Текст книги "Тенденции развития мирового рынка сельскохозяйственной продукции: эффекты переходной экономики и вызовы торговой интеграции"

1.3. Вызовы для мирового рынка сельскохозяйственной продукции: конкуренция в области экспорта

Структура, объемы и география мировой торговли сельскохозяйственной продукции имеют не вполне естественный характер, несмотря на усиливающуюся степень интеграции и действующие в рамках ВТО и межгосударственных соглашений условия по ограничению «искусственных» барьеров или стимуляторов экономической и торговой активности. Так, к актуальным вызовам для современного мирового рынка сельскохозяйственной продукции следует отнести конкуренцию в области экспорта и влияние на нее экспортных субсидий.

«Развитие экспорта и способность страны обеспечить себя продуктами питания – две основные составляющие продовольственной безопасности», – отмечают К. Ахметова и М. Сапарбаев. – Во-первых, в современном мире достичь самообеспечения продуктами питания невозможно без организации высокоэффективного крупнотоварного производства, в результате чего неизбежно образуются излишки. Во-вторых, способность страны экспортировать свои товары повышает ее имидж на мировой арене и усиливает переговорные позиции» [2].

Именно на этих принципах построена, к примеру, общая аграрная политика ЕС. В ее основе – не только широкий инструментарий мер по защите внутреннего рынка от импортной сельскохозяйственной продукции, но и стимулирование экспорта. Достижение конкурентных преимуществ в сфере международной торговли сельскохозяйственной продукцией основано на разнице во внутренних и мировых ценах. Так как мировые цены на тот или иной сельскохозяйственный продукт формируются в регионах, наиболее благоприятных для его производства, то зачастую внутренние цены на тот же продукт в тех или иных странах оказываются выше мировых. Особенно актуальна такая «неконкурентная» разница для развитых стран типа ЕС и США, где высоки издержки производства. Однако и страны Европы, и США являются одними из основных поставщиков конкурентоспособной сельскохозяйственной продукции на мировой рынок. Данный «парадокс» объясняется искусственным повышением конкурентоспособности европейских и американских фермеров при их выходе на мировой рынок за счет государственных субсидий, компенсирующих разницу более высокой внутренней ценой и более низкой мировой.

Несмотря на общее ограничение экспортных субсидий со стороны ВТО как мер искусственной корректировки торговой активности, Соглашение по сельскому хозяйству ВТО разрешает применение ряда экспортных субсидий в отношении сельскохозяйственных товаров. К таким «легализованным» субсидиям относятся:

1. прямое субсидирование операций, связанных с осуществлением экспорта сельскохозяйственных товаров;

2. продажа правительством некоммерческих запасов сельскохозяйственных продуктов;

3. выплаты при экспорте сельскохозяйственных продуктов, если этот экспорт финансируется правительством;

4. предоставление субсидий для снижения издержек, связанных с реализацией сельскохозяйственной продукции на экспорт, включая расходы на содействие экспорту, погрузочно-разгрузочные работы, переработку, а также стоимость международных перевозок;

5. установление более благоприятных фрахтовых ставок для внутренних перевозок экспортных грузов по сравнению с перевозками сельскохозяйственных товаров, предназначенных для внутреннего потребления;

6. субсидирование сельскохозяйственных товаров, связанное с их включением в экспортные продажи и при условии такого включения.

Участие стран ЕС в ВТО заставило Европейский Союз сократить масштабы субсидирования своих фермеров и их экспорта, однако не отказаться от него полностью. Установленные межгосударственными соглашениями и обязательствами перед другими странами в рамках соглашений ВТО верхние пределы разрешенных объемов государственных экспортных субсидий значительно превышают фактические объемы поддержки (рис. 1.3.1). Причем данный разрыв продолжает увеличиваться. Если в 1991 г. в ЕС соотношение разрешенных и фактических объемов экспортных субсидий по сельскохозяйственной продукции составляло 1:0,7, то в 2011 г. – уже 1:0,3.

Любые продажи должны приносить прибыль – это основа коммерческой деятельности любого экономического субъекта. Однако в сфере международной торговли сельскохозяйственной продукцией часто можно видеть обратные примеры, когда более конкурентоспособными на мировом рынке являются производители с более высокими издержками – за счет большего объема субсидий со стороны своих национальных правительств. Даже если в определенном временном промежутке определенный продовольственный товар выходит на мировой рынок с отрицательной рентабельностью, то это, как правило, является проявлением экспортной стратегии государства, а вовсе не «просчетом» его аграрной политики.

Источник: составлено авторами на основе данных источников [26], [22]

Рисунок 1.3.1 – Верхние пределы и фактические объемы экспортных субсидий по сельскохозяйственной продукции в отдельных странах, млн долл.

Идея обеспечения ценового паритета между внутренними и мировыми ценами на сельскохозяйственную продукцию получила свое обоснование в США и ЕС в середине XX в. Согласно принципу ценового паритета темпы роста цен на сельскохозяйственную продукцию должны соответствовать темпам роста цен на промышленную продукцию, ресурсы и услуги, используемые в АПК [30]. Признавая существование диспаритета цен и невозможность его преодоления фермерами самостоятельно, аграрная политика развитых стран основывается на использовании механизмов, способствующих сохранению паритетного соотношения цен между сельским хозяйством и другими отраслями экономики.

Государственная поддержка конкурентоспособности национального экспорта сельскохозяйственной продукции, таким образом, представляет собой важную составляющую часть внешнеторговой политики страны. Однако в условиях растущей либерализации мирового рынка и действующих международных торговых соглашений по ограничению «искажающих» конкуренцию инструментов необходимо достижение динамического консенсуса между политикой либерализации торговли сельскохозяйственной продукцией и системы государственной поддержки. Достижение такого консенсуса обусловливает не только расширение возможностей маневра в коридоре «стимулирование АПК – либерализация торговли сельскохозяйственной продукцией», но и открытие новых возможностей для повышения конкурентоспособности национальных фермеров на мировом рынке.

Фактические уровни использования экспортных субсидий по сельскохозяйственной продукции, имея общую тенденцию к снижению, все-таки характеризуются нестабильностью, вызванной колебанием мировых цен на сельскохозяйственную продукцию. Во время снижения мировых цен объемы экспортных субсидий растут, компенсируя потери национальных экспортеров на мировом рынке, и, наоборот, сокращаются в периоды благоприятной конъюнктуры мирового рынка.

Европейский Союз наиболее активно использует экспортные субсидии. Другие страны в большей мере применяют так называемые скрытые субсидии для национальных экспортеров: кредитование экспорта на некоммерческих условиях, закупки со стороны государственных предприятий, а также продовольственную помощь как способ избавления от излишков произведенной сельскохозяйственной продукции в годы высоких урожаев.

1.4. Вызовы для мирового рынка сельскохозяйственной продукции: импортная политика и доступ к рынкам

Одним из наиболее острых «вызовов» интеграционным процессам в сфере торговли сельскохозяйственной продукцией продолжают оставаться импортные барьеры. Протекционизм в течение последних десятилетий постепенно трансформируется из скрытого в открытый, а нетарифные меры защиты уступают место тарифным импортным барьерам.

Однако процесс либерализации торговли сельскохозяйственной продукцией и повышения транспарентности регулирования данного рынка не так однозначен и прямолинеен, как это декларируется нормами ВТО и условиями межгосударственных соглашений. Протекционизм, де-юре приобретая тарифный характер, де-факто продолжает использовать широкий набор искусственных нетарифных ограничений, «замаскированных» под требования ВТО и трансформирующих эффекты государственной защиты из прямых в косвенные.

Декларируя приверженность курсу на дальнейшую либерализацию международной торговли сельскохозяйственной продукцией, большинство государств сегодня не только не сокращают применение «искажающих», «искусственных» мер ограничения доступа на внутренние рынки, но, наоборот, стремятся расширить их набор и приспособить их к новым реалиям открытого рынка. На ведущие позиции в государственном протекционизме начинают выходить такие меры, как административная, внешнеполитическая и дипломатическая поддержка.

Каждая страна, присоединяясь к ВТО, обязуется принять на себя определенный набор обязательств по либерализации внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции. Естественно, что у развитых стран при этом гораздо больше возможностей не только отстоять свои позиции, но и в дальнейшем обеспечить адекватную защиту своих интересов в области поощрения экспорта, поддержки национальных производителей сельскохозяйственной продукции и защиты внутреннего рынка. Диспаритет в возможностях эффективной защиты своих торговых интересов развитыми и развивающимися странами четко демонстрируется, к примеру, распределением тарифных квот на сельскохозяйственную продукцию (рис. 1.4.1).

Тарифная квота – определенный объем продукции, в пределах стоимости или количества которого импортируемые или экспортируемые товары облагаются преференциальными таможенными пошлинами, а в случае превышения установленных пределов к товарам применяются обычные ставки пошлин. В настоящее время в среднем до 50 % сельскохозяйственной продукции, поступающей из-за рубежа на рынки развитых стран, так или иначе подпадают под действие тарифных квот, тогда как развивающие страны вынуждены открывать свои рынки в гораздо большей степени – всего 13 % импортируемой ими сельскохозяйственной продукции становятся предметом применения тарифных квот.

Источник: составлено авторами на основе данных источников [26], [22], [14]

Рисунок 1.4.1 – Доли сельскохозяйственной продукции, на которую распространяется действие тарифных квот, в различных странах мира в 2011 г., %

В наибольшей степени ограничивают импорт сельскохозяйственной продукции на внутренний рынок Европейский Союз (39 %) и США (26 %). Среди развитых стран только Япония, не имеющая достаточных собственных ресурсов для производства сельскохозяйственной продукции и являющаяся крупнейшим мировым нетто-импортером продовольствия, вынуждена держать свой внутренний рынок относительно открытым (13 % импортируемого продовольствия квотируется).

Другой иллюстрацией сложившегося диспаритета в торговле сельскохозяйственной продукцией между развитыми и развивающимися странами является структура так называемых «прогрессивных» тарифов, повышающихся соответственно росту степени переработки импортируемой сельскохозяйственной продукции (рис. 1.4.2).

Так как развитые страны устанавливают более высокие импортные тарифы для товаров глубокой степени переработки, то развивающимся странам легче ввезти, к примеру, в ЕС или США сельскохозяйственное сырье или полуфабрикаты. Таким образом, большинство развивающихся стран попадают в замкнутый круг – им выгоднее экспортировать непереработанную сельскохозяйственную продукцию, чем продовольствие с высокой добавленной стоимостью, которое не найдет своего потребителя на рынках зарубежных стран из-за его стоимости, искусственно завешенной прогрессивными тарифами.

Источник: составлено авторами на основе данных источников [26], [22], [14]

Рисунок 1.4.2 – Соотношение тарифов на готовое продовольствие, промежуточную сельскохозяйственную продукцию и сырье в различных странах мира, %

Данное «соотношение сил» на мировом рынке закрепляет развивающиеся страны в положении поставщиков сырья, а развитые – в статусе переработчиков и поставщиков на мировой рынок высококачественных продовольственных товаров. Диспаритет усугубляется тем, что в условиях торгово-экономической интеграции и глобализации традиционный национальный протекционизм трансформируется в двух направлениях:

1. Внешне направленный протекционизм, ориентированный не на внутренний рынок, а на рынки других государств. Данная тенденция – это квинтэссенция современного «активного» протекционизма, когда правительства развитых государств фокусируются на активном создании благоприятных условий для национальных производителей сельскохозяйственной продукции на внешнем рынке, а не только на внутреннем рынке своей страны.

2. Коллективный протекционизм – объединенная защита своих торгово-экономических интересов группами стран по отношению к третьим странам. Несмотря на доминирующие позиции на мировом аграрном рынке стран ЕС и США, уже сегодня можно наблюдать рост доли растениеводческой продукции из Китая, стран СНГ и АСЕАН, животноводческой продукции из Бразилии и Аргентины. Именно в коллективном протекционизме может заключаться возможность повышения эффективности защиты своих интересов развивающимися странами как по отдельным отраслям сельскохозяйственного производства, так и по регионам мира.

2. Государственная поддержка сельского хозяйства в отдельных странах и ее влияние на конъюнктуру рынка

2.1. Методология ВТО в сфере государственной поддержки сельского хозяйства

Международная торговля сельскохозяйственной продукцией еще далека от своей полной либерализации, несмотря на многие раунды торговых переговоров, проведенных в рамках ВТО, а также на развитие межрегиональных и межгосударственных интеграционных связей.

Система ГАТТ – ВТО представляет собой законодательную и институциональную основу международной торговли, механизм согласования и регулирования политики стран-членов в области торговли товарами и услугами, урегулирования торговых споров и разработки стандартов внешнеторговой деятельности [41]. Развитые страны мира в середине XX в. пришли к пониманию того, что для эффективного развития международной торговли и облегчения доступа своей продукции на рынки других стран необходима либерализация международных торговых отношений. С другой стороны, развитые государства, активно практикуя действенную политику протекционизма, не хотели в полной мере отказываться от практики защиты своих внутренних рынков от иностранной конкуренции. Создание сначала Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), а затем и ВТО на его основе явилось результатом необходимости совмещения поддержки национальной экономики и либерализации международной торговли.

Создание ГАТТ явилось в своем роде признанием того, что чрезмерное поддержание отдельных отраслей экономики не отвечает оптимальным условиям использования ресурсов, ведет к необоснованному удорожанию продукции и снижению общей эффективности мирового хозяйства, и принципы торгового либерализма были приняты как наиболее выгодное для всех положение дел [41]. Однако на практике либерализация торговли сталкивается со множеством проблем, которые кроются в деталях и отдельных механизмах социально-экономических систем. Существующие торговые барьеры, как прямого (тарифные), так и косвенного (нетарифные) характера, в сочетании с большими объемами государственной поддержки сельского хозяйства (особенно со стороны развитых стран) не позволяют развивающимся государствам в полной мере получать отдачу от участия в международном разделении труда и торговле сельскохозяйственной продукцией. Представляется возможным прогнозировать, что и в долгосрочной перспективе вопросы степени доступа на внутренние рынки, государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и влияния на конкуренцию в сфере экспорта сельскохозяйственной продукции останутся в центре внимания.

Одним же из наиболее острых и дискуссионных вопросов для всех участников мирового рынка сельскохозяйственной продукции, как уже состоящих в ВТО, так и, особенно, присоединяющихся к глобальной торговой системе, является вопрос объемов государственной поддержки отечественного сельского хозяйства.

Правила международной торговли сельскохозяйственной продукцией зафиксированы в Соглашении по сельскому хозяйству ВТО, которое определяет такие направления либерализации аграрных рынков, как:

– обеспечение доступа на национальные рынки импортной агропродовольственной продукции;

– снижение уровня государственной поддержки, которая искажает условия рыночной конкуренции;

– постепенное снижение и полная отмена субсидирования экспорта сельскохозяйственной продукции;

– регулирование санитарных, фитосанитарных, ветеринарных условий торговли.

Для понимания обязательств, проистекающих из переговорной позиции той или иной страны в сфере поддержки сельского хозяйства, необходимо обратиться к методологии ВТО по отношению к сельскохозяйственным субсидиям.

Основные понятия ВТО в сфере сельского хозяйства включают в себя:

1. Агрегированную меру поддержки (AMS) – годовой объем поддержки в денежном выражении в отношении какого-либо сельскохозяйственного продукта, предназначенной для производителей основного сельскохозяйственного продукта, или поддержки, не связанной с конкретным продуктом и предназначенной для сельскохозяйственных производителей в целом, за исключением поддержки, предоставленной на основе программ, которые рассматриваются как изъятие из обязательств по сокращению [12].

2. Эквивалентный показатель поддержки (EMS) – годовой объем поддержки в денежном выражении, представляемой производителям основного сельскохозяйственного продукта путем применения одной или более мер, расчет которого по методике AMS не может быть применен на практике, за исключением поддержки, предоставленной на основе программ, которые рассматриваются как изъятие из обязательств по сокращению [12].

3. Общую агрегированную меру поддержки (Total AMS) – сумма всех видов внутренней поддержки, предоставляемой производителям сельскохозяйственной продукции, рассчитанной как сумма всех агрегированных показателей поддержки по основным сельскохозяйственным продуктам, всех агрегированных показателей поддержки, не связанных с конкретными продуктами, и всех эквивалентных показателей поддержки для сельскохозяйственных продуктов [12].

При этом все возможные инструменты поддержки отечественного сельского хозяйства четко разделяются на 4 группы или так называемые «корзины».

К мерам «красной корзины» относятся запрещенные меры поддержки, т. е. экспортные субсидии и субсидии, направленные на поощрение использования местных товаров по отношению к импортируемым: прямые экспортные субсидии; программы, допускающие удержание валюты, любо любая подобная практика, которая влечет за собой выплату премии при экспорте; внутренние транспортные и фрахтовые тарифы для экспортных отгрузок, устанавливаемые или взимаемые на более льготных условиях по сравнению с перевозками на внутреннем рынке [14].

«Желтая корзина» представляет собой набор мер поддержки сельского хозяйства, оказывающих искажающее воздействие на внешнюю торговлю и создающих экономические преимущества национальным производителям. Страны-члены ВТО обязаны определить общий предельный уровень этих мер поддержки (в денежной форме) и взять на себя обязательства по их сокращению. Предельный уровень поддержки сельского хозяйства рассчитывается как агрегированный показатель поддержки (AMS), при подсчете которого все виды поддержки суммируются [14].

В «голубую корзину» ВТО входят меры внутренней поддержки сельского хозяйства, т. е. прямые платежи производителям в рамках программ ограничения и сокращения производства сельскохозяйственных продуктов, осуществляемых путем выведения земли из сельскохозяйственного оборота, сокращения поголовья скота в сельском хозяйстве, сокращения занятости в сельском хозяйстве. Такого рода платежи производятся по отдельным сельскохозяйственным угодьям. Эти меры не подпадают под ограничения в рамках обязательств стран-членов ВТО по сокращению внутренней поддержки и не включаются в Агрегированный показатель поддержки (AMS) [14].

Наконец, к мерам «зеленой корзины» относятся субсидии, не дающие основание для разбирательства, т. е. фактически разрешенные субсидии. Именно с данными мерами поддержки большинство экспертов связывают надежды на возможное сглаживание негативных эффектов от присоединения России к ВТО для сельского хозяйства. Данные меры должны отвечать следующим фундаментальным требованиям: не оказывать искажающего влияния на внешнюю торговлю, осуществляться за счет финансируемых из государственного бюджета правительственных программ, не предусматривать перераспределение средств потребителей, не предусматривать поддержание цен производителей. К таким субсидиям относятся:

– финансирование научно-исследовательских работ и внедрение результатов;

– борьба с вредителями сельского хозяйства;

– подготовка кадров;

– услуги по продвижению товаров на рынках;

– услуги по общедоступному инфраструктурному обеспечению (электроснабжение, дороги, водоснабжение, дренажные системы) при условии, что в расходы по услугам не включается субсидирование инфраструктуры внутри фермерских хозяйств;

– средства, направляемые на охрану окружающей среды;

– выделение средств для улучшения плодородия почв, для ветеринарных работ;

– финансовое участие правительства в программах страхования и обеспечения доходов;

– помощь при стихийных бедствиях;

– дотации регионам, находящимся в неблагоприятных условиях, программы региональной помощи.

О программах субсидирования следует уведомлять Комитет по субсидиям и компенсационным мерам, учрежденный в соответствии с Соглашением. Кроме того, если допустимая субсидия влечет за собой «серьезные неблагоприятные последствия» для национальной отрасли производства какого-либо члена ВТО, причиняя ей «ущерб, который трудно устранить», то данный член ВТО может инициировать консультации в рамках Комитета. Комитет вправе разрешить применить контрмеры пропорционально причиненному ущербу.

Однако в целом «зеленая корзина» предназначена для сохранения финансирования сельского хозяйства, несмотря на обязательства государства в рамках ВТО.

В ходе переговорного процесса государство-претендент выбирает один из возможных вариантов обязательств по сокращению совокупной меры поддержки (СМП). Соглашение по сельскому хозяйству ВТО рекомендует, например, так или иначе сократить внутреннюю поддержку по сравнению с исходным уровнем в течение шести лет после присоединения к ВТО. Другой вариант – сократить поддержку до пятипроцентного уровня от стоимости валовой продукции сельского хозяйства.

К сожалению, правила ВТО не учитывают существенных различий между природно-экономическими условиями сельскохозяйственного производства в разных странах. Не учитывается также специфика последнего десятилетия для переходных экономик. Между тем в России объем сельскохозяйственного производства сократился за это время почти в 2 раза, а суммарные размеры внутренней поддержки аграрного сектора уменьшились в 10 раз. В расчете на 1 га пашни государственная поддержка снизилась в 2008 г. до 35 долл. В США она составляет 340 долл. на 1 га, а в ЕС – 1053 долл. на 1 га. В обязательствах США связанная (разрешенная) СМП составляет 19 млрд долл., а фактически в последние годы достигает лишь 15 млрд долл. Иначе говоря, США располагают резервом увеличения – 4 млрд долл. Еще больше запас прочности у Канады: имея разрешенный уровень поддержки 4,7 млрд долл., страна расходует на поддержку своего сельского хозяйства всего 0,8 млрд долл.

В Соглашении по сельскому хозяйству ВТО говорится, что базовые таможенные тарифы устанавливаются на уровне среднего показателя за три года, предшествующие началу переговоров. Зафиксировав эти тарифы, развитые страны обязываются снизить их на 36 % в течение 6 лет, а развивающиеся – на 24 % в течение 10 лет. В результате определяются так называемые связанные импортные тарифы, которые государство-член ВТО не должно превышать при импорте агропродовольственной продукции.