Текст книги "Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России"

О судьбе Минэкономики

Здесь я хотел бы сделать небольшой шаг в сторону, сказав несколько слов о судьбе Минэкономики.

По нашим задумкам, еще на стадии подготовки программы реформ этому центральному экономическому ведомству в дальнейшем предстояла серьезнейшая реорганизация. Поскольку социалистическое планирование в старом виде должно было окончательно отмереть, а государственное регулирование предполагалось осуществлять совсем в других формах, то и «старый Госплан» должен был умереть.

Министерство экономики предполагалось раздробить на несколько комитетов, исходя из функций экономической политики в рыночной экономике. Главный комитет, который должен был унаследовать «вечные», базовые функции государственного управления экономикой (его рабочее название в наших наметках было «Комитет по государственным закупкам и инвестициям»), наделялся ответственностью за централизованные капитальные вложения, за инвестиционную политику, за формирование государственных программ и госзаказа. Его предполагалось сделать достаточно компактным, ограничив прямыми нуждами бюджетной сферы: на оборону, охрану правопорядка, здравоохранение, формирование госрезервов, для выполнения межправительственных соглашений и тому подобное. Разумеется, осуществлять госзакупки предполагалось на новых, рыночных условиях. Замечу, что эта концепция закупок для госнужд позднее, в 1992 году, была реализована нашим Министерством экономики в упомянутом выше специальном законе о госзаказе, ставшем первым рыночным законом, регулирующим эту важную сферу государственного управления. Любопытно, что вполне рыночный закон был принят консервативным, постоянно оппонировавшим правительству Верховным Советом на ура. Это был тот редкий случай, когда нам удалось то ли убедить, то ли запутать Верховный Совет. Более того, мне, представлявшему закон парламенту, и председателю профильного комитета Верховного Совета на заседании объявили официальную благодарность. Обычно в то время члены правительства удостаивались там выговоров и выволочки.

Другая важная функция Госплана, по нашим задумкам, передавалась Комитету по прогнозированию. Он должен был представлять собой государственный научно-аналитический центр, который бы занимался прогнозированием в классическом смысле этого слова. Не составлением «планов-прогнозов», а нормальным экономическим прогнозированием и индикативным планированием, которые абсолютно необходимы для выработки любых программ, для государственного регулирования экономики, в том числе и для развития рыночной экономики.

Существенную роль в привлечении иностранных инвестиций и создании правовых механизмов для них должен был играть Комитет по иностранным инвестициям. Одновременно предполагалось ликвидировать в прежнем варианте Министерство внешнеэкономических связей, которому в рыночной экономике практически места не было. Предполагалось, что на его месте будет Комитет по внешнеэкономической деятельности с функциями содействия экспорту и регулирования импорта.

Эти задумки удалось реализовать лишь отчасти. Комитет по иностранным инвестициям был создан, но особо не проявил себя и впоследствии был ликвидирован. Сформированный Комитет по внешнеэкономической деятельности, напротив, вскоре вновь был преобразован в министерство.

Чуть позднее на базе Главного вычислительного центра Госплана, который раньше занимался бесконечными объемными расчетами для составления плана, а также хранением бесчисленных норм и нормативов, я создал Центр экономической конъюнктуры и прогнозирования, пригласив туда лучших специалистов из распадавшегося Госкомстата СССР. В республиканский комитет по статистике их, явно боясь конкуренции, не брали. Впоследствии почти все они вернулись в Госкомстат, заняв в нем ключевые руководящие должности. Образно говоря, российская статистика должна быть мне всегда благодарна за сохранение своих лучших кадров. Руководителем Центра был назначен Яков Уринсон. Главной задачей Центра стали именно прогнозно-аналитические разработки. Через год после создания его забрали у Минэкономики и передали в прямое подчинение правительству.

Глобально реформировать министерство мы просто не успели. Да и обилие сложнейших текущих задач не позволяло рисковать работоспособностью ведомства, которая в случае его разделения была бы резко снижена. Увы, любая реорганизация надолго парализует чиновничью братию.

Упомянул я об этих старых наработках относительно реформирования Министерства экономики не только в качестве воспоминаний. И поныне идут дискуссии, какие функции должно иметь Минэкономики. Неслучайно оно (как и Министерство промышленности) неоднократно подвергалось преобразованиям.

Подводя итоги своей борьбы за союзное министерство, скажу без ложной скромности, что, если бы я тогда не принял крайне тяжелое решение «брать Госплан», вместо того чтобы комфортно сидеть в министерском кресле в формально «моем» Минэкономики РСФСР, и не убедил в этом Гайдара, неизвестно, как сложился бы ход реформ, как скоро мы поставили бы под контроль ключевые отрасли российской экономики, как сложилась бы личная судьба собранных в Госплане уникальных специалистов.

Минпром – всероссийское бюро жалоб?

Во многом сходные проблемы стояли и в других союзных министерствах, которые тоже нужно было взять под российский контроль. Здесь тоже шла тяжелая борьба за переподчинение и реорганизацию. Пожалуй, несколько легче была только ситуация с союзным Министерством финансов, «взять» которое предстояло Василию Барчуку при непосредственном участии самого Гайдара. Василий был значительно старше многих из нас, но преимущество его состояло не просто в том, что он смотрелся гораздо солиднее, чем мы. В отличие от нас он много лет проработал в бывшем республиканском и союзном Минфине и, в целом разделяя нашу идеологию реформ, был одновременно опытным аппаратчиком и представителем старой кадровой школы.

Без особых треволнений произошел переход под российскую юрисдикцию в Минатоме, в Министерстве путей сообщения и Министерстве материальных ресурсов. Там министрами также были назначены бывшие союзные начальники, да и назначение их произошло немного позже. Легче воспринималась смена власти и в других отраслевых министерствах. Там тоже назначались люди уже известные в своих сферах. Да к тому же в них осознание изменения задач и функций могло происходить постепенно, хотя и здесь оно шло болезненно.

Зато очень трудно пришлось Александру Титкину, назначенному министром промышленности России. Формально такое министерство существовало в России и раньше (как и Минэкономики), но это тоже была совершенно немощная организация, которой, конечно, было не под силу брать в управление и под контроль всю расположенную на российской территории союзную промышленность. Это министерство было задумано нами как единое ведомство, в которое должны были влиться в качестве отдельных департаментов все многочисленные отраслевые промышленные министерства, кроме топливно-энергетического комплекса. Александру удалось, насколько я помню, достаточно быстро «захватить» здание бывшей Военно-промышленной комиссии союзного Совмина на углу Маяковки и Тверской улицы. Там ныне размещается как раз Министерство экономического развития. Но одно дело – взять здание ВПК, а другое – прибрать к рукам союзные министерства.

Процесс формирования нового министерства оказался чрезвычайно болезненным. Основная коллизия состояла в том, что некоторые отраслевые министерства, которые должны были быть поглощены ведомством Титкина, к тому времени уже успели превратиться в государственные корпорации, ассоциации и тому подобное. Все это были абсолютно надуманные структуры, создававшиеся сверху по воле прежних союзных министров. Обычно они вызывали подчиненных им директоров основных заводов и говорили: «Министерство реорганизуется в корпорацию (вариант – в ассоциацию). Вы должны стать ее членами. Деньги на бочку!»

Поскольку сила власти – а главное, личного авторитета – была еще достаточно велика и традиции мышления «начальник – подчиненный» частично сохранились, то многие на это пошли. И теперь руководители этих многочисленных концернов, корпораций и ассоциаций вовсе не хотели отдавать власть, а главное, здания и имущество. Но положение Титкина было незавидно еще и потому, что реальных властных рычагов у него, по сути дела, не было. Обсуждая между собой проблему создания Министерства промышленности, мы изначально намеревались сломать старую практику государственной опеки над предприятиями. Было ясно, что никакой прежней государственной поддержки предприятиям в плане бесплатной раздачи денег не будет, никаких директивных указаний заводам мы давать не станем. Все, что связано с государственным регулированием материального производства, в значительной степени ложилось на Министерство экономики. Оно же формировало и оборонный заказ. А Министерство промышленности должно было стать, с одной стороны, неким аналитическим органом, отвечающим за координацию и единую научно-техническую политику, а с другой – своего рода большим бюро жалоб, куда директора будут ходить, чтобы «плакаться в жилетку». И их там будут поддерживать, говорить добрые слова, давать какие-то советы. И все!

В этом смысле Саша Титкин априори оказывался в тяжелом конфликте с бывшими союзными монстрами. Каким-то образом, по крайней мере в первое время, ему нужно ими руководить, но чем-то помочь им финансово он почти не мог.

Был там и личностный конфликт. Невольно могу сравнить его ситуацию со своей. Я для госплановцев был полностью человеком со стороны, из академического мира, который они по-своему уважали, поскольку тоже много занимались аналитикой и прогнозами. Плюс азы рыночной экономики я понимал явно лучше, а их умение планировать все до винтика было уже не востребовано. Поэтому они воспринимали меня не как комиссара, а как коллегу, пусть и обретенного не добровольно. А Александр был отчасти своим, но в представлении потенциальных подчиненных очень легковесным. До избрания народным депутатом он возглавлял небольшой завод в Тульской области. Конечно, для союзного министра, когда-то ворочавшего миллиардами, контролировавшего сотни заводов иногда с десятками тысяч работников, попасть под начало директора мелкого предприятия было психологически тягостно.

В итоге министерство в первоначально задуманном варианте в виде гигантского монстра просуществовало лишь несколько месяцев и было в итоге разделено на несколько отраслевых комитетов, координировавшихся специальным заместителем председателя правительства. Первым на эту должность был назначен Георгий Хижа.

Активная работа по становлению молодой российской государственности шла по многим направлениям. Постепенно укреплялась президентская вертикаль, постоянно назначались новые представители президента в областях, республиках, а также главы их администраций. На протяжении 1992 года произошла замена большинства бывших советских послов в зарубежных странах. Правда, эта деятельность напрямую касалась нас относительно в малой степени в отличие от формирования экономического блока правительства.

3. Стартовая база реформ

Еще занимаясь аналитическими исследованиями в своем институте, мы знали, как резко ухудшается экономическая ситуация в стране. Работая над программой реформ на даче в Архангельском, мы получили возможность познакомиться с закрытыми материалами и статистическими данными, которые тоже не располагали к оптимизму. Впрочем, для того чтобы понять драматизм положения в экономике, не нужно было быть профессиональным экономистом. Любая домохозяйка, отправлявшаяся за покупками и видевшая пустые полки, понимала, что ситуация тяжелая. А для профессионала было ясно, что товарный рынок близок к коллапсу.

В повседневную жизнь рядового человека вошли в те дни немецкие посылки с гуманитарной помощью и огромные очереди в опустевших магазинах. У меня до сих пор стоит перед глазами картина, которую я увидел в день своего назначения в правительство. Я жил тогда на Земляном Валу в том же доме, где поселился после горьковской ссылки академик Андрей Дмитриевич Сахаров. К сожалению, с самим великим ученым и правозащитником я был знаком лишь на уровне «здравствуйте» между соседями по большому дому, а с его вдовой Еленой Боннэр позже познакомился близко и до ее отъезда в Америку поддерживал добрые отношения.

Напротив нашего дома был большой гастроном, занимавший весь первый этаж длинного жилого дома и поэтому выглядевший несколько нелепо: как один длинный узкий коридор. Поздно вечером, как раз 7 ноября, в день своего первого назначения и одновременно праздника, возвращаясь из Белого дома, я заскочил туда купить что-то перекусить.

Магазин был девственно пуст. Видимо, продавщицам смотреть на абсолютно пустые полки показалось тягостным, и они заставили их единственным имевшимся продуктом – баночками с аджикой. И колбасный отдел, и молочный, и бакалея, и отдел овощей и фруктов – все просто утопало в этой самой аджике. Это было сюрреалистическое зрелище – уходящие вдаль длинного торгового зала баночки с аджикой. К сожалению, кадры кинохроники того времени, запечатлевшие эти жуткие картины упадка, теперь почти не показывают по телевизору. Иначе нынешним властям пришлось бы признать, из какой пропасти вытащили страну реформаторы начала девяностых. Но каждый читатель этой книги, принадлежащий к среднему и старшему поколению, сам может привести немало подобных примеров из собственного опыта.

Растранжиренное экономическое наследство

Скажу честно, что та общая картина экономического развала страны, которая открылась нам после прихода к власти, ошеломила даже нас, далеких от каких-либо иллюзий.

Намного позже Гайдар скажет об этом времени: «Мы получили под реформу не город-сад, а ситуацию полного экономического паралича». И это не было преувеличением. Тотальный товарный дефицит дополнялся резко ускорявшейся инфляцией. Она достигла особенно крупных масштабов в последние месяцы 1991 года, хотя и носила преимущественно скрытый характер, выражаясь не в прямом росте государственных цен, которые пытались как-то контролировать, а именно во всеохватном дефиците.

Из-за трудности расчета скрытой инфляции существовали разные ее оценки. По самым «оптимистичным» подсчетам, уровень инфляции в 1991 году в целом составлял 10–15 % в месяц. По этим оценкам, прирост потребительских цен в октябре составил 12,8 %, в ноябре – 24,1 %, а в декабре – 32,4 %. Но некоторые эксперты утверждают, что с учетом «павловской» денежной реформы цены за 1991 год выросли не менее чем в 7–8 раз.

Союзный бюджет был развален, и ни одна республика, кроме России, денег в него практически не давала. Вся финансовая система оказалась разрушенной. Быстро нарастал паралич хозяйственных связей. Конечно, и при заметном спаде производства, который шел у нас с 1989 года даже по официальной советской статистике, склонной приукрашивать действительность, страна все же что-то производила. Но в условиях разрушения финансовой системы и нарушения товарообмена между республиками и отдельными регионами в рамках самой России товарный рынок умирал. Имевшиеся товарные запасы повсеместно придерживались в ожидании еще большего повышения цен на них, чем создавался искусственный дефицит, или использовались для прямого (бартерного) обмена на какие-то другие товары.

Пытаясь вырваться из тисков тотального дефицита, руководители местных администраций всячески препятствовали движению товаров, переводили отношения между регионами на бартерный обмен. Административные попытки помешать окончательному развалу товарного рынка с помощью изданного в то время указа Ельцина о едином экономическом пространстве РСФСР, запрещавшего вводить какие-либо ограничения на межрегиональное перемещение зерна, продуктов питания и некоторых других товаров, особых результатов не дали. Централизованное снабжение многими потребительскими товарами все больше опиралось только на импорт, завозившийся в счет иностранных кредитов и растраты остатков золотовалютных резервов.

Государство, фактически превращенное за несколько последних лет горбачевского правления в наркомана, сидящего на игле иностранных займов, оказалось лишенным возможности нормального существования. Трагичным было не только то, что начиная с 1988 года союзное руководство умудрилось почти в три раза увеличить внешний долг страны, но и то, что от полученных им гигантских кредитов не осталось и следа. Они ушли не на инвестиции, не на реконструкцию промышленности и обновление технологий, а в основном на закупку потребительских товаров и сырья для текущего производства. Миллиардные кредиты, предоставленные Западом, загипнотизированным горбачевскими политическими преобразованиями, были попросту бездарно проедены.

По международным канонам валютный резерв государства считается минимально допустимым, если он обеспечивает трехмесячный импорт страны. Оказалось, что наших валютных запасов в конце 1991 года хватило бы лишь на несколько часов импорта. Валютные резервы Центрального банка составляли в один из дней всего 16 миллионов долларов, а во Внешэкономбанке, являвшемся тогда главным банком, обеспечивавшим внешнеэкономическую деятельность страны, к моменту нашего прихода во власть оказалось на 87 миллиардов долларов обязательств и примерно 25 миллионов долларов на счетах правительства. Мы получили в наследство сумму, которой сегодня располагает не то что крупная российская компания типа «Газпрома» или «Лукойла», а средняя торговая фирма или небольшой банк. Да что там компания. Дороже обходятся сейчас своим клубам ведущие российские футболисты. Наши предшественники не только сделали неплатежеспособным само государство, но и растратили все валютные средства российских предприятий, хранившиеся во Внешэкономбанке.

Мы тогда даже всерьез рассматривали вопрос об отдаче под суд управляющего Внешэкономбанком Юрия Московского. Однако вскоре из документов выяснилось, что он был лишь пешкой в валютных безумствах рыжковского и павловского правительств. Свою роль, хотя существенно меньшую, сыграл и силаевский Комитет по оперативному управлению. Единственно, в чем можно упрекнуть Московского, так это в отсутствии важнейшего для банкира качества: умения говорить нет, даже если указание приходит от Политбюро ЦК КПСС, президента или кабинета министров.

Золотой запас страны оказался почти в три раза меньше того, что мы могли ожидать, ориентируясь на средние показатели прошлых лет. На протяжении последних трех лет была промотана львиная доля этого запаса. Только за 1990–1991 годы из страны было вывезено 800 тонн золота, и золотой запас государства составлял в конце 1991 года лишь около 290 тонн. Иными словами, стало очевидным, что страна неплатежеспособна и не может обслуживать свой внешний долг. И все это при том, что огромные платежи по внешней задолженности, включая проценты, приходились не на некое отдаленное будущее, а уже на 1992–1993 годы. Так, в 1992 году мы были обязаны выплатить 20 миллиардов долларов внешнего долга. Ведь в большинстве своем полученные кредиты были краткосрочными.

Я не знаю, как собиралось выходить из этой ситуации горбачевское руководство. Может быть, оно жило ожиданием какого-то чуда. Ходила же в те годы фантастическая версия американского советолога Александра Янова о том, что где-то от Москвы до Воронежа или до Курска у нас закопан под землей гигантский медный кабель. И если его продать, то можно решить все проблемы. Увы, чуда не произошло. Явно действуя по принципу «после нас хоть потоп», союзные власти даже проценты по взятым ранее кредитам выплачивали за счет получения новых.

Эта политика была самоубийственна. Но даже она была в то время для нас уже недоступна. После августовского путча основные кредитные линии были заморожены, поставки за счет кредитов постепенно прекратились. А между тем почти вся экономика страны как в свое время при Брежневе привыкла сидеть на нефтедолларах, так сейчас была уже во многом сориентирована на западные кредиты. От внешних займов зависело снабжение крупных городов продовольствием; животноводства – кормами, в частности через поставки американского и канадского зерна; обеспечение многими потребительскими товарами. Использовались крупные кредитные линии из Италии, Германии, Франции, США, даже из арабских стран. Многие полуфабрикаты, материалы, комплектующие завозились в счет этих кредитных линий. Весь этот поток в четвертом квартале 1991 года практически пересох.

Ситуация с долгами и золотовалютными резервами страны, в силу засекреченности информации ранее нам недоступная, явилась для нас, честно говоря, неожиданным и тяжелым ударом. Естественно, можно было объявить Внешэкономбанк банкротом, благо некоторые займы были оформлены непосредственно на сам банк без формальных гарантий правительства. Но сделать это означало бы не просто потерять немалую собственность этого банка за рубежом, которая пошла бы с молотка. Объявить банкротом главный валютный банк страны было равносильно объявлению финансового банкротства самого правительства, а тем самым и государства. Оставался единственный выход: дать предприятиям возможность самим зарабатывать валюту, находить средства для импорта, то есть максимально либерализовать внешнеэкономические связи. Позже я остановлюсь на этих решениях подробнее.