Текст книги "Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ"

Глава 2. Институциональная и правовая системы Европейского Союза и Таможенного союза

§ 1. Институциональная система Европейского Союза и виды актов, принимаемых Европейским Союзом

Институциональная система Европейского Союза – понятие, характеризующее систему существенных элементов Европейского Союза как международной межправительственной организации (ММПО), включая его организационную структуру, механизм взаимодействия органов внутри данной международной организации за ее пределами, а также вопросы компетенции и порядок принятия различных актов органами. Исходя из данного понимания, «институциональная система», или «институционная система», как ее еще называют в науке международного и европейского права[181]181
  В научной литературе по международному и европейскому праву также используется термин «институционная система» применительно к Европейскому Союзу. См., например: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: монография. М., 2000.


[Закрыть], – категория, которая наиболее четко отражает специфические элементы внутреннего и внешнего содержания Европейского Союза как международной межправительственной организации особого рода. Она не является раз и навсегда данной категорией: за время развития западноевропейской интеграции она претерпела изменения, причем немалые, как ее формы, так и содержания[182]182
  В научной литературе по международному и европейскому праву также используется термин «институционная система» применительно к Европейскому Союзу. См., например: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: монография. М., 2000. С. 104.


[Закрыть].

В самом деле, первоначально, на этапе формирования каждое из трех Европейских Сообществ обладало собственной институционной структурой, т. е. было наделено своими институтами, которые, в свою очередь, обладали собственной компетенцией и отличались друг от друга порядком формирования. Так, в Европейском объединении угля и стали (ЕОУС) основным органом по принятию решений был Верховный орган, в то время как в ЕЭС и Евратом близкий по характеру орган именовался Комиссией[183]183
  См.: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: монография. С. 104, 105.


[Закрыть]. В зарубежной доктрине также справедливо отмечается, что Европейский Союз за несколько последних десятилетий развивается по пути построения системы независимых институтов, которые принимают решения в отношении государств – членов ЕС[184]184
  См.: Crutchfi eld G., B.; Franz Paul L. and Birmele Jutta. The Dilemma of the European Union: Balancing the Power of the Supernational EU Entity against the Sovereignty of Its Independent Member Nations (1997). Pace International Law Review. P. 111.


[Закрыть]. Как отмечает М. Савино, институциональная структура основывается на принципе институционального баланса, в соответствии с которым институты ЕС действуют в соответствии с распределением полномочий, предусмотренными учредительными договорами[185]185
  См.: Savino M. The Constitutional Legitimacy of the EU Committees // Les Cahiers européens de Sciences Po. № 3. 2005. P. 7.


[Закрыть].

В то же время необходимо проводить отличия между понятием «институт» ЕС и «орган» ЕС. По мнению М. М. Бирюкова, термин «институт» в европейском праве относится к учреждениям Союза, наделенным полномочиями принимать юридически обязательные решения. В остальных случаях используется понятие «орган». Такое разделение было заложено в Договоре об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г., инициированным Францией, составленном на французском языке, а значит, с использованием французской терминологии и правовых традиций этой страны. С таким пониманием значения слов «орган» и «институт» и был сделан перевод Договора об ЕОУС на русский язык[186]186
  См.: Бирюков М. М. Европейское право. М., 2006. С. 67.


[Закрыть].

Лиссабонский договор существенно повысил эффективность функционирования институтов Европейского Союза и выводит интеграцию на новый уровень, способствует улучшению условий ведения бизнеса[187]187
  См.: «http://www.bdi.eu/bdi_english/568.htm».


[Закрыть]. В соответствии с Договором о Европейском Союзе (в ред. Лиссабонского договора) Европейский Союз располагает обширным институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий.

Институтами Европейского Союза являются:

• Европейский парламент;

• Европейский совет;

• Совет;

• Европейская комиссия;

• Суд;

• Европейский центральный банк;

• Счетная палата[188]188
  См. ст. 13 Договора о Европейском Союзе (в ред. Лиссабонского договора) / пер. А. О. Четверикова (СПС «КонсультантПлюс»).


[Закрыть].

Совокупность указанных органов Европейского Союза, каждый из которых является институтом ЕС, наделенным специфическими полномочиями, образует институциональную основу Европейского Союза. При этом каждый институт ЕС действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему в учредительных Договорах ЕС, в соответствии с предусмотренными указанными Договорами процедурами, условиями и целями. Европейский парламент, Европейский совет, Совет и Европейская комиссия являются политическими органами ЕС и имеют непосредственные полномочия (в том числе совместно) по принятию основных нормативных правовых актов Европейского Союза. Отсюда разделение на два вида органов: институты и вспомогательные органы.

По мнению Л. М. Энтина, институциональная система, сформированная вначале Европейскими Сообществами, а далее в модифицированном виде – Европейским Союзом, имеет специфическую концептуальную основу, которая определяется выбранной моделью межгосударственной интеграции. Путем избранной Европейским Союзом институциональной системы решается в первую очередь задача не предотвращения узурпации власти, а обеспечения сбалансированного сочетания властных полномочий государств-членов в рамках образованного ими интеграционного образования. В результате применительно к Европейскому Союзу можно говорить не о разделении властей, а о распределении суверенных полномочий между государствами-членами и самим интеграционным образованием. Таким образом, в основе построения институтов Европейского Союза лежит не концепция разделения властей, а концепция распределения полномочий[189]189
  См. подробнее: Европейское право / под ред. Л. М. Энтина. М., 2004. С. 212.


[Закрыть].

При этом специфичность институциональной системы Европейского Союза, связанная в том числе с особенностями его правовой природы как международной организации особого рода, не дает юридических оснований для проведения однолинейного сравнения с национальными институциональными системами, хотя такие сравнения встречаются в доктрине европейского права. Так, Б. Н. Топорнин писал: «Состав институциональной системы, распределение функций и полномочий между ее компонентами отличаются от институциональных систем международных организаций, с одной стороны, и от национальных институциональных систем – с другой. Если судить по стандартам международной организации, то в институциональной системе Сообществ явно «лишними» представляются структуры, имеющие внутреннее предназначение, отражающие потребности управления Сообществами как единым организмом. В то же время такая институциональная система явно не «дотягивает» до классических образцов государственной организации. Это особенно заметно с позиций принципа разделения властей. Хотя функции законодательной, исполнительной и судебной властей в институциональной системе не только существуют, но и активно проявляются, их институционализация шла иным путем»[190]190
  Топорнин Б. Н. Право и институты Европейских Сообществ на современном этапе: основные понятия // Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. М., 1992. С. 15.


[Закрыть].

На наш взгляд, из обозначенного ранее понимания, согласно которому не концепция разделения властей, а концепция сбалансированного распределения полномочий составляет основу институциональной системы ЕС, она сама по себе не должна соотноситься с государственно подобной институализацией, «мерилом» которой выступают три ветви власти в системе государственного распределения полномочий. Модель межгосударственного интеграционного образования, являющегося в настоящее время Европейским Союзом, «сотканная» из Европейских Сообществ, каждое из которых согласно учредительным документам в той или иной специальной части обладало международной договорной правоспособностью, была изначально ориентирована на максимально возможное, но постепенное сближение государств-членов, без пугающего отказа их от суверенитета как такового на этапах зарождения и функционирования Сообществ. Отсюда – отсутствие строго юридической дихотомии контрольно исполнительных функций у какого-либо органа, совмещенные и перекрещивающиеся полномочия «сквозного» характера, как, например, представительство на международной арене, у Европейской комиссии и Совета. Данная практика отчасти направлена на взаимное «страхование» как исполнения функций, так и в большей степени – на поддержание устойчивости межгосударственного объединения, которое должно опираться на несколько «центров тяжести» не только в политико-правовой и институциональной системах, так и в более глубоком плане обеспечивать бесперебойное и взаимодополняющее функционирование указанных институтов в части их компетенции и полномочий.

В связи с этим кажущаяся «излишность» и «нагроможденность» правовой архитектоники Европейских Сообществ, а в настоящее время Европейского Союза является, наоборот, рациональным и обоснованным подходом к выбранной международно-правовой модели интеграции на базе все более усложняющейся и расширяющейся международной организации.

При этом современные концепции развития права Европейского Союза все больше употребляют ссылку на необходимость совершенствования институционального баланса в рамках ЕС. «Большинство специалистов по праву ЕС считают, что институциональный баланс должен основываться на принципе разделения властей. Хотя при этом большая часть ученых считают, что подобное разделение даже в ЕС неполное:

• Европейский парламент не обладает в чистом виде правом законодательной инициативы;

• в Совете, остающимся ключевым законодательным органом ЕС, заседают, как известно, представители исполнительной власти государств-членов;

• Европейская комиссия – прообраз исполнительной власти – обладает очень широкими возможностями в рамках делегированного законодательства, а также долгое время сохраняла монополию на законодательную инициативу»[191]191
  Мишальченко Ю. В., Белоусов С. Н., Гудалов Н. Н. Государства ЕЭП: Дела. Проблемы. Планы // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2012. № 11. С. 55.


[Закрыть].

Таким образом, в европейской юридической доктрине центральное место отводится анализу институциональной системы ЕС с учетом как политических, так и правовых факторов. С юридической точки зрения – пишет Ж.-П. Жак – принцип институционального баланса является одним их проявлений правила, согласно которому институты должны действовать в рамках их компетенции[192]192
  Jacqué J.-P. The principle of institutional balance // Common Market Law Review. 2004. № 41. P. 383.


[Закрыть].

Как отмечает Й. Монар, институциональный баланс, к которому так стремятся институты ЕС, нуждается в совершенствовании, в то же время реформа учредительных договоров ЕС (в том числе с учетом принятия Лиссабонского договора) показывает, что постепенно эволюционирует и первичное право ЕС. Это, в свою очередь, означает, что институциональная система ЕС наращивает гибкость и вариативность, формы конвергенции и взаимного влияния институтов оттачиваются и приобретают необходимые качества межинституционального характера[193]193
  См. подробнее: Monar J. The European Union’s institutional balance of power after the Treaty of Lisbon // «http://ec.europa.eu/education/jean-monnet/doc/ecsa10/monarb_en.pdf».


[Закрыть].

Для иллюстрации указанных тезисов кратко рассмотрим сущность и специфику отдельных институтов Европейского Союза.

Институты ЕС находятся во взаимодействии между собой на партнерской и доброжелательной основе, т. е., как указывает п. 2 ст. 13 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора (бывшая ст. 9), «поддерживают между собой лояльное сотрудничество». При этом положения о Европейском центральном банке и Счетной палате, а также детальные положения об отдельных институтах содержатся также в Договоре о функционировании Европейского Союза. Европейскому парламенту, Совету и Европейской комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, осуществляющие консультативные функции. В свою очередь, каждый институт и некоторые вспомогательные органы окружены поистине созвездием комитетов и рабочих групп, многие из которых создаются на постоянной основе, другие являются органами ad hoc[194]194
  См.: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: монография. С. 109.


[Закрыть].

Европейский парламент является политическим органом Европейского Союза, который чаще всего именуется представительным органом ЕС. Этому подходу способствует формулировка ст. 14 (бывшей ст. 9 А) Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которой Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза. Совместно с Советом Европейский парламент осуществляет законодательную и бюджетную функции, а также функцию политического контроля и консультативную функцию согласно условиям, предусмотренным договорами ЕС. Европейский парламент избирает Председателя Европейской комиссии. Формирование Европейского парламента как действительного международного органа непосредственной демократии является уникальным по сравнению с большинством международных организаций и межгосударственных объединений, где в подавляющем большинстве случаев представительными функциями наделены от имени государств-членов их делегаты, в то время как с 1976 г. действовавшая до образования Европейского парламента Парламентская Ассамблея Европейских Сообществ стала формироваться на основе прямых выборов с учетом применения всеобщего избирательного права. В то же время Европейский парламент не аккумулирует в себе реальных законодательных полномочий, коими наделены парламенты в государствах. Как отмечает Л. М. Энтин, «действующие постановления и практика подтверждают, что Европейский парламент пока остается преимущественно консультативным органом. В системе институтов Европейских Сообществ и Союза Парламент далеко уступает по своей значимости Совету и Комиссии. Упрек в дефиците демократии, который зачастую адресуют Сообществам и Союзу, основывают прежде всего на том, что Европейский парламент носит в значительной мере декоративный характер и не оказывает реального, а тем более решающего воздействия на процесс принятия решений»[195]195
  Европейское право / под ред. Л. М. Энтина. С. 268.


[Закрыть].

В то же время Лиссабонский договор привнес новые элементы в деятельность Европейского парламента, усиливающие его роль в системе органов ЕС, а также наделил его новыми полномочиями.

Европейской комиссии принадлежит, на наш взгляд, центральная роль в определении направлений развития коммунитарного права, а значит, она является своего рода «ядром» институциональной системы ЕС, сосредоточивая в себе наиболее обширные кумулятивные полномочия. Именно поэтому Т. К. Хартли начинал исследование политических институтов Европейского Сообщества именно с Европейской комиссии (далее – Комиссия). «Комиссия, – отмечает Т. К. Хартли – представляет собой институт, где федералистские тенденции проявляются наиболее полно. Первоначально предполагалось, что Комиссия будет выражать интересы Сообщества и послужит основным органом, обеспечивающим дальнейшую интеграцию. Наиболее важные аспекты деятельности Комиссии на настоящий момент: представление предложений о политике Сообщества, посредничество между государствами-членами в целях реализации этих предложений, координация национальных политик государств-членов и контроль за реализацией политики Сообщества»[196]196
  Хартли Т. К. Основы права Европейского Сообщества. М. – Будапешт, 1998. С. 11.


[Закрыть].

Как отмечается в Договоре о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора, Комиссия продвигает общие интересы Европейского Союза и с этой целью выступает с соответствующими инициативами. Она следит за применением договоров и мер, принятых институтами на основании последних, осуществляет надзор за применением права Союза под контролем Суда Европейского Союза. Комиссия также исполняет бюджет и управляет программами ЕС. От имени Европейского Союза она осуществляет координационную, исполнительную и управленческую функции согласно условиям, предусмотренным учредительными договорами ЕС. За исключением общей внешней политики и политики безопасности и иных случаев, предусмотренных договорами, Европейская комиссия обеспечивает представительство ЕС на международной арене. Кроме того, Европейская комиссия выступает с инициативами по составлению ежегодной и многолетней программ Союза в целях достижения межинституционных соглашений[197]197
  См. ст. 17 Договора о Европейском Союзе (в ред. Лиссабонского договора).


[Закрыть].

При нормотворческой и правореализационной функциях Комиссия чаще всего взаимодействует с Советом. При этом существует несколько форм подобного взаимодействия: комитетская консультативная процедура, комитетская управленческая процедура и комитетская регулятивная процедура, которые в различных вариантах обусловливают совместное принятие решений Комиссией и Советом, т. е. кумулятивный характер компетенции Комиссии по определенным наиболее значимым для ЕС вопросам.

Срок полномочий и требования к членам Комиссии определены в ст. 17 (бывшей ст. 9 D) Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора. Так, срок полномочий Комиссии составляет пять лет. Члены Комиссии отбираются на основании их общей компетентности и европейской преданности из числа лиц, обеспечивающих любые гарантии своей независимости. Комиссия осуществляет свои обязанности полностью независимо, при этом гарантиями такой независимости и беспристрастности выступает положение Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которому члены Комиссии не запрашивают и не принимают инструкции ни от какого правительства, института, органа или учреждения. Они воздерживаются от любых действий, не совместимых с их функциями или с исполнением их задач.

Подобное положение Комиссии по отношению к национальным органом государств-членов явилось прогрессивным достижением еще Европейских Сообществ, когда она получила одобрение и поддержку государств в рамках начатых серьезных реформ. Как справедливо отмечает Т. К. Хартли, «Комиссия способна на многое, если пользуется доверием государств-членов. Ценным качеством является ее беспристрастность. Государства-члены готовы признать роль Комиссии, так как верят в ее непредвзятое к ним отношение»[198]198
  Хартли Т. К. Указ. соч. С. 17.


[Закрыть].

Что касается состава Европейской комиссии, то в соответствии с Договором о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора действует два порядка укомплектования ее состава. В частности, в первый состав Комиссии, назначенной между днем вступления в силу Лиссабонского договора и 31 октября 2014 г., т. е. на переходный период, включая ее Председателя и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, который является одним из ее вице-председателей, входит по одному гражданину от каждого государства-члена. С 1 ноября 2014 г. в состав Комиссии, включая ее Председателя и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, будет входить такое число членов, которое соответствует двум третям от количества государств-членов, если только Европейский совет, постановляя единогласно, не решит изменить это число[199]199
  См.: например: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008. С. 183.


[Закрыть].

Члены Комиссии отбираются среди граждан государств-членов по системе строго равноправной ротации между государствами-членами, позволяющей отразить демографический и географический диапазон всех государств-членов. Данную систему единогласно устанавливает Европейский совет в соответствии со ст. 244 Договора о функционировании Европейского Союза. Достаточно широкими полномочиями наделен Председатель Комиссии. Так, в соответствии п. 6 ст. 17 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора Председатель Комиссии:

• определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;

• устанавливает внутреннюю организацию Комиссии с целью обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;

• назначает из числа членов Комиссии других вице-председателей помимо Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности[200]200
  См.: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 184.


[Закрыть].

Кандидатура Председателя Комиссии после соответствующих консультаций вносится Европейским советом, после принятия большинством голосов – в Европейский парламент. Далее данный кандидат для своего избрания должен получить большинство голосов от членов, входящих в его состав. Если данный кандидат не получает требуемого большинства, то Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, в течение месяца предлагает нового кандидата, который избирается Европейским парламентом согласно аналогичной процедуре.

Совет по общему согласию с избранным Председателем утверждает список других лиц, которых он предлагает назначить членами Комиссии. Председатель, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и остальные члены Комиссии представляются в качестве коллегии на голосование Европейского парламента для получения одобрения. На основании такого одобрения Комиссия назначается Европейским советом, постановляющим квалифицированным большинством.

Комиссия несет коллегиальную ответственность перед Европейским парламентом. Европейский парламент может выражать Комиссии недоверие в соответствии со ст. 234 Договора о функционировании Европейского Союза. Если принимается вотум недоверия, то члены Комиссии обязаны коллективно уйти в отставку со своих должностей, а Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности обязан уйти в отставку с должности, которую он занимает в рамках Комиссии.

В доктрине европейского права отмечается такой важный аспект, как система комитологии при Европейской комиссии. По мнению Ю. В. Мишальченко, С. Н. Белоусова, Н. Н. Гудалова, «комитология – это система многочисленных комитетов, созданных Советом министров при Европейской комиссии, в которых отслеживается исполнение принятых законодательных решений». По мнению ученых, комитология в рамках Европейской комиссии является самым непосредственным выражением институционального баланса, позволяющим государствам-членам контролировать работу комиссии[201]201
  См.: Мишальченко Ю. В., Белоусов С. Н., Гудалов Н. Н. Государства ЕЭП: Дела. Проблемы. Планы. С. 58.


[Закрыть]. На наш взгляд, комитология как особенность функционирования Европейской комиссии не снижает ее автономию и возможности в реализации принятых решений, дополнительные функции, которыми наделяются комитеты, в том числе на «перекрещивающейся» основе, хотя и не лишены критических моментов в своем функционировании, тем не менее направлены на усиление институционального баланса в рамках самой Европейской комиссии и при взаимодействии с другими институтами ЕС. Отсюда – множественные внутренние органы (комитеты), которые в той или иной степени взаимно контролируют друг друга и не позволяют одному из институтов «замкнуть» на себе ключевые полномочия по принятию решений. «Отметим, что специалисты подчеркивают важную роль в функционировании баланса институтов, которую играют межинституциональные соглашения, заключаемые Советом, Парламентом и Комиссией между собой»[202]202
  См.: Мишальченко Ю. В., Белоусов С. Н., Гудалов Н. Н. Государства ЕЭП: Дела. Проблемы. Планы. С. 58.


[Закрыть].

Необходимо сказать несколько слов и об иных институтах ЕС, имеющих политическое и правовое значение для всей институциональной структуры Европейского Союза, – Европейском совете и Совете ЕС. Имея практически одноименные названия, обозначенные институты ЕС тем не менее являются совершенно разными по объему полномочий, составу и играют специфические роли в институциональной структуре ЕС.

Европейский совет является высшим органом политического руководства, своего рода коллективный глава последнего. В его состав входят высшие должностные лица государств – членов ЕС, а именно главы этих государств или их правительств, а также председатель Европейской комиссии[203]203
  См.: Бирюков М. М. Европейское право. С. 68.


[Закрыть]. В работе Европейского совета участвует также Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Возглавляет работу Европейского совета его Председатель, который в соответствии со ст. 15 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора имеет следующие полномочия:

• возглавляет и активизирует работу Европейского совета;

• обеспечивает подготовку и преемственность работы Европейского совета в сотрудничестве с Председателем Комиссии и на основе работы Совета по общим вопросам;

• старается облегчить достижение сплоченности и консенсуса внутри Европейского совета;

• представляет Европейскому парламенту доклад по итогам каждого заседания Европейского совета.

Председатель Европейского совета на своем уровне и в своем качестве обеспечивает представительство Союза на международной арене по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности, без ущерба полномочиям Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности[204]204
  См., например: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 179, 180.


[Закрыть].

Европейский совет самостоятельно правовых актов не издает, об этом свидетельствует четкая формулировка п. 1 ст. 15 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которой Европейский совет дает Союзу необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты. При этом «Европейский совет не осуществляет законодательную функцию». Таким образом, Европейский совет является институтом ЕС, занимающимися вопросами стратегического планирования и политического руководства Европейского Союза, определяет ключевые направления внешнеполитического курса ЕС на наднациональной основе.

Другой институт ЕС, именуемый Советом Европейского Союза, или чаще всего – Советом, в своей деятельности направлен непосредственно на согласование национальных интересов государств – членов ЕС в реализации задач интеграционного характера. В состав Совета входит по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства государства-члена, которое он представляет, и осуществлять право голоса. Именно поэтому в Конституционном договоре 2004 г. Совет ЕС именуется Советом министров.

При обсуждении общих вопросов государства-члены обычно представлены министрами иностранных дел, однако для обсуждения вопросов, представляющих особый интерес, государства-члены направляют других министров. Встречи министров иностранных дел часто именуются «общий Совет» («general Council»), а для встреч других министров в качестве собирательного понятия используются «секторный» («sectoral»), «специализированный» («specialized») или технический («technical») советы и в конкретных случаях – «сельскохозяйственный Совет», «финансовый Совет» и т. д.[205]205
  См.: Хартли Т. К. Указ. соч. С. 17.


[Закрыть]

Иначе говоря, как заключают С. Ю. Кашкин и А. О. Четвериков, Совет может заседать в различных формациях, перечень которых утверждается в соответствии со ст. 236 Договора о функционировании Европейского Союза. Термин «формации» обозначает разные способы комплектования Совета в зависимости от предмета обсуждаемых и принимаемых им правовых актов и других мер: «Совет по общим вопросам» и «Совет по иностранным делам» (обе формации, как правило, включают в себя министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов); «Совет по экономическим и финансовым вопросам», или «Экофин» (Совет в составе министров экономики и/или финансов), «Совет по вопросам правосудия и внутренних дел» (Совет в составе министров внутренних дел и/или юстиции), «Сельскохозяйственный Совет» и т. д.[206]206
  См., например: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 126.


[Закрыть] Для бесперебойной и непрерывной работы Совета в нем учрежден Комитет постоянных представителей государств-членов («COREPER»).

Не останавливаясь детально на порядке принятия решений в Совете и особенностях его функционирования в институциональной системе ЕС, а также на других вопросах, которые, на наш взгляд, достаточно подробно отражены в работах по международному и европейскому праву, можно сделать вывод о том, что система коллегиального принятия решений наднациональными институтами ЕС, включая Европейскую комиссию и Совет, является оптимальной для развития межгосударственного интеграционного объединения.

Существующие в институтах ЕС «дробления» на специальные комитеты и группы с одновременным существованием структур, занимающихся общими вопросами интеграции, с точки зрения международно-правовой модели распределения полномочий в интеграционном объединении – формы, позволяющие не только успешно функционировать наднациональным институтам, но и осуществлять переход к взаимодействию на новых этапах. Однако подобная модель формирования институциональной системы возможна для построения лишь в тех межгосударственных интеграционных объединениях, где результаты международного сотрудничества значительно высоки и претендуют на «продвинутое» сотрудничество. Так, Евразийская экономическая комиссия, образованная в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии, предусматривает наличие двух структур: Совета Комиссии и Коллегии Комиссии.

Совет Комиссии осуществляет общее регулирование интеграционных процессов в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, а также осуществляет общее руководство деятельностью Комиссии. Коллегия Комиссии является исполнительным органом Комиссии, осуществляющим выработку предложений в сфере дальнейшей интеграции в рамках Таможенного союза и Едином экономическом пространства. Действовавшая до образования Евразийской экономической комиссии Комиссия Таможенного союза не имела двухпалатной структуры.

Таким образом, развитие интеграционных процессов в межгосударственном интеграционном объединении, переход к новым формам и ступеням интеграции, с одной стороны, позволяет, а с другой стороны, делает необходимым и целесообразным формирование специализированных наднациональных структур, институтов, т. е. высших органов межгосударственного интеграционного объединения, которые в том числе нуждаются как в постоянно действующих структурных подразделениях, так и структурах отраслевой принадлежности в зависимости от развития и расширения круга интеграционных процессов.

Что касается актов, принимаемых институтами ЕС, то они также специфичны и характеризуются высокой степенью кумулятивности[207]207
  Здесь и в других случаях под кумулятивностью понимается совмещение определенных характеристик, присущих компетенции институтов Европейского Союза, которая зачастую имеет кумулятивный, т. е. совмещенный, характер и выражается в принимаемых институтами ЕС актах.


[Закрыть]. Относясь ко вторичному праву Европейского Союза, правовые акты, принимаемые институтами ЕС, определены в ст. 288 (бывшей ст. 249) Договора о функционировании Европейского Союза в ред. Лиссабонского договора, к ним отнесены: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.

Первые три вида актов представляют собой наиболее весомый массив нормативных правовых актов Европейского Союза, поскольку рекомендации и заключения не имеют юридической силы, а значит, в строгом юридическом смысле лишены нормативности. Регламенты, директивы и решения, принимаемые институтами Европейского Союза, наоборот, имеют обязательную юридическую силу. Однако подход к их нормативности определяется в Договоре о функционировании Европейского Союза специфическим образом.

Так, регламент как наиболее концентрированный вид нормативного правового акта ЕС имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах[208]208
  Все регламенты, которые нередко в литературе, а иногда в официальных актах именуются законодательными актами Европейского Союза, подлежат обязательной публикации в официальном издании ЕС – «Журналь офисьель» и вступают, если не оговорено иное в самом акте, в силу на 20-й день после их официального опубликования.


[Закрыть].

Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, являющегося ее адресатом, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения[209]209
  См. ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза.


[Закрыть]. Директивы, таким образом, связывают государство только в том, что касается достижения определенных результатов. По общему правилу указываются и сроки достижения поставленных целей. Однако директива никакой детальной регламентации содержать не должна. Наметившаяся было тенденция к детализации директив не получила поддержки в ходе подготовки Амстердамского договора. Восторжествовал прямо противоположный подход, который и должен определять правовой режим директив. Соответственно, была введена новая квалификационная разновидность этих актов: рамочные директивы и обычные директивы. Первые образуют самостоятельную группу актов, иерархически не подчиненных регламенту. Вторые могут содержать более детальную регламентацию, особенно если они принимаются на основе и во исполнение регламента. В этом случае имеет место иерархическая соподчиненность[210]210
  См. подробнее: Европейское право / под ред. Л. М. Энтина. С. 89–92.


[Закрыть]. Однако и рамочные, и обычные директивы оставляют государствам достаточно широкие возможности по их имплементации.