Текст книги "Участие государства в современном гражданском обороте"

§ 2. Казенные учреждения

Названные в предыдущем параграфе концептуальные положения утверждаются в отношении традиционной модели участия государства в лице органов государственной власти. Однако Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внесены существенные коррективы в данную концепцию.

Так, установлены новые нормы, по которым природа и основные правила участия в гражданском обороте казенных учреждений от имени публично-правовых образований и органов государственной власти, на наш взгляд, оказались схожи. Этим Федеральным законом выделено три типа государственных учреждений: казенные, бюджетные и автономные, обладающих различным правовым статусом.

Государственное казенное учреждение может исполнять и государственные услуги, и государственные функции, что ранее всегда являлось прерогативой органов государственной власти.

Так, например, ст. 31 указанного Федерального закона к федеральным казенным учреждениям отнесены управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения МВД, ГУСПа, ФМС, ФТС, ФСБ, СВР, ФСО, аварийно-спасательные формирования.

Учитывая указанные виды деятельности, казенное учреждение не вправе привлекать заемные средства, у него отсутствует налогооблагаемая база по налогу на прибыль и им не уплачивается государственная пошлина за наименование «Россия».

Замена сметного финансирования на субсидии, дополняющая и расширяющая экономические свободы бюджетных учреждений, не произведенная в отношении казенных учреждений, подчеркивает цель деятельности казенного учреждения – осуществление социально значимых функций.

Именно наличие этих целей обусловливает то, что деятельность казенного учреждения, как и органа государственной власти, полностью финансируется государством на основании сметы. Финансирование бюджетных и автономных учреждений, напротив, ограничивается выделением субсидий на выполнение государственного задания. В связи с этим для казенного учреждения применяется преимущественно предварительный финансовый контроль по всем расходам – проверка казначейством наличия денежного обязательства.

Данные положения подчеркивают то, что участие казенного учреждения (как и органа государственной власти) отождествляется с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на публично-правовое образование.

У казенного учреждения и органа государственной власти одинаковые органы управления – единоличный руководитель, и могут быть совещательные органы (право федеральных органов исполнительной власти иметь совещательные органы закреплено в п. 75 Регламента Правительства РФ), но не предусмотрена, как для автономных учреждений, обязательность создания наблюдательного совета – коллегиального органа с широкими контрольными функциями, например, утверждение годовой бухгалтерской отчетности. К слову, казенное учреждение ведет бюджетный учет, а не бухгалтерский, как автономные или бюджетные учреждения.

Имея одинаковые с органом государственной власти принцип управления и осуществляемые функции, в сфере управления имуществом права казенного учреждения также весьма ограничены: оно не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества, не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.

Несмотря на то, что казенное учреждение обладает всеми признаками юридического лица, оно лишено права предоставлять и получать кредиты (займы), субсидии, приобретать ценные бумаги. А доход от возможной приносящей доход деятельности должен быть направлен в государственный бюджет, а не предоставлен в самостоятельное распоряжение.

Удовлетворение нужд публично-правового образования казенное учреждение и орган государственной власти осуществляют на основании Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Заключение казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится от имени публично-правового образования (бюджетные и автономные учреждения могут заключать договоры только от своего имени). При этом нарушение казенным учреждением этого требования при заключении договоров является основанием для признания их судом недействительными.

В случае уменьшения средств, приводящего к невозможности исполнения обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное

учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных контрактов, иных договоров. При этом сторона государственного контракта, иного договора может потребовать от него возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий договора.

При ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков.

В отношении казенного учреждения существует такая же правовая неурегулированность, как и у органа государственной власти, в отношениях по собственному хозяйственному обеспечению (заключение договоров об оказании коммунальных услуг, о приобретении канцелярских товаров, о ремонте оборудования). По нашему мнению, исходя из того, что законодательство разделяет государственные нужды на потребности государства и потребности заказчиков и в данном случае казенное учреждение не удовлетворяет социальные потребности государства, совершение им сделок и иное участие в общегражданском обороте должно производиться от собственного имени, что не может повлечь ответственность государства.

В дополнение, в данном Федеральном законе прямо закреплено, что положения, устанавливающие особенности правового положения казенных учреждений, распространяются на органы государственной власти.

Приведенный сравнительный анализ правовых статусов позволяет приравнять деятельность казенных учреждений от имени публично-правовых образований к участию государства в гражданском обороте в лице органов государственной власти[150]150
  См.: Бердашкевич А.П., Елкибаева З.П. О правовом статусе аппаратов региональных органов государственной и муниципальной власти //Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 8. – С. 12–14.


[Закрыть].

Более того, если речь идет об участии в гражданских отношениях от имени государства казенного учреждения, то можно утверждать, что в данном случае государство действует в форме юридического лица, что является на сегодняшний день неурегулированным в отношении органа государственной власти.

Как было отмечено в первой главе, правоспособность государства – публично-правового образования, понимаемая как обусловленная правом способность лица иметь субъективные юридические права и обязанности, является специальной. Правоспособность органов государства, через которые действует государство, также можно считать специальной.

Под представляющими государство субъектами принято понимать органы государственной власти, в отношении которых законодатель прямо определил, что они могут от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поэтому специальный характер их правоспособности не вызывает сомнений.

Вместе с тем, поддерживаемую нами позицию, в соответствии с которой правоспособность государства и его органов может быть только специальной, подтверждает также и вступление в гражданские правоотношения казенных учреждений, цели создания и предмет деятельности которых схожи с целями деятельности и полномочиями органов государственной власти.

Органы государства используют свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих социальных функций, и в отличие от других участников гражданских правоотношений, не могут иметь в них частного интереса.

Вступление казенного учреждения в гражданские отношения также продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса. Так, законом предусмотрен автоматический перевод в федеральные казенные учреждения:

а) управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, военных комиссариатов, органов управления внутренними войсками, органов управления войсками гражданской обороны, соединений и воинских частей внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

б) учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, учреждений, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющих специальные функции и функции управления;

в) специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

г) учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальных, воинских, территориальных, объектовых подразделений федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований федеральных органов исполнительной власти;

д) психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозориев и противочумных учреждений.

Наделение казенного учреждения указанными функциями подтверждает то, что государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению, которое заключается в эффективном отправлении публичных функций и которое продиктовано общественными потребностями и направлено удовлетворение общественного интереса. Предпринятое в 2011 году реформирование государственного сектора, одним из важнейших задач которого было вступление казенного учреждения в новом статусе в гражданские правоотношения, ознаменовало начало следующего периода развития гражданско-правового статуса органов государства.

Однако в юридической литературе существует мнение о том, что выбор соответствующего правового статуса (автономного, бюджетного или казенного учреждения) должен осуществляться с учетом возможности функционирования учреждения на основе рыночных

принципов[151]151
  См.: Балыхин Г.А. (ответственный редактор) и др. О правовом статусе образовательных учреждений //Аналитический вестник. – 2010. – Вып. 12. – С. 4.


[Закрыть]. Действительно, разграничение правовых форм имеет целью создание условий и стимулов для привлечения учреждениями внебюджетных средств, расширения их самостоятельности. Но требование о наличии законодательно установленного списка казенных учреждений с указанием исполняемых ими государственных функций свидетельствует о намерении сохранения социальной ответственности государства, в том числе в тех секторах, где действие рыночных механизмов нецелесообразно. Поэтому курс на продолжение финансово-экономической либерализации деятельности государственных учреждений в ряде видов экономической деятельности приемлем для бюджетных и автономных учреждений, в чем и состоит, на наш взгляд, выделение особого правового статуса казенных учреждений.

Участие, как органа государственной власти, так и казенного учреждения в гражданских правоотношениях носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Поэтому они имеют лишь те минимальные гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам, что характерно для специальной правоспособности. Оправданность данного утверждения в отношении казенного учреждения подтверждается тем, что доходы казенного учреждения от приносящей доход деятельности подлежат перечислению полностью в бюджет, а не поступают в самостоятельное распоряжение. А порядок свободного обращения с внебюджетными поступлениями введен для бюджетных учреждений, для которых он ранее носил разрешительный характер, а ныне переведен в уведомительный.

Отказ государства от замены их полного сметного финансирования на субсидии, дополняющей и расширяющей экономические свободы бюджетных учреждений, также подчеркивает цель деятельности казенного учреждения – решение социально значимых государственных задач.

К сожалению, в правоприменительной практике отсутствует единая терминология и нормативно закрепленная типология государственных полномочий, функций и услуг, что создает методологические проблемы при разграничении видов деятельности органов государства. Кстати, подобные ограничения также не позволяют в полной мере использовать международные индексы при планировании порядка исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Отметим, что в юридической литературе существует дискуссия по вопросу о содержании самого понятия «услуга». Так, услуга рассматривается как отношения по поводу труда как деятельности[152]152
  См.: Грушевая Е.П. Обязательства по предоставлению услуг в хозяйственных отношениях // Правоведение. – 1982. – № 1. – С. 82.


[Закрыть]. Но в данном случае исключается результат труда – его полезный эффект, который и подлежит оценке. Поэтому представляется верным понятие услуги, определенное Н.А. Бариновым, как «экономическое отношение, возникающее по поводу результатов труда, создающего потребительные стоимости, проявляющиеся в форме полезного действия товара (вещи) или самой деятельности для удовлетворения конкретных, разумных потребностей человека»[153]153
  См.: Баринов Н.А. Услуги. Изд. 2-е, дополненное. – Саратов: Изд-во «Надежда», 2003. – С. 18.


[Закрыть].

Отечественное законодательство связывает понятие услуга тоже лишь с процессом, не включая результат, полезный эффект. Так, ст. 779 Гражданского кодекса РФ под оказанием услуг понимает совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности.

Ныне существующий понятийный аппарат в области государственных услуг сформирован Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[154]154
  СЗ РФ. – 2010, —№ 31, —Ст. 4179.


[Закрыть] и не является полным[155]155
  См.: ШелленбергО.П. Оюридической природе государственных (муниципальных) услуг // Законодательство. – 2011. – № 1. – С. 52–59; Шапкина Е.А. Государственные услуги как форма реализации государственно-частного партнерства // Законодательство. – 2011. – № 6. – С. 52–57.


[Закрыть]. Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, государственная услуга – это деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Таким образом, государственные услуги по своему существу рассматриваются как процесс реализации государственных функций, исполнение которых инициируется заявителем. Эти функции составляют разрешительные и учетные полномочия, реализация которых включает принятие органом государственной власти решения, его учет, выдачу разрешительного документа и предоставление информации о принятых решениях неограниченному кругу лиц.

Применительно к деятельности казенного учреждения к его ведению отнесено оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти. Тогда как государственным бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией или ее субъектом для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. В отношении последних закон[156]156
  В составе законодательства требуют приведения в соответствие с актами, устанавливающими правовой статус бюджетных и автономных учреждений, и законодательством, регламентирующим организацию предоставления государственных услуг, нормы Бюджетного кодекса РФ.


[Закрыть] оперирует понятием «услуги, предоставляемые государственными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ)», не именуя их государственными.

По определению, данному в абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, казенное учреждение, в отличие от иных государственных учреждений, может исполнять и государственные услуги, и государственные функции, на что уполномочены только органы государственной власти. В этом видится важный элемент правового статуса, позволяющий провести аналогию участия казенного учреждения от имени государства и органа государственной власти, относя их обоих к способу непосредственного представления государства в гражданском обороте.

Надо отметить, что действующим законодательством государственные компании (и некоторые государственные корпорации) наряду с функциями, связанными с использованием государственного имущества на основе доверительного управления, наделены функцией оказания государственных услуг и даже нормотворческой государственной функцией. Вместе с тем, анализ видов деятельности этих юридических лиц, выступающих собственниками принадлежащего им имущества, по обязательствам которых, по общему правилу, государство ответственности не несет, приводит к выводу о том, что подобные организации надо ликвидировать или изменить виды их деятельности, которые может осуществлять федеральный орган исполнительной власти или федеральное казенное учреждение.

В связи с этим, гражданские правоотношения с участием государственных корпораций и компаний не могут быть отнесены к модели непосредственного участия государства в гражданском обороте.

Похожий вопрос возникает при наделении социальных внебюджетных фондов государственными функциями, в том числе по изданию нормативных правовых актов. Так, Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации в соответствии с положениями, определяющими порядок их деятельности, издаются акты, имеющие нормативный характер, т. е. общеобязательные нормы поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц.

Представляется, что из полномочий государственных внебюджетных фондов эту государственную функцию по изданию нормативных правовых актов следует исключить, передав ее федеральному органу исполнительной власти, а не ограничившись проведением органом государственной власти государственной регистрации актов, издаваемых данными фондами.

Осуществление данной государственной регистрации актов возложено на орган государственной власти – Министерство юстиции

Российской Федерации. Она проводится в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязательному официальному опубликованию[157]157
  См.: Указ Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2001. – № 13. —Ст. 1216.


[Закрыть].

Также этот уполномоченный орган государственной власти:

– осуществляет контроль за правильностью отбора актов, подлежащих государственной регистрации, и за своевременностью их опубликования, имея в виду, что Минюст России при необходимости вправе запрашивать от Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования РФ акты для их государственной регистрации;

– проводит правовую экспертизу актов на предмет их соответствия Конституции России, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента России и постановлениям Правительства России, а также их антикоррупционную экспертизу.

Представляется, что нормотворческая функция должна осуществляться органами государственной власти без исключений из этого правила. На наш взгляд, в рассматриваемых случаях нормативно-правовое обеспечение деятельности этих фондов должно осуществляться уполномоченным органом исполнительной власти не путем проведения государственной регистрации актов, а их непосредственного издания.

По ст. 125 Гражданского кодекса РФ, органы государственной власти приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Исходя из положений Указа Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[158]158
  СЗ РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 945.


[Закрыть], компетенцию органов исполнительной власти можно

считать состоящей из следующих видов функций: нормотворческих, контрольно-надзорных (в том числе по регистрации актов, документов, прав, объектов), управленческих (по управлению государственным имуществом) и по оказанию государственных услуг населению и бизнесу. Отсюда следует, что понятие государственных функций шире и включает в себя государственные услуги.

С учетом изложенного, анализ законодательства и доктринальных положений приводит к выводу о том, что законодательно включенные в круг органов государства новые субъекты права – казенные учреждения, действующие в гражданских правоотношениях от имени публично-правового образования, обладая специальной правоспособностью, наделены особым гражданско-правовым статусом и наряду с органами государственной власти непосредственно представляют государство в гражданском обороте.

Считаем, что в настоящее время требуется не только не останавливаться лишь на законодательном устранении юридико-технических несоответствий в части определения функционального статуса рассматриваемых субъектов права – органов государственной власти и казенных учреждений, но и активно применять научный подход при исследовании правоотношений с их участием в современных экономических условиях, в том числе при выявлении целей деятельности и узкого круга функций, отличающего их правоспособность от общей правоспособности негосударственных коммерческих юридических лиц.

Не поддерживая высказываемые в литературе мнения о систематизации норм о субъектах права, участвующих в гражданском обороте, путем их отражения в межотраслевом комплексном нормативном акте в виде Предпринимательского кодекса[159]159
  См.: Корх С.Э. Теоретико-правовые вопросы межотраслевого статуса субъекта предпринимательства в современном российском праве: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Ростов н/Д, 1998. – С. 12.


[Закрыть], в части необходимости существенного пересмотра законодательства предлагается во избежание коллизии законов, имеющей место в Украине, где одновременно действуют Гражданский кодекс (Цивiльний кодекс) и Хозяйственный кодекс (Господарський кодекс[160]160
  ГолосУкраТни вщ. 2003. – 14марта.


[Закрыть]), а также в рамках требований Концепции развития гражданского законодательства о двухуровневой системе законов положения об устранении рассмотренных в настоящем параграфе правовых проблем изложить в соответствующих статьях действующего Гражданского кодекса РФ.