Текст книги "Участие государства в современном гражданском обороте"

Юридическая природа органов государственной власти, представляющих публичное образование в имущественных отношениях, принципиально отличается от статуса органов юридического лица. Орган государственной власти, как выше указывалось, в первую очередь является частью государственного механизма, в пределах своей компетенции от имени государства выполняющий его задачи и функции, что свидетельствует об административно-правовой природе данного субъекта. Независимо от наличия или отсутствия статуса юридического лица орган государственной власти осуществляет в силу нормативных предписаний функции государства.

Можно утверждать, что статус органа государственной власти, вступающего от имени государства в гражданские правоотношения, обладает двойственностью: имеет как административный, так и гражданско-правовой характер. Например, полномочия органа по управлению имуществом на выступление от имени государства должны быть определены не доверенностью, а положением и другими нормативными актами.

Органы юридического лица в любом случае представляют собой часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности. Органы государственной власти обладают такой самостоятельностью, будучи наделенными правовыми актами статусом юридического лица, и не имея такого статуса, несмотря на свой высокий государственно-правовой статус (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или Правительство Российской Федерации).

Однако судебная практика при решении вопроса о надлежащем ответчике при предъявлении иска к органу государственной власти, не являющемуся юридическим лицом, может, как признать его ненадлежащим и не обладающим процессуальной правоспособностью, так и допустить к процессу как участника, совершившего юридически значимые действия (постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 февраля 2003 г. № 246пв02[124]124
  СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] и постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 8463/95[125]125
  Вестник ВАС РФ. – 1996. – № 5.


[Закрыть], от 12 мая 1998 г. № 413/98[126]126
  Вестник ВАС РФ. – 1998. – № 7.


[Закрыть] соответственно).

Юридическая литература тоже содержит два противоположных взгляда по вопросу о наличии у органа государственной власти статуса юридического лица: а) является юридическим лицом[127]127
  См.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: учеб, пособие. – М., 2003. – С. 282; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007. – С. 243.


[Закрыть]; б) не является юридическим лицом[128]128
  См.: Усков О.Ю. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора //Хозяйство и право. – 2003. – № 9. – С. 106; Бевзенко Р.С. О соотношении понятий «упразднение государственного органа» и «ликвидация юридического лица» // Корпоративный юрист. – 2008. – № 10. – С. 47–48; Болдырев В.А. О «юридическихлицах» публичного права//Журнал российского права. – 2008. – № 11, —С. 127–134.


[Закрыть].

Анализ современного российского законодательства на любом уровне также выявляет две правовые позиции по данному вопросу: нормативный правовой акт, определяющий статус органа государственной власти, не содержит указания о наличии или отсутствии статуса юридического лица или прямо устанавливает, что орган государственной власти является юридическим лицом. Так, на федеральном уровне п. 15 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1313[129]129
  СЗ РФ. – 2004. – № 42. – Ст. 4108.


[Закрыть], установлено, что «Минюст России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации». Такое же указание содержит п. 12 Положения о Минэкономразвития России, утвержденного постановлением Правительства России от 5 июня 2008 г. № 437[130]130
  ¹⁸⁰ СЗ РФ. – 2008. – № 24. – Ст. 2867.


[Закрыть]. Более того, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти также наделяются статусом юридического лица[131]131
  См.: приказ Министерства финансов РФ от 9 августа 2005 г. № 101 н «Об утверждении положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2005. – № 38; приказ Министерства культуры РФ от 14 ноября 2011 г. № 1059 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – № 2.


[Закрыть].

Субъекты Российской Федерации также закрепляют прямое указание на то, что орган государственной власти является юридическим лицом[132]132
  См.: п. 17 Положения о Министерстве финансов Республики Калмыкия, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 29 декабря 2005 г. № 418 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Калмыкия» //ХальмгУнн. 2006. – 14 февраля.


[Закрыть] или употребляют компромиссные формулировки. Так, в Законе Республики Калмыкия от 2 ноября 1998 г. № 1-П-З «О Правительстве Республики Калмыкия»[133]133
  Известия Калмыкии. 1998. – 5 ноября.


[Закрыть] к высшему исполнительному органу государственной власти Республики Калмыкия применена формулировка «обладает правами юридического лица»[134]134
  О целесообразности использования данной формулировки см.: Бердашкевич А.П. Органы государственной власти как юридические лица// Законность. – 2000. – № 11 (793). – С. 32; Зинченко С.А., Галов В. В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления (вопросы соотношения) //Хозяйство и право. – 2006. – № 11. – С. 110–117.


[Закрыть]. Такая же фраза появилась в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии со ст. 4 и 20 которого законодательный и исполнительный органы власти субъекта Российской Федерации обладают правами юридического лица.

В последние годы в российской правотворческой практике довлеет позиция[135]135
  О подтверждении данного факта см.: Крылова Е.Б. Органы публично-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях//Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. – № 5. – С. 9; Романовская О.В. К вопросу о юридических лицах публичного права // Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования: материалы Международного научно-практического семинара памяти Е.А. Флейшиц. – Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2011. – С. 246.


[Закрыть], по которой, в частности, федеральные органы исполнительной власти признаются юридическими лицами, поддержание которой, разумеется, означает распространение данного правила и на федеральные органы законодательной и судебной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Такое мнение выражено Министерством экономического развития Российской Федерации как уполномоченным органом в официальном разъяснении[136]136
  См.: письмо Минэкономразвития России от21 июня 2011 г. № 12702-Ал/ Д08 «О распространении норм постановления Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» на органы государственной власти (их территориальные органы)» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4236.


[Закрыть], в котором указывается, что федеральные органы исполнительной власти можно считать юридическими лицами, организационно-правовая форма которых подпадает под определение казенного учреждения, на имущественные отношения с их участием распространяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, касающиеся казенных учреждений, и постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения»[137]137
  СЗРФ. – 2010, – № 31, – Ст. 4236.


[Закрыть].

Вероятно, такое утверждение Минэкономразвития России адресует федеральным министерствам, одному из трех видов федеральных органов исполнительной власти, классифицированных в рамках проводимой в стране административной реформы. Но даже по отношению к министерствам невозможно установить все признаки юридического лица, указанные в ст. 48 Гражданского кодекса: организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельная имущественная ответственность и право выступать от своего имени в гражданском обороте и в суде[138]138
  См.: Кокурин А.В., Кокурина И.В. Некоторые особенности юридических лиц публичного права // Пробелы в российском законодательстве. – 2012. – № 2, —С. 47–51.


[Закрыть]. Выступление министерства, как и всех органов государственной власти, в гражданском обороте не является самоцелью их создания. Обладая организационным единством и имущественной обособленностью, они не несут ответственности переданным им имуществом.

Федеральные министерства как органы государственной власти не входят в закрытый перечень организационно-правовых форм, к ним не применимы требования Кодекса о государственной регистрации создания, к учредительным документам, об органах управления (исполнительные органы могут быть и волеобразующими), о представительствах и филиалах юридических лиц, о порядке реорганизации, о ликвидации.

Поэтому нами делается вывод о том, что орган государственной власти при осуществлении им деятельности в рамках компетенции не может являться юридическим лицом.

Но для всемерного рассмотрения данной проблемы необходимо ответить на вопрос: в какой степени органы государственной власти представляют государство? В этой имевшей место продолжительной дискуссии можно выделить следующие мнения:

1) Р.О. Халфина: органы государственной власти выступают от своего имени, кроме суда, прокуратуры, органов Министерства финансов, которые осуществляют свою деятельность от имени государства[139]139
  См.:ХалфинаР. О. Общее учение о правоотношении. – С. 163–171. См.: Топорнин Б.Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. – С. 38–39.


[Закрыть];

2) Б.М. Лазарев: органы государственной власти выступают от своего имени, действуя по поручению государства[140]140
  См.: Топорнин Б. Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. – С. 38–39.


[Закрыть];

3) А.А. Пушкин: органы государственной власти в административно-хозяйственных правоотношениях осуществляют права государства и действуют от его имени, при этом оставаясь самостоятельными субъектами этих отношений[141]141
  См.: Советское гражданское право. Ч. 1. / Под общ. ред. В.Ф. Маслова, А.А. Пушкина. – Киев, 1983. – С. 167.


[Закрыть];

4) П.П. Виткявичюс: государство и его органы власти соотносятся как часть и целое, т. е. государство существует и действует посредством своих органов, органы также существуют лишь как органы государства, они совершают конкретные действия в пределах своей компетенции от своего имени, но в результате этих действий выполняют функции государства и порождают правовые последствия непосредственно для государства[142]142
  См.: Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. – С. 79–80.


[Закрыть];

5) М.И. Брагинский: именно лицо, осуществляющее действия от имени конкретного государственного образования или административно-территориальной единицы, должно признаваться носителем соответствующих прав и обязанностей»[143]143
  См.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. – М.: Юрид. лит., 1981. – С. 143.


[Закрыть].

На сегодняшний день предмет этой дискуссии в определенной степени устоялся, и правила участия органа государственной власти в гражданском обороте концептуально состоят в следующем.

Орган государственной власти в гражданском обороте может осуществлять полномочия в рамках компетенции. Участие государства в данном случае является непосредственным и отношений представительства не возникает. В результате действий этих органов участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не их органы исполнительной или законодательной власти.

Орган государственной власти может вступать в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом (например, выступать в качестве государственного заказчика в государственной целевой программе). В данном случае по соответствующим договорам, направленным на удовлетворение общегосударственных нужд, обязанной стороной (например, покупателем товаров и, соответственно, субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности по оплате товара) также выступает публично-правовое образование в целом, а не орган государственной власти. Это отличает его от других органов государства, например, от автономных учреждений, которые совершают гражданско-правовые сделки исключительно от собственного имени юридического лица, не привлекая к ответственности непосредственно породившее его публичное образование.

Однако при хозяйственном обеспечении этой основной деятельности (заключение договоров об оказании коммунальных услуг, о приобретении канцелярских товаров, о ремонте оборудования), которое также составляет отношения гражданского оборота, орган государственной власти действует от своего имени в рамках правовой конструкции казенного учреждения с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ним имущество, по сделкам которого у государства не возникает ответственности[144]144
  О критериях разграничения случаев выступления органов государственной власти от имени государства и от своего имени (критерии компетенции и критерии интереса) см.: Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности РФ и субъектов РФ: автореф. дис… канд. юрид. наук. – С. 15.


[Закрыть]. Поэтому считаем, что дозволяемая ему государством деятельность, не относящаяся к основным видам деятельности, в гражданском обороте подпадает под модель опосредованного участия государства.

Но в юридической периодике существует мнение, согласно которому данное лицо независимо от того, заключает ли оно государственный контракт или иной гражданско-правовой договор, в любом случае согласно ч. 1 ст. 9 этого Федерального закона оно заключает их от имени государства[145]145
  См.: Кичанов С.В., редактор-эксперт ТН «Государственные закупки» // Госзаказ в вопросах и ответах. – 2012. – № 2. – С. 54–55.


[Закрыть].

Этот спор вызван тем, что рассматриваемые отношения, продиктованные объективной потребностью, не учтены Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», непременно в рамках которого должен действовать орган государственной власти.

Вывод о выступлении органа государственной власти в данных отношениях от своего собственного имени нами сделан, исходя из комплексного анализа норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который на сегодняшний день, в условиях отсутствия правового регулирования статуса органа государственной власти Гражданским кодексом РФ, является единственным правовым актом в сфере его договорных отношений.

Так, этим федеральным законом орган государственной власти отнесен к государственным заказчикам, осуществляющим удовлетворение государственных нужд, под которыми понимаются обеспечиваемые за счет средств государственных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации и субъектов РФ, а также потребности государственных заказчиков в товарах, работах, услугах.

Учитывая введенное законом разделение государственных нужд на потребности государства (Российской Федерации или субъектов Федерации) и потребности самих государственных заказчиков, а также норму ст. 161 Бюджетного кодекса[146]146
  СЗРФ. – 1998, – № 31, – Ст. 3823.


[Закрыть] о том, что заключение и оплата казенным учреждением и органом государственной власти государственных контрактов и иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации или субъекта РФ и по ним возникает субсидиарная ответственность государства, представляется, что в случае обеспечения им собственных нужд (что и является целью реализации не основных видов деятельности) сделки и иное участие в общегражданском обороте указанное лицо должно производить от собственного имени, в отсутствие субсидиарной ответственности государства.

Такое исключение обосновывается тем, что в данном случае орган государственной власти не удовлетворяет публичные потребности государства.

Концепцией развития гражданского законодательства также признано, что в большинстве случаев гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения) необходим органу государственной власти только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности, «в остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия самого соответствующего публично-правового образования».

Анализируя названные в настоящем параграфе проблемы, возникающие при участии органов государственной власти в гражданском обороте, представляется, что в данный момент назрела настоятельная потребность внесения существенных изменений в действующее гражданское законодательство.

На основании научных работ в этой области советского и российского периода, учитывая современные тенденции законодательства, предлагается следующий проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием гражданско-правового статуса органов государства» (см. приложение), разрешающий поставленные в настоящем параграфе проблемные вопросы.

Поскольку орган государственной власти является полноправным участником гражданских правоотношений, основы его выступления в гражданском обороте должны быть предусмотрены в части первой Гражданского кодекса РФ путем дополнения главы 5 «Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» новой ст. 125.1.

Учитывая специальный характер его правоспособности необходимо, по нашему мнению, прямое указание о том, что орган государственной власти выступает в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, в целях реализации социальных функций государства.

По итогам длительной дискуссии, принимая во внимание существующую противоречивую правоприменительную практику, в кодексе требуется однозначно установить, что орган государственной власти не является юридическим лицом. Но он может иметь гражданские права, соответствующие видам деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Публичный характер деятельности органов государственной власти в открытом обществе будет предполагать все большую общеизвестность и прозрачность исполняемых государственных полномочий и оказываемых ими государственных услуг. Например, сейчас в рамках защиты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального контроля (надзора) подлежат утверждению правовым актом (что означает опубликование для всеобщего сведения) не только организационная структура и порядок деятельности уполномоченных органов государственной власти, но даже перечень должностных лиц, их осуществляющих[147]147
  См.: п. 1 ст. 5 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей приосуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6249.


[Закрыть]. Такая вполне демократическая тенденция требует законодательного уточнения видов деятельности органа государственной власти. Так, под основными видами деятельности надо понимать деятельность, непосредственно направленную на достижение конкретных целей, ради которых он создан.

Иные виды деятельности он вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых он создан, и при условии, что они указаны в его учредительных документах. При этом в учредительных документах должен указываться закрытый, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые орган государственной власти может осуществлять в соответствии с целями его создания. Это требует указания именно в акте гражданского законодательства[148]148
  См.: Предпринимательское право Российской Федерации: учебник./Под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. – М.: Юристъ. 2005. // http://www.alleng.ru/cl/jur/ jur689.htm (дата обращения: 14.05.2013).


[Закрыть]. Актуален законодательный запрет на совмещение функций органа государственной власти и функций хозяйствующего субъекта, а также на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами органа государственной власти.

Также надо прямо закрепить, что орган государственной власти может действовать на основании положения, утвержденного уполномоченным органом государственной власти, либо общего положения о соответствующих органах государственной власти в качестве учредительного документа.

В зависимости от установленной дифференциации видов деятельности надо определять права, обязанности и ответственность, законодательно установив, что при осуществлении органом государственной власти основной деятельности права, обязанности и ответственность возникают у соответствующего публично-правового образования, а по обязательствам, возникшим в результате осуществления видов деятельности, не относящихся к основным, оно ответственности не несет.

С учетом необходимости оставления полного сметного финансирования органов государственной власти, необходимо не ограничиваться отсылочными нормами бюджетного законодательства, а ввести специальную норму гражданского законодательства о том, что доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, поступают в соответствующий государственный бюджет.

Положения, касающиеся порядка заключения и исполнения «особых» видов сделок с участием органов государственной власти, также подлежат урегулированию нормами Гражданского кодекса РФ. Так, требуется указание о том, что заключение и оплата органом государственной власти государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. Нарушение этого требования является основанием для признания судом таких сделок недействительными по иску органа государственной власти, уполномоченного на принятие решений о его создании, реорганизации и упразднении. В случае уменьшения органу государственной власти финансирования, приводящего к невозможности исполнения им финансовых обязательств, вытекающих из заключенных государственных контрактов, иных договоров, стороны должны обеспечить согласование новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных контрактов, иных договоров. При этом противоположная сторона государственного контракта, иного договора вправе потребовать от него возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного контракта, иного договора.

Одновременно надо предусмотреть случаи участия органа государственной власти в гражданском обороте в целях обеспечения им собственной хозяйственной деятельности, исключая здесь ответственность государства.

Также требуется законодательное установление отсутствовавших в отечественном гражданском законодательстве положений о том, что правоспособность органа государственной власти возникает с момента принятия решения о его создании органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений о его создании, реорганизации и упразднении, и прекращается с момента принятия решения о его упразднении указанным уполномоченным органом. Государственная регистрация создания, реорганизации или упразднения органа государственной власти не требуется.

Поскольку полномочия органа государственной власти, составляющие компетенционный блок его гражданско-правового статуса, основаны на законе и его исполнение не может быть прекращено иначе, чем путем его отмены, процедура ликвидации органа государственной власти, не допускающая правопреемства, представляется невозможной. Поэтому считаем, что надо ввести понятие «упразднение органа государственной власти», под которым понимать прекращение его административно-правового статуса, не допускающего даже временное прекращение осуществления государственных функций, пока существует само публично-правовое образование[149]149
  О необходимости введения данного понятия см.: Бевзенко Р.С. О соотношении понятий «упразднение государственного органа» и «ликвидация юридического лица». – С. 48–49.


[Закрыть]. Данное положение нужно не только для гарантий контрагентов по сделкам органа государственной власти, но и для защиты всего гражданского общества.

Требуют легального установления длительное время существующие в практике правоотношения с участием органа государственной власти:

– его возглавляет единоличный орган управления – руководитель;

– им могут быть созданы территориальные органы – обособленные подразделения, расположенные вне места его нахождения и осуществляющие все его функции или их часть;

– земельный участок, необходимый для осуществления видов деятельности, предусмотренных в его учредительных документах, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования;

– имущество закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Такой режим имущества предполагает, что собственником имущества является соответственно Российская Федерация или субъект РФ. Сам орган государственной власти, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

По аналогии с имуществом учреждения, обладающего таким же ограниченным вещным правом, собственник имущества вправе изъять у него излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. На отношения, регулирующие приобретение и прекращение права оперативного управления органа государственной власти, следует распространить действие ст. 299 ГК РФ о приобретении и прекращении указанного права.

Кроме того, пределы его участия в гражданском обороте надо определить гражданско-правовыми нормами. Так, орган государственной власти в установленном законодательством порядке может осуществлять функции учредителя (участника) юридических лиц – публично-правового образования, но не выступать им от своего имени. Он не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы (дивиденды, проценты) по ним.

Полагаем, что нормы данного законопроекта должны поставить точку в научных дискуссиях, касающихся ряда аспектов гражданско-правового статуса органа государственной власти, возникших еще в период действия советского законодательства и советской доктрины права, имевших отличное представление о природе, функциях и роли государства как такового и его органов в частности.