Текст книги "Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ"

Договор о Европейском Союзе устанавливает международно-правовые нормы, которые предусматривают основополагающие начала, правовые принципы, цели и задачи данного межгосударственного интеграционного объединения. Рассматриваемый международный договор устанавливает правовые основы построения и функционирования институциональной системы Европейского Союза. В Лиссабонском договоре устанавливается организация так называемого продвинутого сотрудничества и закрепляются общие принципы внешнеполитической деятельности Европейского Союза, а также специальные положения, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности. Договор о функционировании Европейского Союза детализирует положения, которые включались в Договор об учреждении Европейского Сообщества от 25 марта 1957 г.[70]70
  СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] Кроме того, устанавливается сфера ведения и компетенция Европейского Союза; определяются общие направления политики Европейского Союза, а также упорядочиваются и систематизируются положения, определяющие пространство свободы, безопасности и законности. Также Лиссабонский договор регламентирует все сферы, относящиеся не только к исключительной компетенции, но и к сфере совместного ведения Европейского Союза и государств-членов. Отдельным образом устанавливается порядок осуществления внешних связей ЕС, а также закрепляются правовые основы создания и функционирования институтов Европейского Союза; урегулируются финансовые правила, регламентирующие вопросы формирования и исполнения бюджета ЕС[71]71
  См. подробнее: Энтин Л. М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза. С. 104–115.


[Закрыть].

Международные договоры учредительного характера Европейского Союза дополняются рядом специальных протоколов, как модернизированных и адаптированных к новой правовой системе ЕС, так и новейших разработанных специально в качестве приложения к основополагающим международно-правовым актам. Таким образом, указанные протоколы образуют неотъемлемую составную часть самих учредительных договоров и должны рассматриваться в системной и неразрывной связи друг с другом. В числе таких международных договоров целесообразно назвать следующие: Протокол о роли национальных парламентов; Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности; Протокол о Еврогруппе; Протокол о переходных положениях, относящихся к институтам и органам Союза; Протокол, устанавливающий Статут Суда Европейского Союза (к последнему приложено и Постановление об образовании Суда по делам гражданской службы ЕС); Протокол, устанавливающий Статут Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка[72]72
  Тексты протоколов см.: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями // СПС «КонсультантПлюс». 2007.


[Закрыть], и др. Кроме того, целый массив международных документов, в том числе международных актов так называемого мягкого права, разъясняют отдельные положения учредительных договоров Европейского Союза или закрепляют позицию отдельных государств – членов ЕС по тем или иным вопросам, связанным с функционированием Европейского Союза как межгосударственного интеграционного объединения особого типа[73]73
  См. подробнее: Энтин Л. М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза. С. 104–115.


[Закрыть].

Вместе с тем, как справедливо подчеркивает Л. М. Энтин, Лиссабонский договор имеет в значительной мере рамочный характер. Наряду с международными предписаниями, которые вводятся в действие непосредственно после вступления в силу данного международного договора, формулируется программа постепенного осуществления реформ, рассчитанных на будущие периоды функционирования ЕС. Это касается не только изменения процедур и иных процессуальных моментов, но и решения ряда проблемных вопросов содержательного характера, связанных с функционированием Европейского Союза. В значительной степени новации Лиссабонского договора обусловлены осуществлением программы строительства пространства свободы, безопасности и законности, которая предусматривает расширение сотрудничества судебных органов, а равно органов охраны порядка и требует особо внимательного изучения и подхода[74]74
  См. подробнее: Энтин Л. М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза. С. 104–115.


[Закрыть].

Таким образом, можно резюмировать, что Европейский Союз являет собой пример совершенно особого рода межгосударственного интеграционного объединения с присущими ему политическими, экономическими и правовыми характеристиками. Особенности правовой системы Европейского Союза детерминированы экономическими и политическими факторами, определяющими современное развитие Европы.

§ 3. Понятие и особенности международно-правовой модели Европейского Союза

Современное развитие России тесным образом сопряжено с развитием Европейского Союза. Прекращение существования СССР совпало с мощным оформлением Европейского Союза в новую, уже не только экономическую, но и политическую международную организацию, субъект международного права. Дезинтеграционные процессы, происходящие на тот момент в 1990-е гг. в Восточной Европе и СССР, нашли политические и правовые «отголоски» в интегративном сближении бывших государств соцлагеря и капиталистических стран Западной Европы. По мнению Карлоса де Куэто Ногераса, «с роспуском Варшавского Договора и Совета Экономической Взаимопомощи политический центр в Европе переместился на Запад. В Европе сложилась своеобразная ситуация, когда страны Центральной и Восточной Европы своим огромным желанием войти в Европейский Союз дестабилизируют его внутреннее положение. С другой стороны, перенос западной модели подрывает стабильность стран центральной Европы»[75]75
  Карлос де Куэто Ногерас. Страны Центральной и Восточной Европы и проблемы расширения Европейского Союза // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. № 1: «http://www.evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=1307&Itemid=215».


[Закрыть]. Несмотря на эти опасения, произошло существенное расширение Европейского Союза за счет постепенного включения в него 12 новых членов. Таким образом, охват Европейского Союза приобрел мощные черты политического объединения государств как нового геополитического центра на европейском континенте, тяготеющего к универсализации и пан-европеизму, развивающемуся одновременно с пан-американизмом.

Данные тенденции, в том числе влияющие и на международно-правовые процессы, не являются случайными. Как справедливо отмечает С. Ю. Кашкин, «тревожной реальностью развития постсоветской истории стало стремление США к доминированию в мире. При отсутствии реального баланса сил, на котором основывалось все международное право после Второй мировой войны, ООН и другие международные механизмы становятся все менее эффективными, и, соответственно, происходит определенное падение регулирующего значения международного публичного права. Однако природа не терпит пустоты. Поэтому те сферы, которые ранее регулировались международным правом, должны чем-то, кем-то и на каких-то принципах, а главное, в чьих-то интересах регулироваться… Решение одних вопросов стремятся предопределить США, других – пытаются брать на себя региональные международные организации и отдельные государства. Нестабильность мира в целом от этого только увеличивается, ослабляется его международно-правовая управляемость. Одновременно происходит своеобразная переоценка ценностей и на уровне национального права. В условиях взаимосвязанных процессов интеграции и глобализации национальные границы и национальное право становятся узкими для отвечающего потребностям времени эффективного экономического развития и решения глобальных проблем, все более явственно встающих перед мировым сообществом. Тенденция к глобализации права проявляется в интернационализации правовых норм, приемов и методов и своеобразной региональной гармонизации права, наиболее отчетливо просматривающейся на примере Европейского Союза»[76]76
  Кашкин С. Ю. Место права Европейского Союза в меняющейся системе высшего образования РФ // Юридическое образование и наука. 2008. № 4.


[Закрыть].

Концепции наднациональности и наднационального права являются краеугольными основами создания и функционирования Европейского Союза. Более того, такая концепция не подрывает суверенитет государств – участников Европейского Союза, а, наоборот, выводит интеграцию на качественно иной уровень[77]77
  См.: «http://www.schuman.info/»; см. также: Richmond, Amy and Heisengerg, Dorothee. Supranational Institution Building in the European Union: A Comparison of the European Court of Justice and the European Central Bank // «http://aei.pitt.edu/2372/».


[Закрыть]. В то же время среди зарубежных ученых существует и явно противоположная точка зрения относительно интеграционной концепции Европейского Союза и ее международно-правововой модели, согласно которой «самым ярким и живым примером наднациональной организации, которая быстро движется в направлении политической и экономической интеграции и, следовательно, ослабляет суверенитет государств-членов, является Европейский Союз»[78]78
  Cleophas Tsokodayi. Sovereignty and supranational organizations // «http://www.examiner.com/united-nations-in-washington-dc/sovereignty-and-supranational-organizations».


[Закрыть].

Для России, каковы бы ни были оценочные позиции интеграционной политики ЕС, характер взаимоотношений государств – членов Европейского Союза и динамика его развития, переоценить значение европейского права невозможно. При этом необходимо учитывать, что современное развитие России и государств бывшего СССР, включая государства – члены Таможенного союза Республику Беларусь и Республику Казахстан, во многом ориентировано на «европеизацию» национального права.

На наш взгляд, П. А. Калиниченко раскрыл сущность и понятие европеизации российского права как исторического процесса: «Процесс европеизации российского права обусловлен исторически и вытекает из направления современной правовой реформы, заложенной Конституцией России 1993 г. Под процессом “европеизации права”, по нашему мнению, необходимо понимать восприятие национальной правовой системой определенных черт, характерных для европейских правовых моделей, а равно неких общих правовых традиций европейской культурно-цивилизационной системы. Современная европеизация российского права характеризуется как перестройкой правовой системы на основе рецепции норм других европейских государств и правовых моделей различных европейских организаций (европеизация в широком смысле), так и восприятием правил и стандартов, разрабатываемых Европейским Союзом (европеизация в узком смысле), который объединяет 27 европейских стран и выступает генератором общеевропейских норм. Тенденция европеизации обнаруживается как в российском частном праве, так и в российском публичном праве»[79]79
  Калиниченко П. А. Правовое регулирование отношений между Россией и Европейским Союзом: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 22, 23.


[Закрыть].

Как отмечает Ю. Лепешков, интерес специалистов-правоведов к тому, что происходит сегодня в рамках Европейского Союза, направлен в первую очередь на выяснение и анализ того, что представляет собой ЕС с юридической точки зрения, что заложено в основу европейского интеграционного механизма, в чем сущность и характерные особенности так называемого специфического правопорядка ЕС и т. д.[80]80
  См.: Лепешков Ю. Европейское Сообщество: к вопросу о юридической природе международной организации // Белорусский журнал международного права и международных отношений. № 2. С. 33.


[Закрыть] Кроме того, европейский правовой инструментарий может быть использован для формирования сложнейших интеграционных взаимосвязей, которые с неизбежностью будут возникать при строительстве новой мощной экономико-политической силы на территории бывшего СССР, – процесса, необходимого для восстановления нарушенного развалом Советского Союза мирового баланса[81]81
  См.: Кашкин С. Ю. Россия и Европейский Союз. М., 2003. С. 13.


[Закрыть].

Завершение формирования Таможенного союза и создание Единого экономического пространства требует новых форм и механизмов взаимодействия. Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.[82]82
  СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 632.


[Закрыть] как прямое продолжение деятельности Таможенного союза предусматривает расширение и углубления различных видов сотрудничества не только в формировании единой таможенной территории, но и в вопросах макроэкономической, денежно-кредитной, промышленной и социальной политики[83]83
  Eurasian economic community: the principles of activity and prospects of development // National security &defence. № 12, 2002. Р. 4.


[Закрыть].

Такие процессы не только уже начались, но и вступили в активную фазу с оформлением Евразийского экономического союза, развивающего идеи и принципы Евразийского экономического сообщества, но уже в новом масштабе многоаспектной интеграции государств на постсоветском пространстве. 22 ноября 2011 г. Государственной Думой Российской Федерации ратифицирован[84]84
  См.: Федеральный закон от 1 декабря 2011 г. № 374-ФЗ «О ратификации Договора о Евразийской экономической комиссии» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. V). Ст. 7052.


[Закрыть] подписанный 18 ноября 2011 г. Договор о Евразийской экономической комиссии как об органе – преемнике Комиссии Таможенного союза. Евразийская экономическая комиссия создается как регулирующий орган не только Таможенного союза, но и Единого экономического пространства и будет представлять собой двухпалатный орган, состоящей из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии. Состав Совета Комиссии и Коллегии Комиссии будет утверждаться Высшим Евразийским экономическим советом на уровне глав государств в соответствии с Регламентом работы Евразийской экономической комиссии, утвержденным решением № 1 Высшего Евразийского экономического совета, принятого в г. Москве 18 ноября 2011 г.[85]85
  СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

В новом Договоре Евразийская экономическая комиссия наделена значительно большим и обширным набором полномочий по сравнению с Комиссией Таможенного союза. В частности, Евразийская экономическая комиссия в пределах своих полномочий обеспечивает реализацию международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства. Также комиссия выполняет функции депозитария международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, решений Высшего Евразийского экономического совета. Существенным полномочием является возможность Евразийской экономической комиссии подписывать международные договоры, входящие в ее компетенцию. Важно подчеркнуть, что с момента вступления в силу Договора о Евразийской экономической комиссии полномочия Комиссии Таможенного союза передаются Евразийской экономической комиссии.

Вместе с тем принятие и вступление в силу Договора о Евразийской экономической комиссии, а также договорно-правовой базы ЕЭП не снимает вопросов, связанных с международно-правовым оформлением новых интеграционных процессов, имеющих важное концептуально-теоретическое, так и практическое значение, для которых, на наш взгляд, необходимо продолжать изучение опыта не только построения европейской интеграции, но и ее развития в современном глобализирующемся мире.

Уже стало правовой реальностью использование европейской практики и европейских стандартов в российском законодательстве. Процессы европеизации характерно прослеживаются в российском праве при внедрении различных законодательных инициатив: в области защиты прав и свобод человека, в сфере технического регулирования, в том числе при внедрении европейских стандартов в систему нормирования и стандартизации работ и услуг.

При этом тенденции европеизации российского права исходят из посыла о качественной устойчивости и эффективности реализации европейского права на международном и национальном уровнях государств – членов ЕС.

На наш взгляд, следует признать правоту данного тезиса, но в то же время указать, что интеграция государств в рамках ЕС, как и любой международный процесс, не может быть однолинейной, не подверженной корреляциям и сдвигам. Современный кризис, в том числе затронувший и Европейский Союз, лишний раз доказывает, что даже самая устойчивая международная организация может попадать в определенные полосы «турбулентности», когда проверяется на прочность вся международная организация, ее устойчивость и выносливость как субъекта международного права. Ф. Кэмерон справедливо отмечает, что недавний кризис повлиял на Европейский Союз как модель региональной интеграции, но эти проблемы будут иметь временный характер и в будущем будут разрешены[86]86
  Cameron F. The European Union as a Model for Regional Integration // «http://www.cfr.org/eu/european-union-model-regional-integration/p22935».


[Закрыть]. При этом не отказываясь от углубления наднациональной политики, но проводя рекогносцировку «центров тяжести», европейская модель интеграции не будет «пробуксовывать» и в дальнейшем, поскольку сами европейцы относят Европейский Союз к достижениям европейской цивилизации. С. Ататюр заключает, что Европейский Союз является проектом интеграции и мира, проводимой европейскими странами после окончания Второй мировой войны. На примере Европейского Союза можно проследить трансформацию государственного суверенитета с начала функционирования ЕС до сегодняшнего дня[87]87
  Atatüre S. The Historical Roots of European Union: Integration, Characteristics, and Responsibilities for the 21 st Century // European Journal of Social Sciences – Vol. 7. № 2 (2008). P. 18–30.


[Закрыть]. Таким образом, признание трансформации Европейского Союза, очевидно, связано с изменениями в правовой модификации интеграции Европейских Сообществ, что, в свою очередь, не может не отразиться на видоизменении правовой модели ЕС.

Правовая модель Европейского Союза, как неоднократно и справедливо отмечается в юридической литературе, неоднородна, имеет различные уровни, характерные черты и особенности, связанные, прежде всего, со структурой права ЕС и его источниками. В то же время, как и модели большинства международных организаций, правовая модель Европейского Союза не лишена коллизионных составляющих, которые также будут отмечены в настоящей работе. При этом понимание указанных выше особенностей позволит определить сущность международно-правовой модели Европейского Союза как уникальной и специфической международной организации региональной интеграции, функционирование которой и привело к появлению феномена «европеизации», являющегося предметом изучения специалистов различных областей права. В связи с этим необходимо отметить, что международно-правовая модель Европейского Союза отличается от изучаемых в иных научных плоскостях моделей ЕС: политических, экономических, социальных, культурных и иных.

В то же время, на наш взгляд, заслуживает внимание подход к моделям интеграции, вначале происходящей в Европейских Сообществах, а далее воспринятой Европейским Союзом в своем поступательном развитии. Как отмечает Т. Е. Ушакова, в западной доктрине чаще всего используется три устойчивых понятия моделей – стратегий интеграции ЕС: «Европа a la carte» (Europe a la carte, Pick and Choose), «Европа разных скоростей» (plussieurs vitesses, Multy-Speed) и «варьируемая геометрия» (geometrie variable, Variable Geometry). Сущность этих моделей Е. Т. Ушакова раскрывает следующим образом[88]88
  См. подробнее: Ушакова Т. Е. К вопросу о многоуровневой интеграции в эволюции Европейского Союза // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2001. № 1: «http://www.evolutio.info/index.php?option= com_content&task=view&id=1312&Itemid=215».


[Закрыть]:

Модель «Европа a la carte», в отличие от двух других моделей, отрицает необходимость единого для всех государств-членов правового наследия Сообществ как конечного пункта интеграционного процесса и предполагает возможность выбора каждым государством той сферы, в которой оно заинтересовано участвовать. Идея «Европы a la carte» принадлежит Дарендорфу, но впоследствии она получила наибольшую известность в связи с заявлением английского премьер-министра Мейджера. Английский вариант давал государствам-членам полную свободу интеграции или отказа от нее в любой области с единственным исключением, сделанным для «общего рынка». Данный подход подвергся жесткой критике, так как практически означал конец интеграционного процесса и мог привести к неконтролируемым ситуациям[89]89
  Модели интеграции Европейских Сообществ, а впоследствии и Европейского Союза, выделенные Е. Т. Ушаковой, имеют, на наш взгляд, во многом, теоретико-правовой подход к сущности европейских интеграционных процессов. В то же время их учет и анализ помогает более точно и полно определить качественные характеристики именно международно-правовой модели Европейского Союза. См. подробнее: Ушакова Т. Е. Указ. соч.


[Закрыть].

Модель «Европа разных скоростей» получила развитие в работах Тиндеманса. Данная интеграционная модель должна была основываться на программе действий, выработанной для институтов Европейских Сообществ и одобренной всеми государствами-членами. В соответствии с программой наиболее развитые государства могли объединить свои усилия на более высоком уровне интеграции, одновременно предусмотрев соответствующие механизмы, обеспечивающие присоединение остальных государств в установленные сроки. Таким образом, каждое государство могло продвигаться по пути интеграции к общей для всех цели в том ритме, который наиболее соответствовал бы возможностям и интересам этого государства.

Если модель «Европы разных скоростей» концентрируется на временном аспекте интеграционного процесса, модель «варьируемая геометрия» преимущественно затрагивает пространственный аспект и представляет собой интеграционную модель более абстрактного характера, допускающую многочисленные интерпретации.

Термин «варьируемая геометрия» был впервые упомянут французским Комиссариатом планирования в контексте VIII экономического плана относительно технической и индустриальной сфер и позднее распространен на другие сферы, в частности оборону. Соответствующая модель предусматривала участие всех государств – членов Сообществ в определенных политиках и областях совместных действий, одновременно допуская полное или частичное исключение некоторых государств из иных политик и областей[90]90
  См.: Ушакова Т. Е. Указ. соч.


[Закрыть]. В этом смысле учеными оценивается цивилизационное значение европейской правовой модели, в соответствии с пониманием которой правовая модель Европейского Союза, вытекающая из его наднациональных структур судебной власти и учреждений, по сути, воплощает в себе суть верховенства права в качестве фундаментальной европейской ценности[91]91
  См.: Demetrios A. Theophylactou. The eu’s legal dimension and soft power implications // «http://www.rcenter.intercol.edu/newsletter/in%20depth/volume%207%20issue%201/ article07.htm».


[Закрыть].

Указанные модели имеют, на наш взгляд, теоретико-правовой и политический характер классификации форм интеграции в ЕС по определенным признакам. В основу выделения обозначенных моделей положены идеологические и доктринальные воззрения зарубежных политиков и ученых, в том числе по вопросам дальнейшего развития и совершенствования европейской интеграции на различных уровнях продвижения.

Видный российский ученый-международник, специалист в области европейского права С. Ю. Кашкин, позитивно оценивая возможное будущее сближение России и Европейского Союза допускает также и создание принципиально новой экономико-политической модели – Общего европейского экономического пространства, которая может предоставить уникальные возможности для более активного и взаимовыгодного включения Российской Федерации в общеевропейские интеграционные процессы[92]92
  См.: Кашкин С. Ю. Россия и Европейский Союз. М., 2003. С. 13, 14.


[Закрыть]. В то же время, на наш взгляд, говорить о включении России в европейскую интеграцию, применительно к Европейскому Союзу, на полноправной интеграционной основе не представляется оправданным. В данном случае возможно согласиться с тезисом, приводимым С. Н. Ярышевым, о том, что «правовая интеграция в рамках Общего европейского экономического пространства Евросоюза – России (ОЕЭП) не должна означать для России полного восприятия российским законодательством соответствующих евростандартов, на что ориентируют некоторые европейские политики и юристы. Кроме прочего, следует иметь в виду, что такая ориентация в состоянии негативно воздействовать на возможность исполнения Россией своих обязательств в рамках Единого экономического пространства ЕврАзЭС / Евразийского экономического союза»[93]93
  Ярышев С. Н. Международно-правовые вопросы формирования и функционирования Единого экономического пространства: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2012. С. 7.


[Закрыть].

Невозможность «слепого» копирования самого передового опыта, включая западноевропейские страны, справедливо подчеркивалась выдающимися русскими учеными еще столетие назад. Так, С. Ю. Витте отмечал, что «пример Запада не может служить нам указом, ибо разница западно-европейской исторической среды и нашей “делает крайне шаткими все попытки провести параллель между тамошними и нашими государственными учреждениями и идеями”»[94]94
  Цит. по: Витте С. Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 43, 44.


[Закрыть].

На наш взгляд, модель интеграции, избранная и проводимая Европейским Союзом, не может быть перенята для модели интегративного сближения государств на постсоветском пространстве. Прямая рецепция и инкорпорация европейских актов в российское законодательство без их предварительной адаптации также не будут способствовать повышению эффективности его реализации, а могут, наоборот, усугубить законодательные дефекты и правоприменительный процесс. В то же время объективная и критическая оценка международно-правовой модели Европейского Союза может выявить важные правовые составляющие интеграционных процессов на европейском пространстве, которые могут быть учтены при продвижении интеграции в СНГ, Таможенном союзе, ЕврАзЭС.

Что же касается авторской оценки международно-правовой модели Европейского Союза, то мы определяем ее как международную организацию особого рода, имеющую специфические черты интеграционной структуры нового типа, основанную на общепризнанных принципах и нормах международного права, а также совместной и эффективной реализации принципов наднациональности права Европейского Союза и создания оптимальных условий развития всех суверенных государств – членов ЕС.

Именно на основании сочетания всех указанных сегментов – общепризнанных принципов и норм международного права, специфических принципов и норм права Европейского Союза (ранее – Европейских Сообществ) с национальным правом государств-членов ЕС появилось коммунитарное право Европейского Союза как особая система права. При этом нельзя согласиться с мнением некоторых ученых, что «постепенно в праве Европейских Сообществ накапливались особенности, все более отдалявшие его от общего международного права, и в научной среде распространялась идея совершенно особенного права, которое стали назвать коммунитарным правом, от английского «community», что значит «сообщество»[95]95
  См.: Рыжов В. Б. Международно-правовые модели региональной экономической интеграции (Европейский Союз, МЕРКОСУР, ЕврАзЭС) // Международное публичное и частное право. 2006. № 4.


[Закрыть].