Текст книги "Как устроено право: простым языком о законах и государстве"

Форма государственно-территориального устройства

Форма государственно-территориального устройства – это способ взаимодействия государства и его составных частей (регионов), порядок распределения власти и полномочий между центром и регионами. Синонимы этого термина – «форма государственного устройства» или «форма территориального устройства».

Вообще, территория любого государства разделена на части. Или, если выражаться научно, у каждого государства есть административно-территориальное деление. Невозможно управлять сразу всей территорией и всем населением, поэтому любую страну делят на части – провинции, штаты, области, земли, округа, районы. Все они объединены в понятие «административно-территориальные единицы».

Так вот, считается, что в одних случаях эти части страны имеют определенную политическую самостоятельность и некоторые признаки государства (например, свои законы, суды или полицию) – и тогда состоящее из них государство называют федеративным. А в других случаях части страны не имеют самостоятельности и признаков государства – и такое государство называют унитарным.

До XVIII в. все государства были унитарными. Таково и большинство современных государств. Считается, что унитарное государство – это цельное государство с единым законодательством и системой госорганов, части которого не имеют признаков государства. Слово «унитарный» происходит от латинского unitas («единство»).

Впрочем, иногда в унитарных государствах существуют территории, которым дана определенная самостоятельность («автономия») – например, право принимать свои законы по разным вопросам. Обычно автономию дают региону, где живут представители национального меньшинства, чтобы те не слишком возмущались из-за отсутствия собственного государства. Например, Таджикистан дал автономию Памиру, Финляндия – Аландским островам, Франция – Корсике, Китай – пяти разным регионам (в том числе Тибету и Уйгурии), Великобритания – трем (Уэльсу, Северной Ирландии и Шотландии).

Степень этой автономии может различаться. Где-то руководители автономного региона не имеют почти никакой власти и могут решать лишь вопросы использования национального языка. А где-то автономный регион имеет свои суды, полицию и даже особую правовую систему, которая не связана с общегосударственной. Например, в Шотландии действует континентальная (романо-германская) система права, в то время как в Англии и Уэльсе – прецедентная.

Унитарные государства без автономий называют простыми, а с автономиями – сложными.

Но даже если в унитарном государстве есть автономии, обычно они занимают только какую-то его часть. А остальная территория так и продолжает быть единым и цельным государством.

В последнее время правовая наука выделяет особую разновидность унитарных государств – так называемые регионалистские государства. Эти государства не являются федерациями, но их регионы имеют широчайшие полномочия. К таким странам, в частности, относят Испанию и Италию. То есть представление об унитарном государстве как о полностью едином и унифицированном государстве не всегда верное. Ничто не мешает властям унитарного государства дать больше самостоятельности одному, нескольким или всем регионам.

Федерация (от латинского foederatio – «объединение, союз»), или федеративное государство – это государство, части которого имеют определенную степень самостоятельности и признаки государства. Главный из этих признаков – свои законы. Кроме того, у регионов могут быть собственные суды, полиция и налоги.

Первая федерация возникла в конце XVIII в., когда жители тринадцати английских колоний в Северной Америке провозгласили независимость от Великобритании и отстояли ее в войне 1776–1783 гг. Для совместной борьбы они создали международный союз под названием United States of America – Соединенные Государства Америки.

В итоге после войны в Северной Америке появилось тринадцать совершенно независимых государств со своими законами и органами власти. Объединял их только Конгресс Конфедерации – съезд представителей всех бывших колоний. Однако этот съезд не имел почти никакой власти, и каждое государство проводило самостоятельную политику. Через несколько лет бывшие союзники начали спорить по таможенным вопросам, а отсюда было недалеко до более серьезных конфликтов.

Видя эти проблемы, представители тринадцати государств собрались в 1787 г. на очередной съезд в Филадельфии и разработали учредительный документ нового объединенного государства – Конституцию США.

Согласно документу, бывшие колонии сливались в единое государство с общим парламентом, высшими судами, президентом и правительством. В течение нескольких лет все тринадцать колоний признали Конституцию, а название международного союза – United States of America – стало обозначать новое большое государство (в свою очередь английское слово state стало обозначать не только независимое государство, но и регион федерации).

Итак, США стали новым типом государства в мировой истории – федерацией. Части этого государства оставались самостоятельными, но некоторые полномочия передавали высшим – федеральным – органам власти. Каждый штат вводил свои налоги и собирал их, имел свою полицию и судебную систему. Но при этом решения суда одного штата признавались во всех остальных, так что должникам и преступникам не имело смысла бежать в другие штаты. Жители одного штата имели те же права при переезде в другой штат и могли свободно перемещаться по стране. Пограничный и таможенный контроль между штатами исчезал, а вооруженные силы всех штатов объединили и передали под командование федеральных властей. Для ведения общих дел Соединенных Штатов учреждался парламент – конгресс, избираемый всенародно глава государства – президент, а также главный судебный орган – Верховный суд.

Позже появились другие федерации, созданные по примеру Соединенных Штатов. Иногда, как и в США, это были объединения изначально независимых государств (Швейцария, Объединенные Арабские Эмираты). Иногда федерации возникали после изменения политического режима в стране (Россия, Германия). Иногда бывшие колонии после обретения независимости решали, что нужно каждому региону дать больше самостоятельности (Индия, Индонезия, Бразилия, Мексика, Нигерия).

Почти все большие государства сегодня имеют федеративное устройство. Например, в первой десятке самых населенных стран мира федерациями являются все, кроме Китая и Бангладеш. Но есть и достаточно маленькие федерации, например Бельгия или Швейцария.

Входящие в федерацию регионы, как правило, не обладают правом выхода из нее. Были, впрочем, исключения: например, статья 72 Конституции СССР 1977 г. указывала, что «за каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР». Это и предопределило распад государства в 1991 г.

В целом разделение государств на федеративные и унитарные сегодня становится все более условным. Само по себе название формы территориального устройства дает мало информации о распределении полномочий между центром и регионами. Тенденция современного мира такова, что любое демократическое государство стремится децентрализовать власть и передать регионам часть полномочий. И это происходит как в федеративных, так и в унитарных государствах. С другой стороны, любое недемократическое государство, напротив, хочет централизовать все управление и сосредоточить власть в столице страны. И здесь регионам не может помочь даже федеративное устройство. Так было и в Советском Союзе, так происходит и в современной России.

Конфедерация

Иногда к формам государственно-территориального устройства относят конфедерацию. Однако она, строго говоря, не является государством. Конфедерация – это союз двух и более независимых государств, образованный, как правило, на основе договора для решения общих экономических, политических или военных задач. То есть конфедерация, в отличие от федерации, не образует нового государства, а ее субъекты сохраняют полный суверенитет и право выхода из союза. Конфедерация действует только на основании международных договоров, а их в любой момент можно расторгнуть.

Нагляднее всего разница между федерацией и конфедерацией видна в правовой сфере. В федерации существует федеральное законодательство, которое имеет приоритет над региональным и которое регион не может поменять или отменить на своей территории. Например, власти российских регионов не могут сказать, что их не устраивает Уголовный кодекс РФ и они не будут его применять на своей территории. А участник конфедерации в любой момент может сказать: нас не устраивает международный договор, заключенный в рамках конфедерации, и мы отменяем его действие.

Из-за этого конфедерации обычно очень недолговечны. Либо они превращаются в федерацию, либо рано или поздно субъекты конфедерации не сойдутся в каком-то вопросе и решат жить по отдельности.

Средний срок жизни конфедерации – несколько лет. Например, США существовали в виде конфедерации с окончания Войны за независимость в 1783 г. и до принятия Конституции в 1789 г., а затем превратились в федерацию. Конфедеративные Штаты Америки, созданные рабовладельческими южными штатами США, просуществовали с 1861 по 1865 г. и были разгромлены северными штатами. Союз африканских государств (конфедерация Мали, Ганы и Гвинеи) просуществовала с 1960 по 1962 г., Сенегамбия (Сенегал и Гамбия) – с 1982 по 1989 г., конфедерация Сербии и Черногории – с 2003 по 2006 г.

Сегодня единственное государство, у которого в названии есть слово «конфедерация», – это Швейцария, она же Швейцарская Конфедерация. Однако, несмотря на это, Швейцария – классическая федерация. Каждый регион Швейцарии (кантон) очень самостоятелен, однако никто из них не может выйти из состава государства. Федеральные законы в Швейцарии имеют приоритет над региональными, а в ведении центральных властей находится ряд важных вопросов (война и мир, внешние отношения, армия, железные дороги, связь, денежная эмиссия и т. д.).

На конфедерацию сегодня похожи многие международные организации, задача которых – экономическая интеграция. К таким «почти конфедерациям» можно отнести Европейский союз, МЕРКОСУР (союз южноамериканских стран) и Евразийский экономический союз (союз России и нескольких других стран бывшего СССР). Все они, особенно Евросоюз, очень напоминают конфедерации, хотя и не называют себя таковыми.

Бикамерализм

Во многих странах мира существуют двухпалатные парламенты. Это явление получило название «бикамерализм». Причем в унитарных и федеративных государствах они возникли по разным причинам. В этом плане проще всего сравнить парламенты Англии (унитарного государства) и США (федерации).

Напомню, что в Англии парламент возник в XIII в. А в XV в. он был разделен на две части (палаты): нижнюю – палату общин – и верхнюю – палату лордов. В первой заседали выборные представители разных уголков королевства, во второй – самые влиятельные феодалы. Считалось, что верхняя палата должна сдерживать возможные радикальные предложения нижней палаты. Скажем, если депутатам нижней палаты захотелось бы отнять все земли у богатых и раздать бедным, то верхняя палата могла заблокировать такое решение.

Но еще в начале XX в. верхняя палата потеряла право блокировать решение нижней. Сегодня она может лишь отложить принятие закона и направить его на новое обсуждение.

Такие двухчастные парламенты возникли впоследствии во многих унитарных государствах. Их делят на нижнюю и верхнюю палату, которые имеют свои собственные названия. Верхняя палата обычно формируется менее демократичным путем, чем нижняя. Например, к кандидатам предъявляют более высокие требования по возрасту или образованию, иногда региональные органы власти отправляют туда своих представителей, иногда люди попадают туда за особые заслуги перед страной. В итоге верхняя палата оказывается более консервативной и менее политизированной, чем нижняя.

Важно, что именно нижняя палата разрабатывает и принимает законы, а верхняя обычно просто утверждает либо отклоняет их. Кроме того, при парламентской форме правления нижняя палата формирует правительство. Поэтому, вопреки названию, именно нижняя палата – наиболее важная.

Такие парламенты действуют сегодня в большинстве крупных унитарных государств.

В федеративных государствах тоже есть двухпалатные парламенты, но у них немного другая цель. Верхняя палата в них представляет интересы субъектов федерации: органы власти либо граждане каждого региона направляют туда своих представителей.

Идея такого парламента возникла у американцев. Соединенные Штаты объединили тринадцать бывших колоний с разным населением и территорией, поэтому маленькие штаты опасались, что их будут ущемлять в новом союзе. Так возник американский двухпалатный парламент – конгресс. В нем нижняя палата (палата представителей, House of Representatives) состоит из депутатов от территорий с примерно равным населением, а верхняя палата (сенат, Senate) – из представителей штатов (от каждого – по два человека). Все законы должны получить одобрение как в нижней, так и в верхней палате.

Такая же идея лежит в основе разделения российского парламента – Федерального собрания – на две части. Нижняя палата – это Государственная Дума, депутаты которой избираются по партийным спискам и от территорий с примерно равным населением. Верхняя палата – Совет Федерации, который состоит из двух представителей от каждого российского региона (их, правда, не выбирают, а назначают региональные власти). Совет Федерации по некоторым вопросам голосует в обязательном порядке (например, по проекту федерального бюджета), а некоторые законы может взять и рассмотреть, если сочтет это необходимым.

Однако сегодня даже в унитарных государствах верхняя палата зачастую представляет интересы регионов. Во Франции, Италии, Испании, Казахстане и многих других странах верхняя палата полностью или частично состоит из представителей регионов. В итоге получается, что двухпалатный парламент в унитарном государстве выполняет примерно те же функции, что и в федеративном. И это еще один пример того, что в современном мире происходит стирание различий между федерациями и унитарными государствами.

Политический режим

Политический режим – система методов и приемов, при помощи которых руководство государства осуществляет свою власть. Это очень объемное понятие, которое включает ответы на многие вопросы: каковы отношения руководства страны и населения, какие задачи ставит перед собой руководство, как происходит завоевание и передача власти и т. д. Таким образом, если форма правления отвечает на вопрос о том, какие органы управляют государством, то политический режим – на вопрос о том, как они это делают. Или, если перефразировать, форма правления отвечает на вопрос «Кто и как официально управляет государством?», а политический режим – на вопрос «Кто и как фактически управляет государством?».

Считается, что есть два вида политических режимов: демократический и недемократический, а недемократический, в свою очередь, делится на два подвида – авторитарный и тоталитарный. Либо политические режимы можно просто разделить на три вида: демократический, авторитарный и тоталитарный.

Главная особенность демократического режима состоит в том, что в нем решения по управлению государством зависят от мнения граждан. Люди при таком режиме непосредственно влияют на то, какие принимаются законы и кто стоит у власти.

Вообще же, демократический режим не имеет четкого определения. Как и государство, его определяют через ряд признаков. То есть когда в государстве существуют все или большинство таких признаков, то режим можно назвать демократическим.

Первый из таких признаков – народовластие. Это значит, что народ является единственным источником власти и реализует ее путем выборов и референдумов.

Следующий признак – выборность и сменяемость органов государственной власти. Все лица, управляющие страной, приходят к власти путем состязательных выборов без фальсификаций (нарушений) при подсчете голосов. Состязательными называют выборы, на которые допущены все значимые кандидаты и политические силы.

Еще один признак – многопартийность. Он означает возможность для граждан зарегистрировать свою партию и принять участие в выборах.

Для демократии важна свобода личности в экономической сфере, в том числе свобода предпринимательства. Если человек не может самостоятельно заниматься производством и продажей товаров или услуг, значит, страна не вполне свободна. Поэтому одно из необходимых условий демократического режима – рыночная экономика.

Кроме того, в демократическом государстве должны быть не только провозглашены, но и реально существовать базовые права и свободы – свобода слова, свобода собраний, свобода передвижения, право избирать и быть избранным, право на неприкосновенность частной жизни и т. д.

Наконец, важнейшим признаком демократии является разделение властей, про сущность и цели которого я уже рассказывал[71]71
  См. главу 5 «Государство и его признаки», раздел «Разделение властей».


[Закрыть].

Первыми демократическими режимами были, видимо, древнегреческие города-государства, самый известный из которых – Афины. Позже демократический режим вместе с республиканским строем установился в Древнем Риме.

В I в. до н. э. Рим превратился в авторитарную монархию. После этого почти две тысячи лет в Европе и остальном мире господствовали в основном недемократические режимы. Были, впрочем, исключения – некоторые города и небольшие страны с республиканским строем (Исландия, Сан-Марино, Венеция, Дубровник, Новгород, Псков). Также в некоторых странах власть короля с какого-то момента стал ограничивать парламент, как это произошло, в частности, в Англии в XIII в.

Но настоящая волна демократизации началась в Европе и Северной Америке в конце XVIII в. и продолжается до сегодняшнего дня. Ныне к демократическим государствам можно отнести США, Канаду, все страны Евросоюза, Японию, Южную Корею, Израиль, Австралию, Новую Зеландию, Чили, Мексику, Бразилию, Индию и ряд других стран.

Главная особенность недемократического режима – все принципиальные решения по управлению государством принимает его руководство, а народ не может на них повлиять. Также недемократический режим можно определить через отсутствие признаков демократического режима, то есть, например, если в стране нет многопартийности, свободы слова, децентрализации государственной власти и так далее – все это означает, что режим в стране недемократический.

Существуют две основные разновидности недемократических режимов: авторитарный и тоталитарный.

Слово «авторитарный» происходит от латинского auctoritas («власть, влияние»). При авторитарном режиме государством руководит один человек или узкий круг людей, а народ отстранен от управления. Основная задача людей, стоящих у власти при авторитарном режиме, – обогащение и сохранение личной власти. Никаких глобальных целей такие люди перед собой не ставят: они не хотят преобразовать общество, завоевать мир или построить рай на земле. Поэтому уровень государственного насилия сравнительно невелик: сажают только тех, кто активно проявляет недовольство, а в частную жизнь граждан государство почти не вмешивается.

Большинство политических режимов в мировой истории были именно авторитарными. Такие государства существуют во множестве и сегодня. Больше всего их в Африке и Азии. Примеры ярко выраженных авторитарных режимов на момент издания книги: Китай, Сирия, Иран, Саудовская Аравия, Азербайджан, Казахстан, Узбекистан, Таджикистан, – список можно продолжить.

Слово «тоталитарный» происходит от латинского totalis, что означает «весь, целый, полный». Это понятие возникло в период правления диктатора Бенито Муссолини в Италии. Причем сам Муссолини употреблял его в положительном смысле и прямо заявил, что его цель – создание в Италии тоталитарного государства (stato totalitario). Одновременно с ним в Европе существовали два других похожих режима – гитлеровская Германия и сталинский Советский Союз. Между ними нашли много общего, поэтому и объединили в одно понятие.

Муссолини в своей статье «Доктрина фашизма» (1931 г.) называл тоталитарным такой режим, где государственная идеология имеет решающее влияние на граждан. Лозунг такого режима – «Все внутри государства, ничего вне государства, никого против государства». Иными словами, вся жизнь человека должна быть подчинена государственной власти.

Руководство тоталитарного государства не просто хочет сохранить власть и обогатиться. Оно желает полной победы определенной идеологии: коммунизма, национал-социализма, фашизма, ислама. Все они напрямую касаются каждого гражданина, его семейной жизни, работы и мировоззрения. Каждый в стране должен перестроить свою частную жизнь в соответствии с государственной идеологией и активно бороться за победу этого «единственно верного» учения. При таком режиме очень много пострадавших: не нужно быть в оппозиции, чтобы попасть в тюрьму или под расстрел. Достаточно иметь неправильную национальность, происхождение или образ жизни.

Таким образом, тоталитарный режим отличается господством одной идеологии, массовыми репрессиями и контролем государства над частной жизнью граждан и экономикой.

Тоталитарные режимы пережили расцвет в первой половине XX в. в Германии, Италии, Советском Союзе, Китае, после чего постепенно ослабли и сменились авторитарными либо демократическими. Сегодня полноценным тоталитарным государством можно назвать разве что Северную Корею.

Авторитаризм и выборы

Один из интереснейших вопросов в политологии – зачем недемократическому режиму имитировать демократические процедуры. Дело в том, что большинство современных диктатур регулярно проводит президентские и парламентские выборы. На них стабильно побеждает один и тот же кандидат или одна и та же партия. Казалось бы, если результат заранее известен, зачем проводить это дорогостоящее мероприятие?

Все дело в том, что выборы в такой системе становятся важным ритуалом, который регулярно демонстрирует поддержку действующей власти.

Добиться этого несложно. Руководство страны просто не регистрирует или не допускает к выборам потенциально популярных кандидатов и партии. Помимо лидера страны и правящей партии, в политике разрешают действовать лишь тем, кто заранее обречен на провал.

В итоге на президентских выборах выдвигается действующий президент и несколько заведомо слабых кандидатов, на парламентских – сильная партия и несколько слабых, подчас даже карикатурных политических сил. Соответственно, действующий президент или партия власти получают подавляющее большинство голосов, а все остальные – по 5–10 %.

«Оппозиционные партии» должны находиться под контролем властей и быть непривлекательными для избирателей, – пишет политолог Григорий Голосов в книге «Демократия в России: инструкция по сборке». – В оптимальном случае они должны быть «нишевыми» партиями, заведомо способными привлечь голоса узких, по определению ограниченных слоев населения. С детской непосредственностью этот подход реализован в Габоне, где главная «оппозиционная» партия называется «Национальное объединение лесорубов». Конечно, лишь немногие габонцы – лесорубы, и не все лесорубы проголосуют за эту партию. Но так оно и надо.

Если потенциально сильную партию не допустить к выборам, то большинство избирателей о ней и не узнают. Людям предлагают выбирать только из того, что есть. А из того, что есть, сложно выбрать что-то, кроме действующей власти.

Так и проявляется важная политическая функция выборов: руководители страны убеждают население, зарубежных наблюдателей и даже самих себя, что имеют решительную поддержку, а никакая альтернативная сила не может с ними соперничать.

Закрепление материала

1. В 1905–1917 гг. в Российской империи существовал высший законодательный орган – Государственная Дума, однако председателя Совета министров назначал император Николай II. При этом депутаты периодически требовали у императора предоставить им право самим назначать председателя Совета министров. Какая форма правления была тогда в нашей стране и к какой форме правления стремились депутаты?

Ответ: ___________________________

2. В президентской республике президент формирует X, в парламентской республике парламент формирует X, в президентско-парламентской – парламент и президент совместно формируют X. Какой орган власти зашифрован под буквой X?

Ответ: ___________________________

3. В какой форме правления президент совмещает должности главы государства и главы правительства?

Ответ: ___________________________

4. В какой форме правления президент не может распустить парламент? Почему?

Ответ: ___________________________

5. Чем простое унитарное государство отличается от сложного?

Ответ: ___________________________

6. Обладают ли субъекты федерации правом выхода из состава государства?

1) Да.

2) Нет.

Ответ: ___________________________

7. Чьи интересы должна представлять верхняя палата в федеративных и некоторых унитарных государствах?

1) Интересы исполнительной власти.

2) Интересы высшего класса.

3) Интересы местной власти.

4) Интересы регионов.

Ответ: ___________________________

8. Почему конфедерацию нельзя назвать формой государственно-территориального устройства?

Ответ: ___________________________

9. Какие из перечисленных характеристик являются признаками демократии?

1) Суверенитет.

2) Наличие казны и налогов.

3) Разделение властей.

4) Монополия на насилие.

5) Рыночная экономика.

6) Многопартийность.

Ответ: ___________________________

10. Как отличается уровень вмешательства государства в частную жизнь граждан в авторитарном и тоталитарном режимах?

Ответ: ___________________________

11. Как отличается уровень репрессий в авторитарном и тоталитарном режимах?

Ответ: ___________________________