Текст книги "Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России"

Сначала либерализация цен или приватизация? Спор теории с практикой

Нашему правительству часто приходилось выслушивать упреки за то, что мы пошли на либерализацию цен до того, как была создана конкурентная среда. Критики нашего курса говорили, что мы обязаны были вначале заняться демонополизацией российской экономики, приватизацией, аграрной реформой и только после этого освобождать цены.

Действительно, с абстрактной точки зрения преимущества такой последовательности реформ неоспоримы. Гораздо привлекательнее сначала демонополизировать экономику, создать эффективного собственника, заставить его действовать в конкурентной среде, а затем либерализовать цены. Причем в этом случае можно отпустить их все и сразу и быть уверенным, что выше определенного предела они не прыгнут. Им этого не позволят законы свободного рынка и механизмы конкуренции. Правда, и с точки зрения теории в такой постановке вопроса есть большой изъян. В отсутствие свободных цен этот самый собственник (точнее – производитель) не получает от рынка адекватные сигналы, главными из которых и являются складывающиеся на нем цены.

Эти дискуссии чрезвычайно интересны в рамках академического семинара. К сожалению, мы не могли абстрагироваться от одной досадной мелочи: от реального положения российской экономики, каждодневное ухудшение которого требовало радикальных мер.

Приватизация, в силу чисто объективных причин, – процесс длительный. К тому же между формальной приватизацией и возникновением действительно конкурентной среды, появлением подлинно эффективного собственника проходят годы. Как показал реальный ход изменений в российской экономике, даже наша так называемая обвальная приватизация, обязанная своими сверхвысокими темпами в том числе административному гению и особой напористости Анатолия Чубайса, потребовала нескольких лет. И до сегодняшнего дня мы еще не можем говорить о завершении демонополизации экономики и создании полностью рыночной конкурентной среды.

К сожалению, сейчас процесс развивается скорее в обратную сторону в силу взятого курса на огосударствление экономики. Поэтому в конце 1991 года рассчитывать на то, что мы сможем исподволь готовить экономику к либерализации цен, не приходилось. Мы вынуждены были действовать в условиях крайне жесткого лимита времени. Этот прессинг времени усугублялся и состоянием общественных настроений. Запас терпения населения был уже на исходе. Он был, по сути дела, исчерпан многолетними горбачевскими разговорами об экономической реформе, фактически не подкреплявшимися реальными переменами и приводившими лишь ко все большему развалу экономики. Люди устали от ожидания и бесконечных заверений прежних правителей о вот-вот начинающихся реформах, остававшихся не более чем заявлениями о намерениях.

Провал августовского путча и обретение Россией реальной самостоятельности дали россиянам новый импульс надежды. Но кредит доверия, предоставленный ими новой власти, требовал от нее быстрых и радикальных шагов. В противном случае капитал массового доверия к руководству России грозил растаять, окончательно лишив общественной поддержки идею экономических преобразований.

Возвращаясь к приведенному выше теоретическому спору, нельзя не привести еще один аргумент в пользу опережающей по отношению к приватизации либерализации цен. Когда приватизация проводится в таких странах, как Англия или Франция, где время от времени приватизируются крупные, но малоэффективные государственные компании, то это происходит в рыночной среде. У них уже действуют рыночные механизмы, и инвестор, собирающийся приобрести такое предприятие, может руководствоваться рыночной логикой и информацией, позволяющей ему объективно оценить реальное положение дел, спрогнозировать перспективы вложения денег в это предприятие.

У нас же, если бы мы поставили во главу угла приватизацию, потенциальные инвесторы были бы лишены возможности принятия таких осознанных решений. Какую бы отрасль советской экономики мы ни взяли, нигде нельзя было всерьез спрогнозировать реальные экономические перспективы того или иного предприятия, оценить, какими будут его экономические показатели после того, как перестанут искусственно сдерживаться цены на используемые им сырье и энергию и исчезнет занижение или, напротив, завышение цен на многие потребительские товары.

Из каких соображений должен тогда исходить потенциальный покупатель или инвестор, собирающийся вложить свои деньги в данную собственность? Как определить, выгодное это дело или разорительное, если у вас все цены перекошены? Даже при ваучерной приватизации, когда вы раздали не деньги, а псевдоденьги, некое «право покупки» какой-то части госсобственности, даже в этих условиях у человека должен работать нормальный экономический интерес. Он должен думать, взвешивать: в какое предприятие ему будет выгодно вложить этот самый ваучер, чтобы хотя бы в отдаленном будущем получить прибыль? Но как определить перспективу, скажем, нефтедобывающего предприятия, если у вас цены на нефть административно держатся на уровне 10 % от мировых и оттого нефтедобыча чуть ли не убыточна? А наиболее перспективными и выгодными формально оказываются предприятия легкой промышленности или автомобилестроения, поскольку розничные цены на некоторую их продукцию, наоборот, завышены в десятки раз относительно реальной себестоимости. Внешне почти любая швейная фабричка теоретически должна приносить бешеную прибыль на каждый рубль вложений (правда, эта созданная лишь централизованным ценообразованием прибыль потом отбирается государством в виде налогов, акцизов и так далее, но это, как говорится, другой вопрос). Таким образом, при перекошенной системе цен вы обязательно будете иметь искаженные экономические критерии для инвестиций.

Иными словами, без свободных цен невозможно провести и экономически обоснованную приватизацию для возникновения того самого эффективного собственника, поскольку эффективность предприятия в условиях свободных и заданных сверху регулируемых цен выглядит абсолютно по-разному. Поэтому вопрос о временном соотношении таких этапов реформы, как масштабная приватизация и либерализация цен, далеко не так однозначен, как это кажется некоторым критикам правительства, оспаривающим избранную нами последовательность действий.

Другое дело, что бо́льшая часть населения, формально ставшего у нас инвесторами через ваучерную схему, не была ни склонна, ни способна к решениям такого рода. Она действовала, как правило, в соответствии со своими интуитивными соображениями, личными привязанностями, ориентируясь на предприятия своего города. И по уровню своего образования, и по своей, так сказать, рыночной квалификации многие люди были далеки от того, чтобы действовать, опираясь на объективную информацию, квалифицированные прогнозы, знание рынка, понимание возможной будущей динамики цен и издержек. И тем не менее в приватизации у нас участвовало и много серьезных, крупных инвесторов, включая чековые инвестиционные фонды, объединившие ваучеры и средства населения. Им нужно было сделать свой выбор вполне осознанно. Однако принять оптимальное решение в ситуации, когда цены и издержки не сбалансированы, а, соответственно, эффективность предприятия условна, было бы просто нереально.

Наконец, крайне важным обстоятельством, диктовавшим логику наших экономических решений, был чрезвычайно высокий уровень инфляции, развал финансовой системы. Помимо глобальной задачи создания основ рыночной экономики, перед правительством стояла и конкретная острая проблема: избежать финансового краха, добиться финансовой стабилизации. В условиях, когда инфляция угрожала перейти в галопирующую, когда вся финансовая система была развалена, не было никакой возможности всерьез говорить о развитии производства, об инвестиционной активности, о структурной перестройке. В первую очередь необходимо было добиться того, чтобы деньги действительно стали деньгами, обрели реальную покупательную способность. Словом, та конкретная ситуация, в которой мы начали свою деятельность, заставила нас сделать основной упор не на стимулирование роста производства и его обновление, а на борьбу с инфляцией, на оздоровление финансов. Это предопределило и активное использование монетаристских методов, в частности ограничения денежной массы, поскольку без них побеждать инфляцию никто в мире еще не научился.

Когда у вас существует гигантский денежный навес, то есть не обеспеченная товарами денежная масса, то она постоянно будет давить на рынок, искажать всю структуру спроса и, соответственно, оказывать деформирующее воздействие на структуру производства. Конечно, в долговременной перспективе чем быстрее развивается производство, чем большими становятся его объемы, тем легче сбалансировать рынок. Но обеспечить устойчивый рост производства без финансовой стабилизации нельзя. В условиях высокой инфляции хозяйственники теряют всякие стимулы к расширению производства. Имея, например, какое-то сырье, часто выгоднее просто придержать его и спустя пару месяцев продать значительно дороже, вместо того чтобы пускать его в производство, расходовать дополнительные ресурсы на обработку, на рабочую силу. Точно так же инфляция губительна и для инвестиций, потому что отдача инвестиций требует времени. Затраты на оборудование, на сырье, на строительство делаются сегодня, а продукция появляется лишь через несколько лет. Конечно, она будет стоить тогда дороже, но и издержки на ее производство тоже станут значительно выше. В любом производстве с длительным циклом капитал, потраченный в условиях инфляции на начальном этапе, уже не окупается на конечной стадии. Высокая инфляция легче переносится торговым сектором с коротким циклом оборота средств. Она терпима для банковского сектора, который собирает деньги сегодня, а отдает их завтра, когда они уже значительно подешевели. Разумеется, заемщики банка тоже возвращают ему обесцененные деньги, но главный принцип банкира: купить деньги дешевле, чем продать их, – позволяет ему держаться на плаву и при высокой инфляции. Однако для производства и инвестиций, повторяю, инфляция является тяжелым бременем.

Все эти обстоятельства диктовали нам на первом этапе реформ необходимость нормализации прежде всего финансовой системы, которая создала бы условия для нормального развития производства и других сфер. Конечно, приведенные здесь соображения несколько упрощены. Я сделал это сознательно, рассчитывая на то, что эта книга попадет в руки не только профессиональных экономистов.

Переход к адресной социальной поддержке

Нельзя не упомянуть и еще об одном весьма важном элементе логики начинавшихся преобразований: о стратегии социальной защиты населения. Изначально было очевидно, что полностью избежать тяжелых социальных последствий экономической реформы будет невозможно. И действительно, жизнь показала, что наиболее сложные и болезненные проблемы, порожденные реформированием экономики, сосредоточились именно в социальной сфере. Они связаны с увеличением социальной дифференциации общества, со снижением жизненного уровня широких слоев населения, с резким ростом числа людей, оказавшихся за чертой бедности. Именно к социальному направлению реформы можно предъявить наиболее серьезные претензии. Тем не менее я убежден, что это связано не с избранной нами стратегией социальной политики, а с объективными и субъективными сложностями ее реализации.

Основная идея новой социальной политики заключалась в переходе от прежних принципов социальной поддержки всего населения, практически независимо от уровня его благосостояния, к адресной социальной помощи его конкретным группам, особо в ней нуждающимся. Мы решили отказаться от прежней политики всеобщей социальной опеки, от демагогических принципов ответственности государства за социальное благополучие всех своих граждан, приведших к деградации советского общества.

Как я уже упомянул, одним из инструментов оживления экономической жизни страны должно было стать пробуждение личной инициативы людей. И это означало, что необходимо было снять всяческие препоны, мешавшие им зарабатывать, проявлять свои способности и деловую активность; создать максимально широкие стимулы для предпринимательской деятельности граждан. А с другой стороны, очень важно было сломать созданную десятилетиями социалистического общежития инерцию иждивенческих настроений, изменить порочную практику социальной богадельни. Речь шла о том, чтобы люди поняли, что не только государство-опекун, а в первую очередь они сами несут ответственность за собственное благополучие, что они сами должны искать возможности обеспечить себе достойный уровень жизни, а не ожидать постоянных социальных подачек со стороны государства. Вместе с тем, снимая с себя бремя социальной ответственности за всеобщее благополучие, государство, естественно, должно было (на переходном этапе радикальных реформ в особенности) проявить заботу о материальном положении тех конкретных групп населения, которые были не способны сами справиться со своими проблемами: о престарелых, одиноких пенсионерах, ветеранах войны, инвалидах, многодетных семьях. Оно должно было также взять на себя функции социальной поддержки безработных, учащейся молодежи, увольняемых в запас военнослужащих, поддержать появившуюся в то время новую для нашего общества категорию беженцев и вынужденных переселенцев, то есть всех тех, кто по разного рода обстоятельствам столкнулся с временными социальными трудностями.

В прежней системе под предлогом защиты бедных социальные программы более или менее ровным слоем «размазывались» на всех, но в итоге от этого выигрывали или богатые, или имевшие преимущественный доступ к соответствующим благам, что в социалистическом обществе часто было важнее, чем иметь деньги. Примеров, иллюстрирующих этот кажущийся парадокс, немало.

Советское государство тратило огромные деньги на субсидирование сельхозсырья, чтобы держать заниженными по отношению к реальной себестоимости розничные цены на основные мясомолочные продукты. Очевидно, что фактически выигрывали от этого более обеспеченные граждане, потреблявшие больше этих продуктов, и люди, имевшие доступ к ним через систему пайков, заказов, спецстоловых и распределителей (эти две категории граждан сильно пересекались). Например, большинство видов колбасных изделий даже в период относительного благополучия советской экономики были в продаже по государственным ценам только в нескольких крупных городах и в упомянутых уже специальных системах распределения. Аналогично формально общедоступное бесплатное здравоохранение кардинально различалось по уровню подготовки врачей, качеству оборудования и медикаментов в закрытых ведомственных клиниках и в обычных больницах где-нибудь в российской глубинке. Отмечу, что этот разрыв в государственной медицине ликвидировать не удалось по сию пору.

Это обстоятельство стало дополнительным аргументом ухода от принципа псевдозащиты всех и ориентации в первую очередь на помощь конкретным социальным группам, действительно нуждающимся в защите. Таким образом, изменение социальной политики было важно для нас и с точки зрения простой социальной справедливости: и из-за отсутствия у государства средств для сохранения социальных программ в прежних масштабах, и с целью преодоления иждивенческих настроений людей. Переход от всеобщей к адресной социальной поддержке был принципиальной сменой вех.

К сожалению, нужно признать, что механизм адресной социальной защиты заработал не сразу. Довольно значительный аппарат органов системы социальной защиты, здравоохранения, образования, который должен был обеспечивать выявление конкретных семей, нуждающихся в государственной поддержке, был абсолютно не готов к такой работе, медленно разворачивался, был часто забюрократизирован. Медленно запускалась и система конкретных механизмов поддержки. Ведь одно дело просто оформить человеку пенсию или пособие, исходя из универсальных критериев, и совсем другое – найти конкретных людей и адекватные формы помощи им. Свою негативную роль сыграл и раскол в некогда монолитной системе советских профсоюзов, выполнявших прежде, хотя и с массой бюрократических издержек, важные функции в социальной поддержке населения. Справедливости ради нельзя не признать и огромные объективные трудности выявления конкретных людей, нуждающихся в защите. Среди тех же пенсионеров существуют, как известно, люди, живущие в преуспевающих семьях, а есть одинокие старики и старушки, рассчитывающие только на свою пенсию. Меньше всего мне хотелось бы обвинить в провалах нашей социальной политики тех или иных руководителей, отвечавших за это направление. Например, Элла Памфилова, министр социальной защиты, действительно горела на работе, но уж слишком сложный участок выпал на ее долю. Даже сейчас, по прошествии трех десятков лет со времени начала реформ, эффективная система адресной социальной поддержки нуждающихся в России так и не создана до конца.

Важная попытка трансформации системы социальной защиты была предпринята в нулевые годы в рамках так называемой монетизации льгот. Ее идея состояла также в отказе от универсальных льгот в натуральной форме (типа бесплатного проезда на городском транспорте или бесплатных лекарств) с их заменой прямыми денежными выплатами. Согласитесь, право бесплатного проезда на метро, например, для пенсионеров мало улучшает жизнь стариков в малых и средних городах, где о нем можно только мечтать. Увы, идеологически правильная реформа была проведена столь коряво, что вызвала массовое недовольство населения и значительный перерасход средств бюджета в сравнении с запланированными. Отмечу, что именно социальное недовольство в связи с монетизацией льгот во многом отбило у власти желание дальше проводить серьезные социально-экономические реформы.

Были ли альтернативы?

И все же вопрос о возможности альтернативных путей выхода из кризиса и использовании менее радикальных методов реформирования экономики до сих пор время от времени возникает на повестке дня, в том числе и под углом зрения сегодняшнего развития реформ.

Были ли и какими могли быть эти альтернативные пути? Наиболее часто речь идет о разных вариантах решений, так или иначе базирующихся на сохранении или даже усилении жесткого административного контроля над экономикой и ходом экономических преобразований.

Про реально предлагавшийся Ельцину вариант, приписываемый авторству Юрия Скокова, я уже упомянул. Такие варианты были не просто неприемлемы по идейным соображениям. Главное, они были абсолютно неосуществимы на практике. Старая административная система управления, базировавшаяся на тотальном партийном и «гэбэшном» контроле, уже была разрушена. Новая российская государственная машина и система управления только создавались и были еще слишком слабы для реализации подобных подходов. Да и отношения с другими советскими республиками, хозяйственные связи с которыми имели существенное значение для экономики России, уже не могли быть построены на административно-принудительных методах.

Этот же фактор был одной из существенных причин, по которой в России нельзя было применить китайский вариант постепенных реформ под жестким партийно-административным контролем, на который часто ссылаются наши критики. Сил и возможностей для такого контроля у государства просто не было. Государственная машина была развалена. Руководящую роль КПСС, слава Богу, отменили еще до нас.

Кардинальное различие ситуации в наших странах наиболее ярко иллюстрирует самый драматический пример. Китайская армия по приказу высшего государственно-партийного руководства подавила танками выступление оппозиционной молодежи на площади Тяньаньмэнь в Пекине. Советская армия и даже спецслужбы в августе 1991 года в Москве, слава Богу, стрелять в людей отказались. Да, через два года, осенью 1993-го, у Ельцина нашелся верный танковый полк, расстрелявший парламент. Но это был бунт горстки людей, не пользовавшихся широкой популярностью и доверием (свидетельство тому – ранее выигранный президентом референдум) и не поддержанных массовыми выступлениями в стране. Но и этот расстрел стал на многие годы незаживающей раной российской демократии.

Думаю, что свидетельством правильности выбранных нами тогда непростых решений служит тот факт, что страна относительно безболезненно пережила тревожную зиму 1992 года, не свалилась в хаос и в предрекавшиеся ей тогда голод, холод и полную остановку хозяйства. Был осуществлен мирный «развод» с бывшими советскими республиками. Страна, напичканная ядерным оружием, не пошла по югославскому варианту развития событий. Наконец, были созданы основы рыночного хозяйства, наличию которых мы обязаны и экономическими успехами после 2000 года[2]2
  См. об этом также в моей книге «Кризис в России. Кто виноват и что делать?» (М., 2009).


[Закрыть]. Конечно, было бы верхом наивности или самоуверенности не признать, что на избранном пути были ошибки, недопустимые отступления и потери. Я еще укажу на них в этой книге. Однако, повторюсь, реальность, в которой мы действовали тогда, фактически не оставляла нам выбора.

Однажды я вместе с бывшим помощником президента Георгием Сатаровым участвовал в телевизионной передаче, во время которой в очередной раз возникла тема чрезмерной радикальности принятых в 1991 году решений. Возражая против такой оценки, Сатаров использовал удачное, на мой взгляд, сравнение, которое хотелось бы здесь привести. Консилиум врачей, собравшийся у постели умирающего больного, долго и безрезультатно обсуждает возможные методы его лечения, никак не приходя к общему выводу, и поэтому ничего не делает. И когда больной уже практически готов перейти в мир иной, группа молодых врачей предлагает сложнейшую хирургическую операцию. Все опускают руки и расступаются, на всякий случай говоря, что снимают с себя всякую ответственность за жизнь больного. В результате хирургического вмешательства больной оказывается спасен. У него, правда, наблюдаются тяжелые послеоперационные осложнения, но кризис позади. И тогда вновь начинаются дискуссии о том, правильно ли был поставлен диагноз, все ли анализы были собраны, хорошо ли был продезинфицирован инструмент, и даже раздаются голоса о том, что лучше было применить не скальпель, а массаж и припарки. И как-то забывается за всеми этими умными разговорами, что выбор был между надеждой на спасение и летальным исходом.

Пожалуй, ошибкой нашего правительства было то, что мы не объявили публично, в каком катастрофическом положении находится страна, не объяснили россиянам, до какого уровня развала экономики довели ее своей нерешительной и одновременно авантюрной политикой прежние руководители, почему без достаточно радикальных мер по переводу хозяйства на рыночные рельсы уже не обойтись.

Этому было несколько причин. Мы с глубоким уважением относились к Михаилу Сергеевичу Горбачеву, немало сделавшему для серьезной демократизации жизни в стране, хотя, безусловно, видели его ошибки и фатальное промедление с реформированием экономики и социальной сферы. Тем не менее, придя в правительство и осознав трагизм ситуации, мы неофициально договорились между собой, что критиковать предыдущую власть – это дурной тон. Кстати, и Ельцин, активно выступавший против Горбачева и жестко критиковавший его команду на этапе борьбы за власть, после ее обретения резко умерил свой критический пыл, возможно испытывая чувство вины за развал СССР. А еще у нас был фантастический дефицит времени. Даже работая по шестнадцать, а то и восемнадцать часов в сутки без выходных, мы испытывали этот дефицит из-за гигантского бремени свалившихся на нас проблем. Тут уж было не до публичных критических выступлений, разъяснений и дискуссий, хотя журналисты и называли наше правительство одним из самых открытых в истории страны.

Впрочем, был и еще один фактор проваленной пропагандистской работы. Приведя нас в правительство, Ельцин сразу сказал: даю вам карт-бланш на принятие решений в сфере экономики, но в политику вы ни ногой.

За пропаганду отвечал сподвижник Ельцина Михаил Полторанин. Через много лет из его интервью и книг выяснилось, что он был ярым противником реформ, хотя в нашем правительстве об этом не сказал ни слова. Да и противником Ельцина в целом. Не могу исключить, что эти тезисы – дань общей волне критики «проклятых 90-х», но работа по разъяснению стартовой базы и логики реформ была им провалена полностью.