова отбирали ключи, опечатывали кабинет, хотя он один из немногих в павловском правительстве, кто не поддержал авантюру ГКЧП. Кстати, одними из тех, кто «арестовывал» тогда не самого Щербакова, но его служебный кабинет, были, по их собственным воспоминаниям, Евгений Сабуров и Сергей Глазьев. Находились люди, которые проводили какие-то дознания, расследования. Но даже это было еще полбеды. Хуже, когда туда приходили комиссары от экономики.

Сотрудники Госплана имели все основания ценить себя достаточно высоко. Когда их начинал допрашивать с пристрастием, чем они занимаются и каким видят будущее экономической политики, а главное, поучать какой-нибудь доцент кафедры политической экономии из далекой провинции, сделавший политическую карьеру в борьбе с путчистами, то своей «комиссарской повязкой» он вызывал, конечно, некоторое чувство озабоченности, но в душе любого допрашиваемого ничего иного, кроме глубочайшего неприятия и презрения к такому «следователю», появиться не могло.

Мы с Гайдаром к этой охоте на ведьм не имели никакого отношения. В то время мы сидели в Архангельском, писали свою программу и обо всей этой «демошизе» даже почти не знали. Наверное, поэтому нам было легче разговаривать с госплановцами.

Хорошо помню, как я и Гайдар этот самый «захват» Госплана провели. Я тогда был худее килограммов на пятнадцать. Егор тоже был менее внушительным. Мне было тридцать восемь лет, Гайдару – тридцать пять. Явно несолидно выглядевшие, без мундиров и погон, в каких-то несерьезных курточках, мы вошли в центральную дверь здания, где располагалось ведомство. Правда, до этого мы позвонили начальству, предупредили о своем визите.

Владимир Щербаков, как и почти все союзные министры, был к этому моменту уже снят со своего поста. Исполнял обязанности министра Александр Николаевич Трошин. Всеми оргделами командовал совершенно особый человек. Это был Павел Петрович Анисимов, многолетний заместитель председателя Госплана по кадрам, назначенный от ЦК КПСС и бывший там как бы партийным комиссаром. Ему мы и позвонили: так, мол, и так, соберите коллегию министерства, мы придем, чтобы познакомиться с людьми, с работой, поговорить о взаимодействии.

Как это ни странно, он собрал коллегию, хотя это было союзное министерство, да еще из главных, а мы… У нас даже правительственных удостоверений тогда еще не было, только институтские. У Гайдара был указ российского президента, у меня и того меньше: постановление, то самое, с «министром» с маленькой буквы, уже признанное нашим аппаратом как бы недействительным. Нас даже охрана на центральном входе Госплана пропустила с трудом, когда мы показали им свои мандаты: вот, президент России назначил.

Очень было забавно потом, когда эта охрана отдавала мне честь еще много лет после того, как я уже не был министром. Но тогда, в первый наш приход, поводов для смеха не было. Впрочем, в итоге наш «проход через посты» состоялся, взашей нас не вытолкали, мы благополучно поднялись на шестой этаж, где уже собралась коллегия.

Гайдар в тот день был настроен очень решительно, по-боевому, а говорить вступительную речь предстояло ему. Я, однако, настоял на мирном подходе. И в итоге наши выступления свелись к тому, что мы очень ценим Госплан, ценим его специалистов (что было чистой правдой), мы понимаем значимость этого учреждения. И сейчас, когда создается новая Россия, начинаются подлинные реформы, мы хотим использовать этот богатейший потенциал, опыт, знание жизни и зовем их работать на Россию. А с другой стороны, Союз в старой форме обречен, и старый Госплан тоже обречен. «Потому, – говорил я, – приглашаю всех, кто готов трудиться на благо новой России, идти ко мне и не несу ответственности за дальнейшую судьбу и карьеру тех, кто не придет». Речи наши, видимо, были отрывистыми и сумбурными, но суть мы изложили достаточно четко и ясно. Вопросов к нам не последовало, но было видно, что пищи для размышлений у людей уже хватает.

К моменту нашего появления коллектив Госплана был не только морально подавлен, но и как бы выбит из профессиональной колеи. По инерции машина работала, десятилетиями отлаживавшиеся колесики госплановского механизма вращались. Сотрудники бесконечно обсуждали «план-прогноз» на 1992 год, который в сложившейся к этому моменту ситуации имел просто нулевой смысл. Они, однако, занимались этим вполне серьезно, почти истово. Даже после того, как пришел я и было объявлено о реформе в России, когда все поняли, что Союз распался, они продолжали обсуждать этот прогноз, составленный по старым меркам. Понятно, что людям нужно было чем-то заняться, потому что они маялись от безделья. Помню первое поразившее меня чисто внешнее зрительное впечатление, когда я прошел по этим мрачноватым коридорам: какой-то слегка мерцающий полусвет, ощущение мертвого пространства и сильный запах имбирной настойки…

В общем, после разговора на коллегии я, будучи от природы и по воспитанию человеком достаточно стеснительным и скромным, проявил крайнюю для себя жесткость и сказал Анисимову: «Пожалуйста, с завтрашнего дня выделите мне кабинет, секретаря и помощника. Я буду здесь работать». Он мрачно смотрел на меня с полминуты, явно размышляя, не вызвать ли охрану и не выставить ли меня за дверь. Но потом сказал: «Кабинет министра я вам не дам», хотя кабинет в тот момент пустовал. Я отреагировал спокойно и сказал: «Кабинет министра мне и не нужно». Тогда он принял решение: «Хорошо, дадим».

На следующий день я пришел на работу в Госплан, и мне выделили кабинет. Это был самый заштатный, самый зачуханный из всех кабинетов зампредов Госплана, давно пустовавший, без туалета и без комнаты отдыха. Кстати, их наличие по советским номенклатурным меркам считалось важным атрибутом большого начальника. Даже в российском министерстве кабинет у меня был явно солиднее. Впрочем, не будучи приучен ко всем этим бюрократическим тонкостям и переживаниям, я уверенно сел в этот кабинет и тут же взялся за работу. Вскоре мне выделили двух дамочек-секретарей, которые, видимо, были тогда не у дел. Позже появился и помощник, тоже болтавшийся без дела человек.

Лиха беда начало. И уже на следующий день я стал давать сотрудникам министерства указания. На первых порах мне помогал в основном коллега, который работал у меня в отделе в институте. Его звали Геннадий Куранов. Позже я назначил его начальником сводного экономического отдела министерства, которым он проработал много лет. Куранов более-менее знал Госплан и некоторых людей, кто чем занимается, потому что раньше долго работал в госплановском экономическом институте. Но иногда мы просто брали телефонный справочник, и, ориентируясь на то, какую должность занимает тот или иной человек, я писал свои «указивки»: дать заключение по такой-то проблеме, дать предложение по такому-то вопросу. Очень скоро мне, уже как начальнику, стали приходить первые письма «сверху» и «с мест»: на Дальнем Востоке рушится мост через Амур, просим принять меры и прочее в этом же духе.

Самые слабонервные, а точнее, самые дисциплинированные сотрудники стали выполнять мои указания. А кто-то их игнорировал или отписывался. Вроде и выполнил поручение, бумажку прислал, а в реальности бумажка-то бессмысленная. Понятно, что многое шло от моего непонятного статуса. Бывало, что специалист, разговаривая со мной, намекал на то, что ему непонятна моя роль: я всего лишь республиканский первый замминистра, а он руководящий сотрудник центрального союзного ведомства. И вообще, почему я, человек, который младше его на двадцать лет (молодежи даже среди руководителей среднего звена Госплана было немного), сижу тут и даю указания?! Впрочем, такие ситуации не были частыми, и они существовали как бы параллельно проводимой работе.

Однако вскоре возник конфликт с исполняющим обязанности союзного министра, который неделю терпел все это безобразие, а потом пришел ко мне выяснять отношения: «Что вы, собственно говоря, тут делаете? Пришли в чужое министерство, сидите, даете указания… Хуже того, их еще некоторые даже начинают выполнять! Давайте упорядочим наши отношения!»

Теоретически он был абсолютно прав и даже юридически мог выкинуть меня из Госплана. Но практически… Ситуация тогда менялась каждодневно, шел все убыстряющийся процесс распада Союза и укрепления российской власти. Поэтому я сказал ему достаточно жестко: «Александр Николаевич, вы хотите сохранить это здание, сохранить министерство, а главное, сохранить людей, дать им важную и интересную работу? Или мы будем устраивать здесь цирк с французской борьбой?»

Он подумал, сказал: «Ладно!» И ушел. А потом выпустил совершенно комичный и явно единственный в своем роде приказ по Министерству экономики и прогнозирования СССР, смысл которого состоял в том, что нужно «выполнять указания 1-го заместителя Министра экономики и финансов РСФСР А. А. Нечаева». Потом, надо сказать, он долго не сдавался, когда нужно было уже формально ликвидировать это ведомство и передавать имущество и людей России. Я ему говорил: «Назначайте ликвидационную комиссию, ликвидируйте, вы ведь людей держите без зарплаты, без всего. Если будет ликвидационная комиссия, я вам достану денег!» Довольно жестко все это происходило. Но Трошин долго не хотел идти к Силаеву, тогдашнему председателю Комитета по оперативному управлению СССР, выполнявшего роль правительства СССР, и к своему формальному начальнику за распоряжением о ликвидации министерства. Хотя был уже издан соответствующий указ Ельцина, Трошин делал вид, что указ Ельцина ему как бы и не указ, потому что Ельцин в России, а Госплан союзный. Вскоре я пошел на небольшую хитрость и предложил Трошину должность моего первого зама. Александр Николаевич согласился, и дело пошло живее.

После Беловежского соглашения все происходило уже гораздо проще. Люди «сдавались» партиями. Помню одну из последних коллегий союзного министерства, когда один из зампредов Госплана робко меня спросил: «Ну хорошо, вы сейчас обсуждаете, кого из сотрудников куда назначить. А с нами-то что будет?» После этого я понял, что Госплан «пал» окончательно.

И тут возникла другая коллизия – в Министерстве экономики России, до которого у меня руки не доходили. Я даже в российском министерском кресле не посидел ни минуты, хотя именно оно с самого начала было законно моим. А уже после того, как Россия официально, по президентским указам начала забирать под себя союзные ведомства, их здания и штаты, мои российские сотрудники почувствовали себя совершенно ненужными и обездоленными. Появились даже какие-то статьи в газетах о том, что новое Министерство экономики и финансов должно создаваться на базе Министерства экономики России, а не СССР, так почему же туда зачисляют людей из союзного ведомства? На меня писали не только в газеты. Пошли жалобы начальству, мол, я обижаю россиян. Пришлось недели через две-три прийти в российское министерство, собрать людей и достаточно строго сказать, что просто по географическим данным никого в новое министерство брать не буду. Кто соображает в деле, которым надо заниматься, того возьмем, а кто не соответствует по квалификации или является специалистом в той области, которая нам не нужна, извините, придется распрощаться. Я пытался, правда, все-таки соблюдать какую-то пропорцию, примерно два к одному: на каждых двух сотрудников из союзного министерства брал одного из России. Из российского министерства привлекались в основном специалисты по аграрно-промышленному комплексу, легкой промышленности, торговле, межреспубликанским отношениям, то есть из тех сфер, в управлении которыми республиканское министерство играло хотя бы какую-то роль. Кстати, именно тогда я взял из российского в создаваемое министерство будущего премьера Михаила Касьянова.

Психологически стоявшая передо мной задача была крайне тяжелой. В союзном министерстве к тому времени работало около 1800 человек, в российском – до 1200 плюс еще несколько сот человек в разного рода центрах и комиссиях при Госплане. Оставить же я мог всего 1800–1850 человек, хотя даже это делало министерство самым крупным из гражданских ведомств. А ведь за каждой сокращаемой должностью стояла человеческая судьба.

В этой связи не могу не вспомнить один отчасти забавный случай. Уже в первые дни, входя через министерский подъезд, я обратил внимание на милого старичка, главной функцией которого было нажать министру кнопку специального начальственного лифта. Потом выяснилось, что это отец какого-то союзного замминистра, но сидеть на шее у сына не хочет, а функцию свою он выполняет уже не один десяток лет. Когда Трошин при очередном обсуждении формирования штата убеждал меня, что сократить в союзном министерстве практически никого нельзя, я сразу вспомнил этого старичка. И сказал, что его, например, точно можно убрать, так как у меня в отличие от престарелого Байбакова руки не трясутся и я сам в состоянии нажимать кнопку лифта. Потом этот разговор как-то забылся, деда не уволили. По прошествии времени, когда я входил в министерство, он всегда радостно мне улыбался и говорил: «Андрей Алексеевич, в министерстве все в порядке». И невольно создавал хорошее настроение. Идею его сократить я в итоге оставил.

Самым главным для меня с точки зрения организации работы ведомства было добиться реальной переориентации людей на новые задачи. Положение у меня было отнюдь не простое, особенно на первых порах, когда мы как бы работали параллельно с союзным аппаратом. Я делал вид, что не замечаю, чем они там занимаются, как на бумаге делят отсутствующие ресурсы или еще что-то. У меня были свои весьма серьезные задачи, и я выдергивал конкретных людей, давал им конкретные поручения и склонял к переходу на другую работу.

Меня регулярно звали на заседания коллегии союзного Минэкономики, которые производили впечатление какого-то театра абсурда или пира во время чумы. Страна нуждалась в радикальной экономической реформе, хозяйство было полностью разрушено, финансовая система развалена, система управления практически парализована. Газеты всерьез писали о голоде и холоде, а здесь люди сидели и обсуждали «план-прогноз» на 1992 год, писали задания по отраслям, намечали, кому и сколько надо выделить капитальных вложений. Это была какая-то параллельная жизнь. В то время как мы с Гайдаром из-за почти полного отсутствия денег в бюджете обсуждали, во сколько раз нужно сократить централизованные капвложения: в три раза, в два или в четыре, они планировали прирост на 20 % и расписывали его по отраслям. Это был какой-то особый мир, который жил на своих десяти этажах и совершенно не хотел выглянуть на улицу, посмотреть, что же там происходит.

Всю эту махину нужно было очень серьезно реорганизовывать. Начал я с того, что достаточно быстро сформировал новую структуру, правда сначала только на бумаге в виде клеточек. Хотя она во многом казалась слепленной со старой, по крайней мере внешне, на деле было произведено существенное перераспределение функций.

Старый Госплан был силен своими отраслевыми отделами. Там работали действительно классики социалистического планирования. Это были люди, которые буквально знали, где на каком заводе какая труба лежит. Именно они во многом реально управляли отраслями, конечно вместе с отраслевыми министерствами. И были в Госплане «сводные» экономические отделы. Они сводили воедино отраслевые разработки, проектировки и заявки. В основе этой схемы лежала сложная система торговли, которая называлась «согласованием Государственного плана», при которой отраслевые отделы «уминали» отраслевые министерства, а те в свою очередь «уминали» предприятия. Потом сводные отделы «уминали» отраслевые отделы. Крутилась целая система взаимного утрамбовывания, взаимного обмана и блефа. Это тоже был своего рода рынок, только особый – «рынок» административного торга, где задачей директора было скрыть мощности, обмануть Госплан, получить ресурсов побольше, а дать продукции поменьше. Задача Госплана была обратной: навязать производственную программу пожестче, доказать отраслевому руководству и директорам (иногда понимая, что это неправда), что тот или иной завод может потратить ресурсов меньше, а продукции дать больше.

Поскольку мы в новом российском правительстве уходили не только от плана, но и от государственного заказа в старом его смысле, то вся эта система отношений была нам совершенно не нужна. И я укрупнил отраслевые отделы и резко понизил их роль. Они должны были, конечно, заниматься конкретными отраслевыми проблемами, но в большей степени прогнозно-аналитического характера. Хотя прежние функции за ними тоже пока сохранялись, в частности в той мере, в какой сохранялись централизованные капвложения, пусть даже урезанные в разы. Тема их «дележки» оставалась. Да и вообще было ясно, что такую систему нельзя сломать в одночасье.

Но главным в этих переменах было то, что ключевыми становились сводные экономические отделы, которые для начала должны были создавать новую нормативную базу: определить, как будет идти государственное регулирование, как будет построен механизм госзакупок и так далее.

Мы тогда довольно быстро сделали закон о закупках для государственных нужд и закон о банкротстве. Конечно, разработкой законопроектов занимались не только мы: была создана специальная рабочая группа, но во главе стояло Министерство экономики. Правда, попутно нам пришлось решать немало конкретных задач, которые в какой-то степени мешали осмыслить новые функции министерства и сформировать по-новому его структуру. В частности, после выхода указа о либерализации цен и указа о либерализации внешней торговли нужно было отслеживать ситуацию: как поведут себя цены, как поведут себя поставки, как поведет себя население.

Не удалось полностью уйти и от выполнения чисто административных функций, потому что экономика находилась в совершенно разрушенном состоянии.

Хочу вспомнить сейчас пример, не связанный непосредственно с состоянием экономики, но наглядно иллюстрирующий, как работала наша команда. Честно говоря, его подробности я с годами забыл, а напомнил мне о них через десяток лет руководитель департамента региональной политики Минэкономики. На новогоднем вечере министерства, куда я тоже был приглашен, он подошел ко мне и сказал: «Андрей Алексеевич, вы, возможно, меня не помните, а у меня с вами связано самое яркое впечатление за пару десятилетий моей чиновничьей карьеры». «Что же такое я натворил?» – полушутя спрашиваю. А он мне в ответ: «В конце девяносто первого года я принес вам подготовленный по вашему поручению проект распоряжения правительства. Вы его поправили и прямо в черновике завизировали. Потом позвонили Гайдару, объяснили ситуацию. Я отвез бумагу на Старую площадь, и Гайдар прямо в черновике подписал распоряжение. Но знаете, что самое удивительное? В соответствии с ним уже на следующий день пошли деньги. Сейчас на такое даже при прямом указании президента или премьера ушло бы не менее пары месяцев на согласования». «Видно, ситуация была неординарная?» – спросил я. И он напомнил мне эту историю, за которую меня, кстати, очень зауважали в Дагестане.

Незадолго до того был принят закон о репрессированных народах. И те, кто раньше был выселен, возвращались на старые места. В их числе были чеченцы-аккинцы, которым предстояло вернуться на прежнее место жительства в Дагестане. Выселенные из Чечни чеченцы вернулись давно и как раз в то самое время создавали свою независимую республику, а дагестанские чеченцы-аккинцы только теперь должны были переезжать обратно на свои исконные земли. Но на них уже давно жили лакцы: есть такая небольшая горская народность в Дагестане. Их в свое время тоже почти насильно заставили переехать из горных селений и заселили на чеченские земли. Теперь этих лакцев нужно было куда-то переселять, освобождая долину для реабилитированных, или размещать чеченцев в новых поселках. Без срочного решения проблемы дело могло дойти до серьезного конфликта. Оба народа, как говорят, «с характером», с традициями кровной мести.

Ко мне пришло почти все руководство Дагестана. Они заявили: не найдем решения – будет резня. А разгорится очаг национального конфликта на Кавказе, гасить будем десятилетиями. На блеф это было не похоже, во всяком случае я им поверил. На переселение нужны были деньги, а денег тогда мы сверх наметок бюджета старались не давать никому. Их попросту не было. Но в тот момент я каким-то шестым чувством понял: это тот самый случай, когда даже при самой жесткой финансовой политике нужно денег дать, иначе получим вечно тлеющий костер на Кавказе. Гайдара я убедил по телефону за несколько минут, хотя он трясся над государственной казной похлеще Кощея над своим златом. Но степень взаимного доверия между нами была уникально высока. Обходились мы минимумом бюрократических процедур. Фактически принципиальное решение было принято за пару часов. А уж если мы принимали решение открыть финансирование, то деньги действительно честно давали. Об этом и было то самое распоряжение правительства. В итоге все в Дагестане тогда прошло благополучно. Построили новые поселки, лакцев частично переселили, чеченцев вселили. Все обошлось без стрельбы и резни, без крови.

Впрочем, это было дело, так сказать, попутное, а основной нашей задачей было развитие реформы. Одиннадцатого ноября я сел в свое новое кресло, а уже к 15 ноября нужно было подготовить первые проекты указа и постановления правительства о либерализации цен. К этой работе, как стратегического характера, так и по решению конкретных текущих проблем, я и начал весьма активно привлекать аппарат Госплана. Решение насущных задач, с одной стороны, сразу позволило сцементировать складывающийся коллектив, сделать его работоспособным, но, с другой стороны, мешало сориентировать людей на принципиально новые функции. Было понятно, что в первую очередь нужно заниматься новыми формами государственного регулирования экономики: через налоги, через политику тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, через замену бесплатных, безвозвратных раздач капвложений на кредитование и прочие рыночные инструменты. Все это для старых госплановцев было в новинку.