Текст книги "Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России"

4. Попытка жить по средствам

Объем работы, свалившейся на нас с первых же часов прихода к руководству экономикой, был поистине огромен. Ведь речь шла не просто об оперативном управлении гигантским хозяйством, а о спасении страны от экономической катастрофы. Нам было необходимо одновременно решить задачи ликвидации угрозы голода и хаоса, хотя бы минимального наполнения рынка товарами, восстановления хозяйственных связей, оздоровления финансов и бюджета, обеспечения цивилизованного «развода» с другими советскими республиками, неизбежность которого становилась все более очевидной, недопущения дальнейшего распада уже самой России, не говоря уже о множестве более мелких проблем.

Для решения каждой из этих задач нужно было реализовать комплекс сложнейших мер в условиях распавшейся государственной власти. Союзный центр был практически уже недееспособен. А российская власть не обладала многими ключевыми атрибутами государственности: собственной валютой, государственным банком, таможней, армией и другими. Даже государственная граница с объявившими себя независимыми бывшими советскими республиками была всего лишь административной. Это ведь были, за малым исключением, внутренние территории СССР, административная граница между которыми устанавливалась зачастую решениями местных исполкомов вплоть до сельсоветов. Ни о какой ее официальной демаркации в советское время, естественно, не могло быть и речи.

Нормативная база реформы

А наряду со всем этим мы должны были в максимально короткие сроки подготовить основные нормативные акты предстоящей экономической реформы, которые, с одной стороны, заложили бы глубинные основы рыночного хозяйства, а с другой – создали бы основу для решения задачи преодоления экономического развала страны. В процессе работы над этими заметками я просмотрел некоторые указы и правительственные постановления того времени и натолкнулся на один очень любопытный документ. Это постановление Правительства РСФСР от 19 ноября 1991 года. В нем утверждался перечень первоочередных нормативных актов, на базе которых должна была формироваться «правовая основа кардинальных экономических и социальных преобразований в РСФСР».

Время, отпущенное на такую недюжинную работу, было крайне ограниченным. Большинство правительственных актов и постановлений должно было быть готово не позднее 10 декабря 1991 года. Только на долю главных экономических и финансовых ведомств (фактически в основном на наше Министерство экономики и финансов) приходилась разработка (внимание!) сорока шести ответственнейших документов. Причем сорок три из них должны были быть готовы уже в течение трех недель.

Даже беглый рассказ о той титанической работе по подготовке первых нормативных документов реформы, в которой я принимал самое непосредственное участие, занял бы не один десяток страниц.

Хотя наше правительство было сформировано из единомышленников и каждый член кабинета от работы не отлынивал, на практике получилось так, что наибольшая нагрузка легла в тот момент всего на два-три министерства. Ключевую роль, конечно, играло Министерство экономики и финансов. Если просто пролистать указы президента и постановления правительства первых месяцев реформы, то мое ведомство нетрудно будет найти в каждом.

Например, постановление от 15 ноября 1991 года о переподчинении всех союзных структур прямо так и начинается: «Подчинить Министерству экономики и финансов Минфин, Гохран, Управление пробирного надзора…» Или указ президента о регулировании поставок нефти и продуктов ее переработки: «Возложить на Министерство экономики и финансов формирование и распределение генеральных квот на экспорт…» А вот постановление о регистрации предприятий с иностранными инвестициями: «Предприятия, в которых объем иностранных инвестиций превышает 100 млн руб., регистрируются Министерством экономики и финансов…» Указ «О мерах по либерализации цен» полностью готовился нашим министерством. И еще не один десяток документов, которые устанавливали нам сложнейшие и ответственнейшие задания.

В рамках создания нормативной базы перехода к рыночной экономике речь шла о документах, регулирующих ценовую реформу и защиту потребителей, обеспечивающих экономический суверенитет России, определяющих денежную политику страны, реформирующих финансовую и банковскую сферу, устанавливающих порядок приватизации, развитие частного предпринимательства, принципы валютной политики и внешнеэкономической деятельности, меняющих налоговую систему и еще о целом ряде программных решений. Естественно, весь этот залповый выброс сложнейших, основополагающих для экономики страны документов был бы немыслим без наличия у нас разработанной общей идеологии экономической реформы, а также без всех тех наработок гайдаровской команды, которые были сделаны на этапе разработки программы.

И тем не менее задача, стоявшая перед нами в те три недели, отнюдь не сводилась к чисто механическому оформлению в виде официальных президентских и правительственных решений каких-то заранее сделанных заготовок. Нам нужно было окончательно определить конкретные параметры этих решений, согласовывать между собой многочисленные количественные показатели подготавливаемых документов, корректировать их, исходя из реальных возможностей власти, и прогнозировать вероятные последствия готовящихся шагов.

В процессе написания книги я перечитал многие указы и постановления, подготовленные в то время. Иногда это чтение дало повод для улыбки. С высоты прожитых лет посмеивался я над нашей решительностью, а иногда безапелляционностью и бескомпромиссностью. Но сами документы и сегодня, с позиций приобретенного за прошедшие годы административного опыта, выглядят весьма достойно. А ведь писали их (причем очень быстро!) люди, которые до этого никогда в жизни подобной бюрократической работой не занимались. Разумеется, к работе активно подключался старый аппарат, эдакие «социалистические спецы на службе у буржуазного правительства», но конечное решение и ответственность всегда были за нами. Да и сам аппарат во многих случаях создавался заново одновременно с формированием нашего кабинета, и нужно было не ошибиться в людях при подборе кадров. Еще сложнее было убедить людей, с которыми предстояло работать, в правильности выбранного курса. В своей прошлой работе они были ориентированы совсем на другие задачи и подходы к регулированию экономики.

Спасем бюджет – спасем Россию

Одной из главных для нас проблем была борьба за финансовую стабилизацию, за минимально сбалансированный бюджет. Своей основной ближайшей задачей правительство видело снижение бюджетного дефицита, которое являлось главным средством борьбы с инфляцией. В последнем квартале 1991 года бюджетный дефицит СССР достигал астрономической величины: 22 % валового национального продукта. Впрочем, есть оценки дефицита и в 30–35 % ВВП. Фактически его покрытие шло, с одной стороны, за счет иностранных займов, которые к тому времени, как я уже сказал, были истрачены, а с другой – путем безудержной денежной эмиссии, печатания огромной массы ничем не обеспеченных денег.

Справедливости ради нужно отметить, что сама Россия в 1990–1991 годах в значительной мере способствовала экономическому краху СССР. Борясь за свой экономический суверенитет, она постоянно задерживала перечисление средств в союзный бюджет или вообще отказывалась от платежей. К тому же во второй половине 1991 года происходило активное переманивание союзных предприятий под юрисдикцию России, что также сильно расшатывало финансовую систему, поскольку перебежчикам обещали и устанавливали льготное налогообложение, чтобы у них был стимул к переходу. Эту кампанию начали Верховный Совет России и позапрошлое силаевское российское правительство задолго до августовского путча.

Впрочем, другие республики в последние месяцы существования СССР вообще не перечисляли денег в союзный бюджет. А поскольку именно из него финансировались армия, значительная часть социальной сферы, расчеты по внешним обязательствам страны и многое другое, то правительство СССР нашло для себя единственный выход. Оно просто начало активно печатать пустые, ничем не обеспеченные деньги. И хотя новое правительство в этой чехарде финансовых суверенитетов никак не участвовало, команде Гайдара приходилось теперь пожинать ее плоды.

В последнем акте драмы распада СССР нам пришлось побороться и с Иваном Степановичем Силаевым, перебравшимся из кресла российского премьера в так называемый Комитет по оперативному управлению народным хозяйством СССР. Это был какой-то загадочный орган, созданный после августа 1991 года, нечто среднее между ГКЧП, Советом Министров и Особой тройкой НКВД (если быть точным, то четверкой). В комитет входили Силаев (председатель), Вольский, Лужков и Явлинский. Согласитесь, довольно необычное сочетание опытного советского хозяйственного руководителя, матерого аппаратчика ЦК КПСС, начинающего регионального руководителя и идеолога предыдущей, отвергнутой на союзном уровне программы реформ. Формально этому комитету подчинялись все союзные министерства, то есть это было некое квазиправительство. Но реально его власть с каждым днем угасала, переходя к руководству республик.

Одновременно с названным комитетом некоторые важные функции прежнего союзного Совета Министров перешли к Межреспубликанскому экономическому комитету (МЭК) под председательством того же Ивана Степановича Силаева. МЭК занимался координацией экономических планов и политики республик. Однако главной его задачей была подготовка экономического договора между бывшими собратьями по СССР. Когда-то эта идея, наверное, могла бы спасти СССР, превратив его в мягкую конфедерацию на базе экономической унии. Увы, ее реализацию остановил августовский путч. После него ситуация кардинально поменялась. Было уже ясно, что договор этот не сработает. Россия стояла на пороге радикальных экономических реформ. Для их успеха, а фактически для спасения России, не в последнюю очередь нужно было отказаться от роли бесплатного донора, которую она играла в СССР. И российская позиция в МЭКе носила, как правило, вынужденно деструктивный характер.

Нашим представителем там был Владимир Машиц, впоследствии министр по делам СНГ. Выглядело это одновременно и забавно, и грустно: все сидят, что-то обсуждают, придумывают, а Машиц чаще молчит. В конце концов дело доходит до голосования. И поскольку все «придумки» должны были, как правило, воплощаться в жизнь за счет России, участники обсуждения с удовольствием говорят: «Да». И тогда Машиц своим тихим интеллигентным голосом говорит: «Россия против». После этого обсуждение теряло всякий смысл. Российское «нет» перечеркивало все замыслы республик, так как денег у них почти не было или они не хотели с ними расставаться ради общего блага, и все строилось в расчете на Россию. Иван Степанович был очень этой ситуацией недоволен.

В отношениях с бывшими союзными республиками бывало всякое. Допускали мы и разные благоглупости, например приняли решение о запрещении вывоза из России продовольственных товаров. Документ в чисто советском духе: каждый выезжающий мог провезти с собой только какую-то мелочь типа пачки сигарет, куска мыла и еще что-то подобное. Я недавно случайно наткнулся на этот перечень и очень посмеялся: что и от кого мы хотели этим защитить? Ведь дело было не в том, сколько мы разрешали брать с собой или отправлять по почте. Со страху, от ужасающего состояния внутреннего рынка в тот момент, мы не учли, что после либерализации цен их уровень в России окажется существенно выше, чем у соседей, а потому ни одному нормальному человеку не придет в голову что-то вывозить в больших объемах. Таким образом, потребительский рынок будет как бы защищен сам собой.

Конечно, мы тоже были детьми своего времени, хотя существовал опыт Прибалтики, которая уже повышала у себя цены, и тогда все коммерсанты срочно везли товары туда, а не оттуда. Но у нас практически не было простора и времени для анализа и маневра, надо было в кратчайшие сроки добиться сбалансированности рынка, для чего требовалось создать какой-то запас товаров. Ведь к декабрю было сметено все, а взять новое было неоткуда и не на что: золота нет, иностранные кредиты после путча заморожены.

В таких условиях, когда республики почти ничего не перечисляли в бюджет и вся нагрузка по союзным расходам лежала, по сути дела, на плечах России, чьи возможности были на пределе, делать российский бюджет как чисто республиканский было бы самообманом.

Еще до формального распада СССР мы начали готовить собственно российский и консолидированный бюджеты. С последним дело обстояло совсем плохо. Реально он мог опираться лишь на российские доходы, финансируя при этом часть общесоюзных расходов. После ликвидации СССР это раздвоение бюджета исчезло, но все проблемы остались. Нам, принявшим бремя союзной государственности, бремя ответственности за сохранение в лице России той великой державы, которой был (или считался?) Советский Союз, нужно было научиться содержать эту державу на гораздо более скромные средства. Перед нами стояла задача разработки реалистичного бюджета, учитывающего, с одной стороны, существенную часть союзных расходов, включающих расходы на содержание армии, на обслуживание внешнего долга, на внешнеполитическую деятельность, на инвестиции и так далее, а с другой стороны, весьма ограниченные, особенно по той ситуации, республиканские источники доходов.

Проще говоря, нам предстояло в расходной части нашего бюджета переложить на себя многое с прежнего союзного уровня, а в доходной части нужно было рассчитывать только на свои силы. Непременным условием минимальной сбалансированности бюджета было прекращение ориентации на его подпитку за счет работы печатного станка. Без этого все усилия по финансовой стабилизации теряли смысл.

Когда у вас дома переполнилась ванна и вода из нее уже хлещет на пол, можно, конечно, начать судорожно вычерпывать ее кастрюлей. Но если вы при этом забыли закрыть кран, то вся ваша работа, что называется, в пользу бедных. Аналогично наладить ситуацию с финансами и сдержать инфляцию, не перекрыв кран денежной эмиссии, превратившейся в основной источник финансирования гигантского бюджетного дефицита, было невозможно.

«Мои» экономические подразделения нашего Министерства экономики и финансов подготовили общий прогноз, где прикинули, каковы могут быть объемы производства, а значит и доходы бюджета. А потом, исходя из этих оценок и установленной нами в качестве максимально допустимой величины бюджетного дефицита в 10 % ВВП, начали просто по-живому резать расходную часть, оставляя из союзных затрат тот минимум, который Россия была в состоянии взять на себя. В значительной степени эта тяжелая работа легла именно на мои плечи.

Реализация непростого решения по резкому снижению централизованных капиталовложений далась мне в чисто организационном плане относительно легко. Я вызвал к себе начальника отдела капвложений Александра Ефимовича Федченко – глубоко уважаемого мной человека, который впоследствии стал одним из моих действительно сознательных помощников и сподвижников, и спросил, какие у нас имеются варианты и прогнозы. Он ответил, что есть вариант, учитывающий запросы министерств и регионов, который требует на инвестиции где-то под сотню миллиардов рублей (в ценах 1991 года). Есть другой вариант, разрабатываемый Госпланом исходя из традиционного урезания отраслевых запросов. Он требует примерно 65 миллиардов рублей. И есть вариант совсем жесткий: выделить на капвложения 45 миллиардов рублей.

Я, исходя из общей ситуации с бюджетом, сказал, что мы будем реализовывать совсем жесткий вариант: не более 35 миллиардов рублей. Конечно, это было, как говорится, волевое решение, но оно не было взято с потолка. Предварительно я посмотрел перечень строек и даже в жестком варианте нашел то, что мне казалось на первый взгляд лишним, от чего можно было отказаться относительно безболезненно. Не могу сказать, что я в то время знал до тонкостей все народное хозяйство страны, но я все-таки был экономистом, который всю жизнь работал в институтах, занимавшихся реальной экономикой, и для меня слова «государственные капитальные вложения» не были каким-то отвлеченным понятием. В конце концов, я около десяти лет был одним из авторов солидной программы под названием «Комплексная программа научно-технического прогресса и его социально-экономических последствий на 20 лет», которую готовил наш академический институт под руководством академика Анчишкина. Это был долгосрочный план развития народного хозяйства страны, обновлявшийся каждые пять лет и включающий в себя в том числе и основные необходимые направления инвестиций.

Одним словом, министром экономики России стал вовсе не моряк с Балтийского флота, принимающий решения, исходя из классового чутья. И потому я достаточно решительно вычеркивал из списков претендентов на госкапвложения такие объекты, как, скажем, Елабужский завод – эту вечную «стройку века», на которую у России тогда совершенно не было денег. По тем временам в одну лишь Елабугу надо было вкладывать десятки миллиардов рублей, то есть практически все, что у нас было.

Надо отдать должное дисциплинированности старых госплановцев. Когда я сказал Федченко, что мы будем сокращать капвложения до 35 миллиардов, он не возразил, хотя и посмотрел на меня с откровенным ужасом. На всякий случай я прочитал ему короткую лекцию о том, что нужно жить по средствам, о необходимости скорейшей финансовой стабилизации. Доверительно добавил, что он сам знает, как много денег уходит в песок. В завершение спросил: «Сколько объектов из числа строящихся за счет госкапвложений было введено в эксплуатацию за прошлый год?» Это был болевой прием, так как я заранее знал, что из серьезных не было достроено и запущено ни одного.

Не знаю, я ли полностью убедил Федченко, или сработало природное законопослушание советского чиновника, но Александр Ефимович согласился и пошел готовить конкретные предложения. Удержаться на 35 миллиардах рублей нам, правда, так и не удалось. В конечном итоге мы вышли на 39 миллиардов, что тоже было очень неплохим результатом. Однако для этого в Государственной инвестиционной программе на 1992 год мы пересмотрели каждую позицию, каждую стройку. Изучали все и с точки зрения экономической целесообразности, и с позиций возможных технологических, социальных и политических последствий.

В этом смысле работа по подготовке реформы, естественно, самым непосредственным образом пересекалась с повседневными оперативными, можно сказать пожарными, действиями экономической команды правительства. Случай с Дагестаном я упомянул ранее. Примерно тогда же обнаружилось, что построенный примерно за сто лет до нас мост через Амур грозит вот-вот рухнуть и нельзя не выделить деньги на строительство нового моста, потому что иначе половина Дальнего Востока могла оказаться отрезанной от страны. Была и необходимость продолжить финансирование некоторых неотложных социальных программ, в частности, еще не закончилось переселение людей из Чернобыльской зоны. И на это нельзя было не дать денег. Эту статью, конечно, тоже резали, но все-таки деньги давали, как и на расходы, связанные с радиационной безопасностью, например на ликвидацию отслуживших свой срок атомных подводных лодок в Североморске и на Дальнем Востоке, где уже стала реальной угроза радиационного заражения. Впрочем, все, что связано с финансированием армии и оборонными расходами, не менее драматично и, безусловно, заслуживает отдельного рассказа, которому я посвящу следующую главу.

В целом же программу госкапвложений мы верстали на сей раз не по традиционным госплановским меркам: давайте вот эти мощности разовьем, вот эти расширим, и сюда дадим, и туда немножко направим. Это стремление объять необъятное, всех удовлетворить приводило в последние годы к размазыванию постоянно уменьшающихся реальных ресурсов по большому числу строек. Они затягивались на годы, а часто на десятилетия. Неслучайно в 1991 году не было введено в строй ни одного серьезного объекта. Многие построенные в СССР заводы к моменту ввода уже оказывались частично морально устаревшими.

Я искренне горжусь, что даже в это тяжелейшее время мы смогли выкроить деньги и достроить на ГАЗе завод современных дизельных двигателей. Его начали строить чуть ли не при Косыгине. Потом стройку заморозили, несмотря на высокую степень готовности. Это был первый крупный промышленный объект, введенный при новой власти. На открытие собрались директора всех автомобильных заводов страны. Естественно, пригласили и меня. Я, несмотря на дикую занятость, конечно, поехал.

Поездка запомнилась, потому что там я первый раз в жизни разрезал красную ленточку на пуске завода. Потом был митинг прямо в цеху. Выступать пришлось с грузовика. Помню, искренне поздравлял заводчан, говорил, что это первая ласточка, что мы переживем нынешние трудные времена и обязательно построим еще не один завод. На маленьком банкете по случаю пуска завода директор ЗИЛа Браков все время подшучивал над директором ГАЗа Видяевым: «Везет же тебе, Видяев, в жизни. Сам Нечаев не только денег дал, но и на открытие завода приехал». Говорил он это, замечу, без тени иронии и даже с искренней легкой завистью. Так потихоньку формировались мои добрые отношения с директорским корпусом. В те времена это были подлинные советские «капитаны производства» со всеми их плюсами и минусами.

И все же в основном на 1992 год мы выделяли деньги не по принципу «куда бы хотелось», а по принципу «куда нельзя не дать».