Текст книги "Участие государства в современном гражданском обороте"

Особенности рассматриваемых субъектов предполагают определенные ограничения в гражданском обороте. Органы государства не могут быть участниками некоторых сделок, неразрывно связанных с личностью человека, или быть их стороной (страховщиком, банком и пр.).

В свою очередь, инициируемые ими имущественные отношения, непосредственно основанные на административном или ином властном подчинении (финансовые, административные и др.), в гражданский оборот не входят.

Данные, присущие только органам государства особенности, для иных субъектов права означают уверенность в знании целей совершения сделки таких контрагентов, ее финансового и иного обеспечения и ответственности, предсказуемость их дальнейших действий, что способствует стабильности гражданского оборота.

Но, презюмируя равноправность таких субъектов, надо учитывать, что публично-правовое образование, имея при этом властную сущность, вправе изменить свой собственный гражданско-правовой статус. Представляется, что широкое применение современных достижений по обеспечению открытости, гласности и добросовестной конкуренции сгладит непредсказуемость и кардинальность указанных изменений для участников гражданского оборота[86]86
  См.: Тресков А. П. Анализ комплекса региональных законодательных актов, регламентирующих создание и функционирование институтов гражданского общества // Право и государство. – 2011. – № 8. – С. 69–74.


[Закрыть].

Актуальным в нашей стране до настоящего времени является вопрос о выработке гражданским обществом доктрины, регулирующей пределы вмешательства публичного начала, следующего из правовой природы государства, в гражданский оборот[87]87
  См.: Ярыш В.Д. Публичные начала в отечественном гражданском праве: постановка историко-правовой проблемы // Порядок общества и актуальные проблемы правоведения: материалы межвузовской научно-теоретической конференции / подред. д-ра философ, наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. – М.: Вузовская книга, 2012. – С. 509–513.


[Закрыть], что требует со стороны государства реализации комплексных мер по повышению эффективности деятельности органов государства, в том числе проведения оптимизации масштабов государственного имущества[88]88
  О пределах вмешательства государства в частную собственность см.: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. 5-е изд., перераб. – М.: Статут, 2010. – С. 224–238; о пределах вмешательства государства в сферу свободной торговли см.: Егорова М.А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (постатейный) // http:// thelib.ru/books/m_a_egorova/kommentariy_k_federalnomu_zakonu_ot_28_ dekabrya_2009_g_381_fz_ob_osnovah_gosudarstvennogo_regulirovaniya_torgovoy_ deyatelnosti_v_rossiyskoy_federacii_postateynyy-read.html (дата обращения: 14.05.2013).


[Закрыть].

В связи с этим также важно соблюдение запрета на совмещение функций органов государственной власти с функциями хозяйствующих субъектов и наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, что в первую очередь касается осуществления публичных функций государственными корпорациями.

Основополагающим является вопрос о выработке государством концепции, необходимой для повышения эффективности деятельности органов государства, позволяющей оказывать такое влияние государства на гражданский оборот, которое обеспечивает функционирование рыночной экономики и выполнение других публичных функций государства. На наш взгляд, указанная концепция заключается в последовательном совершении следующих действий:

1. Требуется завершение разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Только в условиях четкой фиксации сфер ведения государства можно определить необходимость и степень государственного участия, включающую выбор вида органа государства, в тех или иных гражданских правоотношениях.

2. Необходимо, определяя степень государственного участия, составление расчетов количества органов государства и объема имущества, требуемого для осуществления ими своей основной деятельности, а также установление пределов осуществления ими деятельности, приносящей доход.

3. На основе полученных результатов надо произвести последующее внесение соответствующих изменений в реестры государственного имущества[89]89
  О правилах ведения реестра федерального имущества см.: постановление Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» // СЗ РФ. – 2007. – № 34. – Ст. 4237.


[Закрыть], составленные на основе его инвентаризации. Они должны содержать также сведения об имуществе, относящемся к определенным федеральным законом видам имущества, которое может находиться только в государственной собственности. Указанные реестры государственного имущества подлежат ведению каждым публично-правовым образованием как собственником государственного имущества, а также мониторингу и опубликованию для всеобщего сведения в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством.

Особое внимание необходимо обратить на то, что среди видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности[90]90
  О составе государственного имущества см.: Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – С. 9; Короткова О.И. Структура, классификация и правовой режим государственного имущества // Адвокат. – 2010. – № 3. – С. 41–46; Бандурина Н.В. Правовое регулирование системы администрирования государственной собственности // Право и политика. – 2011. – № 12. – С. 1988–1992.


[Закрыть], специальный государственный учет требуется в отношении имущества, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Однако Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[91]91
  СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. II). – Ст. 3126.


[Закрыть], употребляя понятие объекта концессионного соглашения (имущества), имеющего стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, не раскрывает его содержание. Действующим законодательством используются лишь формулировки «стратегические предприятия и стратегические акционерные общества» (их перечень утвержден Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009[92]92
  СЗ РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3313.


[Закрыть], изданным на основании поди. 1 п. 1 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[93]93
  СЗ РФ. – 2002. – № 4. – Ст. 251.


[Закрыть]), «стратегические предприятия и организации» (их новый перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 1226-р[94]94
  СЗ РФ. – 2009. – № 35. – Ст. 4288.


[Закрыть], подписанным на основании п. 1 ст. 190 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[95]95
  СЗ РФ. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.


[Закрыть]), «хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (их перечень определен ст. 6 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»[96]96
  СЗ РФ. – 2008. – № 18. – Ст. 1940.


[Закрыть]). Учитывая изложенное, представляется верным определить имущество, имеющее стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, как имущество, непосредственно необходимое для осуществления видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, указанных в ст. 6 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». В итоге к такому имуществу можно будет отнести, в том числе, имущество, непосредственно необходимое для размещения, сооружения, эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, для использования ядерных материалов, для деятельности по обеспечению авиационной безопасности, для разработки, производства, ремонта и испытания авиационной техники, для осуществления телевизионного вещания или радиовещания на территории, в пределах которой проживает население, составляющее половину или более половины численности населения субъекта РФ, для геологического изучения недр.

По нашему мнению, имущество, необходимое для стратегических видов деятельности, требуется закрепить на праве собственности Российской Федерации, передав его эксплуатирующим организациям в безвозмездное пользование. Однако, в связи с тем, что государственные корпорации являются собственниками переданного им имущества, считаем, что такую корпорацию как «Росатом» следует ликвидировать, а также исключить некоторые виды деятельности «Ростехнологий», подпадающие под категорию стратегических.

4. В отношении таких субъектов гражданского оборота как органы государства предлагается установить следующие механизмы государственного контроля имущественных отношений с их участием:

а) в настоящее время государственные корпорации, фонды, автономные некоммерческие организации как частные юридические лица наделены полномочиями публичного характера, но при этом государство-учредитель фактически теряет переданное им в собственность имущество. Для устранения этого противоречия, на наш взгляд, требуется установить следующие ограничения при передаче имущества и прав распоряжения данным имуществом, фактически выбывающим из государственного фонда:

– не передавать имущество, включенное федеральным законом в перечень видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности, в том числе имущества, имеющего стратегическое значение;

– осуществлять предварительное согласование совершения ими крупных сделок (а в отношении государственных корпораций – установленное в качестве общеобязательного правила, а не в случае указания об этом в конкретном акте о создании);

– при распоряжении ими имуществом определить открытые торги в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок, предварительно распространив на закупочную деятельность фондов и автономных некоммерческих организаций действие Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;

б) учитывая, что государственные корпорации изначально создаются в целях обеспечения особых условий для качественного развития определенных отраслей экономики (для укрепления доверия к банковской системе страны; для реализации проектов, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, на поддержку малого и среднего предпринимательства; для реформирования жилищно-коммунального хозяйства и внедрения ресурсосберегающих технологий; для строительства олимпийских объектов; для содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, в том числе в оборонно-промышленном комплексе; для развития атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов) надо их как заказчиков обязать обеспечить повышение доли закупок инновационной продукции, в том числе осуществлять разработку перспективных планов ее закупки. Для этого предлагается поручить Правительству России ежегодно, одновременно с принятием закона о федеральном бюджете, устанавливать долю закупок каждой государственной корпорацией инновационной продукции и согласовывать разработанные государственными корпорациями перспективные планы ее закупки на период от пяти до семи лет. О необходимости продолжения поощрения увеличения расходов корпораций на инновации в целях стимулирования инновационного развития страны сказано в Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию РФ от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012–2014 годах»[97]97
  Парламентская газета. 2011, – 1–7 июля.


[Закрыть];

в) является оправданной позиция, по которой доля государственного участия в коммерческих корпоративных организациях должна быть не менее контрольного пакета, что обеспечивает полную реализацию решений государства и повышает ответственность за принятые решения[98]98
  О методах формирования контрольных пакетов акций в акционерных обществах см.: Могилевский С.Д., Самойлов И.А. Корпорации в России: правовой статус и основы деятельности: учеб, пособие. 2-е изд. – «Дело», 2007,– С. 322–333.


[Закрыть];

г) учитывая некоммерческий характер деятельности фонда и одновременное обладание им имуществом на праве собственности, требуется повысить значимость и ответственность в вопросах распоряжения указанным имуществом. В связи с этим, представляется целесообразным отнести право принятия решений о создании хозяйственных обществ и (или) об участии в них, а также одобрение совершаемых фондом, выступающим органом государства, крупных сделок и сделок с заинтересованностью к исключительной компетенции высшего органа управления фондом – попечительского совета.

Эти мероприятия для повышения эффективности деятельности органов государства в гражданском обороте государство, считаем, обязано предпринять для содействия гражданскому обществу в определении им пределов вмешательства публичного начала в гражданский оборот.

Но при этом надо учесть, что само учение о государстве как участнике гражданского оборота со времен советской доктрины права подверглось существенному пересмотру.

1. Как показано в настоящей главе, государство как публично-правовое образование признается самостоятельным участником гражданского оборота. Современная доктрина и российское законодательство, определяя правосубъектность государства, признают множественность публичных субъектов гражданского права.

Государство олицетворяют публично-правовые образования двух уровней: Российская Федерация и субъекты Федерации, каждый из которых обладает таким свойством как гражданская правосубъектность, под которой понимается возможность иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности. При этом надо учитывать, что гражданская правосубъектность только устанавливает круг лиц, имеющих право на статус, количественно-качественную характеристику показывает гражданско-правовой статус, который и определяет объем прав и обязанностей, являющихся содержанием статуса.

2. Российская Федерация и субъекты Федерации участвуют в гражданских правоотношениях, преследуя не частные, а публичные интересы. При этом их участие происходит в рамках предметов ведения, четко очерченных Конституцией. Их гражданская правосубъектность определяется, в первую очередь, Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами, относящимися к актам гражданского законодательства.

Правосубъектность субъектов РФ имеет общие черты: они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, основы их деятельности установлены едиными актами, которыми регламентирована экономическая основа их деятельности. Но одновременно правовой статус каждого субъекта Федерации определяется его собственной конституцией (уставом) или законом.

Отсюда можно сделать вывод о том, что государство, реализуя публичные интересы, устанавливает статус всех иных участников гражданского оборота.

3. Гражданская правосубъектность государства как публично-правового образования отличается от правосубъектности создаваемых им органов, компетенция которых устанавливается конкретными правовыми актами об органе государства.

4. Государство, относясь к публично-правовым образованиям, выступает в гражданском обороте в статусе равноправного участника правоотношений, имеющего одинаковый объем гражданских прав и обязанностей, и должно соблюдать установленные им же правила, за нарушение которых к нему в общеустановленном порядке должны быть применены меры имущественной ответственности.

5. В дискуссии среди ученых о том, можно ли государство как равноправный субъект гражданских правоотношений приравнять к юридическим лицам, или необходимо выделение его как особого субъекта; полагаем обоснованной считать позицию о государстве как особом субъекте права, отличном от юридических и физических лиц, в связи с тем, что к нему невозможно в силу его природы применить нормы о юридических лицах.

6. Рассматривая правоспособность как элемент правового статуса, можно утверждать, что Российская Федерация и ее субъекты являются субъектами права, имеющими гражданскую правоспособность. Учитывая, что государство в гражданских правоотношениях реализует свои социальные функции и наделено соответствующим объемом гражданских прав, его гражданскую правоспособность необходимо определить как специальную.

7. Представляется целесообразным рассмотрение особенностей участия государства в гражданском обороте через существующие три модели: по первой модели действия органа государства отождествляются с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на него; по второй модели орган государства выступает от своего имени, государство участвует опосредованно и лишь в некоторых исключительных случаях может наступить его субсидиарная ответственность; по третьей модели орган государства выступает в гражданском обороте в силу гражданско-правового представительства.

Например, казенное учреждение, которое в договорных отношениях выступает от имени публично-правового образования, полностью им финансируется, осуществляет государственные функции, направляет доходы в бюджет, можно считать прямым представительством государства.

Исключение составляет осуществление им не основных видов деятельности, которые производятся от собственного имени, в отсутствие субсидиарной ответственности государства, что позволяет отнести данные правоотношения к модели опосредованного участия государства.

8. Универсальной формой участия государства в гражданском обороте являются органы государства, которые можно определить как лица, обладающие статусом юридического лица или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного публичными правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства. Их перечень должен быть исчерпывающим.

При этом органы государства обладают собственной гражданской правосубъектностью, объем которой определяет правовой статус. Выступая элементом гражданско-правового статуса, их правоспособность является специальной: органы государства используют свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих социальных функций, для этого они наделены лишь тем объемом минимальных гражданских прав и обязанностей, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

9. В работе также разработана концепция по повышению эффективности деятельности органов государства, в числе мероприятий которой установление ограничений для государственных корпораций, фондов, автономных некоммерческих организаций в виде запрета передачи им имущества, включенного федеральным законом в перечень видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности, в том числе имущества, имеющего стратегическое значение; предварительного согласования совершения ими крупных сделок; определения открытых торгов в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок; отнесения права принятия решений о создании хозяйственных обществ и (или) об участии в них и одобрения, совершаемых фондом, выступающим органом государства, крупных сделок и сделок с заинтересованностью к исключительной компетенции высшего органа управления фондом – попечительского совета.

В связи с этим, специальному государственному учету необходимо подвергнуть имущество, имеющее стратегическое значение, которое следует определить как имущество, непосредственно необходимое для осуществления видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, указанных в ст. 6 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Как следует из рассмотренных моделей участия государства в гражданском обороте, органы государства разнообразны и в зависимости от своего гражданско-правового статуса в разной степени представляют (обязывают) государство. Но в любом случае само государство как публично-правовое образование в лице Российской Федерации и субъектов Федерации, наделенное публичными правовыми актами свойством самостоятельной гражданской правосубъектности и обладающее специальной правоспособностью, для участия в гражданском обороте имеет свой собственный особый гражданско-правовой статус, обусловленный природой его происхождения, его назначением и целями деятельности.

На современном этапе органы государства участвуют в гражданском обороте на равных с иными участниками основаниях, за исключением названных общих для всех видов органов государства особенностей. Для полного анализа вопроса об их гражданско-правовом статусе также необходимо подробно рассмотреть существенные элементы гражданско-правовых статусов каждого вида органов государства.

Глава 2
Гражданско-правовой статус субъектов, выражающих государственные интересы в гражданском обороте

§ 1. Органы государственной власти

Наиболее концентрированно сущность государства выражена в статусе органов государственной власти. В их организации и деятельности отражается структурное и функциональное своеобразие государства, которое без них не может существовать как единый организованный союз[99]99
  См.: Еплинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве // Конституционное право. Общ. часть: Учеб, пособие. Ч. 2. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль XIX– начала XX века / Сост. Н.А. Богданова. – М., 1996.– С. 245.


[Закрыть]. Традиционно основным лицом, непосредственно представляющим государство в гражданско-правовых и иных отношениях, безусловно, является орган государственной власти, что и предусмотрено п. 1 ст. 125 Гражданского кодекса РФ.

Отечественная юридическая литература и законодательство, начиная с советских времен, употребляют понятия «государственный орган» и «орган государственной власти». Однако до настоящего времени отсутствует их легальное или единое доктринальное толкование. Даже судебная практика, признаваемая многими правоведами в последнее время источником права, не имеет точного ответа на данный вопрос[100]100
  См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 55-0 «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»»// СЗ РФ. – 1997. – № 22. – Ст. 2664.


[Закрыть]. Вместе с тем, очевидна важность четкого научного определения правовых понятий[101]101
  См.: Нигматдинов Р.М. Правовые понятия в гражданском процессуальном праве: Монография. – Саратов, 2008. – С. 8–35.


[Закрыть], ведь, как замечала Р.О. Халфина, «результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности»[102]102
  См.: Халфина Р.О. Критерий истинности в правовой науке // Советское государство и право. – 1974. – № 9. – С. 27.


[Закрыть].

Ярким примером является Федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[103]103
  СЗ РФ. – 2011. – № 27. – Ст. 3880.


[Закрыть], который в одном абзаце (п. 6 ст. 74), состоящем из одного предложения, употребляет понятие «органы государственной власти» и понятие «государственные органы», очевидно вкладывая в них различный смысл.

Такая же неопределенность имеется в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации[104]104
  СЗ РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4532.


[Закрыть], в котором ст. 46 предусматривает право обращения в суд органов государственной власти, а ст. 47 – право участия в деле для дачи заключения государственных органов. При этом ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации[105]105
  СЗРФ. – 2002. – № 30, – Ст. 3012.


[Закрыть] предусматривает право на обращение в суд именно государственных органов.

Конституция Российской Федерации как акт высшей юридической силы также использует то термин «органы государственной власти» (ст. 77), то термин «государственные органы» (ст. 33, 120).

Но системное толкование ее глав 4–7 позволяет установить механизм государственной власти: федеральная государственная власть в лице Президента России, Федерального Собрания, Правительства России, судов РФ и самостоятельная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом ст. 10 Конституции провозглашено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется «на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

Определение понятия «государственные органы» содержится в новом законодательстве – Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[106]106
  СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 776.


[Закрыть], по которому государственные органы – это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов. П. 2 ст. 764 Гражданского кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ[107]107
  См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2007. – № 31, —Ст. 4015.


[Закрыть]), п. 1 ст. 4 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» также употребляют формулировку «государственные органы (в том числе органы государственной власти)».

Отсюда следует, что к государственным органам относятся органы государственной власти, т. е. органы трех ветвей власти, а также – в нарушение принципа разделения властей – иные государственные органы, не входящие в триаду разделения власти в России[108]108
  См.: Романовская О.В. Понятие исполнительной власти // Новая правовая мысль. – 2012. – № 3 (52). – С. 21.


[Закрыть].

Таким образом, понятие «государственный орган» шире, чем понятие «орган государственной власти». Данное понимание также подтверждает позиция Верховного Суда РФ, изложенная в постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[109]109
  Бюллетень Верховного суда РФ. – 2009. – № 4.


[Закрыть], в котором указывается о возможности оспаривания по правилам главы 25 ГПК РФ решений, действий (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.

Анализируя юридическую литературу по указанному вопросу, можно прийти к выводу о том, что принципиальных различий в определении понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» не находится[110]110
  См.: Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальны хорганов. – С. 58–60; Черкасов К.В. «Государственный орган»: некоторые проблемы правовой неопределенности категории // Российская юстиция. – 2009. – № 12. – С. 71.


[Закрыть].

Так, среди признаков, характеризующих государственный орган, выделяют:

– наличие государственно-властных полномочий;

– наличие правомочий и возможность выступать в пределах своей компетенции от имени государства;

– функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;

– непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства[111]111
  См.: Государственное управление: основы теории и организации. Учебник/Под ред. В.А. Козбаненко. – М.: Статус, 2000. – С. 47.


[Закрыть].

В то же время признаками органа государственной власти ученые определяют то, что каждый орган:

– создается в соответствии с установленным порядком;

– обладает властными полномочиями, образующими его компетенцию;

– осуществляет деятельность в формах и методами, установленными правовыми актами[112]112
  См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. – М.: Норма-Инфра-М, 2002. – С. 347–348.


[Закрыть].

Принимая во внимание существующие точки зрения на определения рассматриваемых понятий и нормы действующего законодательства, можно согласиться с существующим в юридической литературе мнением (И.Ю. Маньковский[113]113
  См.: Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Тюмень, 2005. – С. 13.


[Закрыть]) о том, что сейчас «понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти».

Рассмотрение таких органов, как прокуратура Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк России и других в качестве органов государственной власти с особым статусом, не входящих ни в одну из ветвей власти, не укладывается в концепцию разделения властей и, соответственно, противоречит Конституции России[114]114
  См.: ЗамотаеваТ.Б. Правовой статус Центрального банка России // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. – 2012. – № 2. – С. 40–45.


[Закрыть]. Поэтому нами предлагается либо отнести их к одной из ветвей власти, либо определить их иную организационно-правовую форму.

Представляется, что отнесение к законодательной или исполнительной власти следует производить, исходя из компетенции указанных органов. К примеру, Администрация Президента Российской Федерации согласно Указу Президента России от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»[115]115
  СЗ РФ. – 2004. – № 15. – Ст. 1395.


[Закрыть] является государственным органом. Имея исполнительно-властную природу полномочий, Администрация Президента России фактически выступает в качестве субъекта исполнительной власти. Такой же характер полномочий и у Аппарата Правительства России, определенного п. 1 Положения[116]116
  См.: постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2004. – № 23. – Ст. 2313.


[Закрыть] как государственный орган. Поэтому логично закрепить статус Администрации Президента России и Аппарата Правительства России в качестве федерального органа исполнительной власти, включив в структуру федеральных органов исполнительной власти при непосредственном подчинении главе государства или высшему исполнительному органу, как это определено, например, в отношении Администрации Главы Республики Калмыкия и Аппарата Правительства Республики Калмыкия[117]117
  См.: Указ Главы Республики Калмыкия от 3 ноября 2010 г. № 335 «О структуре органов исполнительной власти Республики Калмыкия» //ХальмгУнн. 2010. – 9 ноября.


[Закрыть].

Для гражданского процессуального права также актуально разрешение вопроса о месте и роли Президента России в свете принципа разделения властей (его право на обращение в суд предусмотрено ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Исторически данный институт тяготеет к исполнительной ветви власти. Однако в юридической литературе высказывается мнение о необходимости отказа от классической теории разделения властей как воспринятой в эпоху Просвещения 17–18 веков и не соответствующей реалиям современной политической жизни[118]118
  См.: Мухаев Р.Т. Теория государствам права: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. – С. 222–226.


[Закрыть]. Тем не менее, поддерживаемая им система сдержек и противовесов еще имеет реальное значение в современных условиях.

Отнесение так называемых «иных государственных органов» к законодательной или исполнительной власти важно для определения правил их участия в гражданском обороте. Поэтому нужно четко распределить указанные органы на основе детального анализа компетенции каждого органа, принимая за основу цели реализации принципа разделения властей[119]119
  См.: Романенко В.Б. Разделение властей: уровни и сценарии функционирования в современной России // Порядок общества и актуальные проблемы правоведения: материалы межвузовской научно-теоретической конференции / под ред. д-ра философ, наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. – М.: Вузовская книга, 2012. – С. 212–226.


[Закрыть].

Однако в отношении прокуратуры ее место в системе государственного устройства требует пересмотра. Учитывая, что ст. 129 Конституции о прокуратуре РФ расположена в главе о судебной власти, можно было бы отнести этот государственный орган к судебной власти. Однако проведенный нами анализ прав и полномочий органов прокуратуры дает основание исключить данный орган из Конституции и определить как федеральное казенное учреждение, осуществляющее исполнение государственных функций.

В этой связи являются некорректными и подлежат уточнению заимствованные из международного права формулировки «государственный орган» в отношении некоторых юридических лиц (например, корпорация «Росатом» определяется как наделенный полномочиями от имени Российской Федерации в соответствии с Конвенцией о физической защите ядерного материала государственный компетентный орган по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральный государственный орган и пункт связи, и национальный компетентный орган по выполнению обязательств России в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях).

Кроме того, по формулировке ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в суд могут обратиться органы государственной власти, т. е. в том числе судебной, что недопустимо в силу конституционных гарантий независимости суда.

Поэтому делаем вывод о том, что неточность терминов нарушает цели создания и принципы деятельности указанных органов. Научно обоснованные критерии отнесения к органам государственной власти и последовательность законодателя в этом вопросе исключат многие проблемы, возникающие при непосредственной реализации ими своих полномочий, в том числе при участии данных субъектов в гражданском обороте.

Многоаспектность понятия «орган государственной власти» («государственный орган») порождает различные его определения в юридической литературе[120]120
  См.: Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. – М.: Юрид. лит., 1982. – С. 30; Баглай М.Б., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.: Инфра-М, 1996. – С. 301; Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. – М.: Инфограф, 1999. – С. 265; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб, пособие для вузов / Под ред. В. Г. Стрекозова. – М., 2003. – С. 139;. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – С. 207.


[Закрыть]. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин исходят из понимания органа государственной власти в качестве «гражданина или коллектива граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке»[121]121
  См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2003. – С. 351.


[Закрыть]. Б.М. Лазарев обращает внимание на то, что орган государственной власти – это «прежде всего определенная государственная институция (установление)», которая «образуется в установленном им порядке… выступает по уполномочию его вовне»[122]122
  См.: Топорнин Б.Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. – М., 1982. – С. 39.


[Закрыть].

По определению Р.О. Халфиной, органами государственной власти являются представительные органы и органы управления: организации, структурные подразделения и должностные лица, каждый из которых наделен надлежащей компетенцией. Данные органы – звенья иерархической системы и это определяет характер правоотношений и их положение в этих отношениях[123]123
  См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. – С. 171–176.


[Закрыть].