Текст книги "Участие государства в современном гражданском обороте"

Однако, в перспективе развития гражданского законодательства, автономные некоммерческие организации отнесены к разновидности фондов со ссылкой на идентичность с их статусом, что считаем оправданным.

Учитывая, что государственные корпорации, фонды и автономные некоммерческие организации получают от государства-учредителя его имущество в собственность, полагаем необходимым в качестве механизма государственного контроля имущественных отношений с участием этих органов государства установить ограничения в виде:

– запрета на передачу им имущества, включенного законом в перечень видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности, в том числе имущества, имеющего стратегическое значение;

– распространения на них применяемого для государственных бюджетных и автономных учреждений порядка совершения крупных сделок – их предварительное согласование с органом управления некоммерческой организации или органом надзора за ее деятельностью (а в отношении государственных корпораций – установленное в качестве общеобязательного правила, а не в случае указания об этом в конкретном акте о создании);

– определения открытых торгов в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок при распоряжении ими имуществом.

Вводя требование об открытых торгах для фондов и автономных некоммерческих организаций, представляется целесообразным распространить на них действие Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в целях обеспечения единства экономического пространства, эффективного использования денежных средств, расширения возможностей участия юридических и физических лиц в осуществляемой ими закупке товаров, работ, услуг и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

Несмотря на то, что государство использует корпорации, фонды и автономные некоммерческие организации для реализации своих социальных функций, по гражданско-правовым сделкам, совершаемым ими от своего имени, государство ответственности не несет. Это дает основание отнести данное выражение участия органов государства в гражданском обороте к модели его опосредованного участия через самостоятельные государственные организации. В данном случае участие государства проявляется также в форме представительства органов государственной власти, физических или юридических лиц, в органах управления некоммерческой организации.

К модели опосредованного участия государства также относятся правоотношения, участниками которых выступают органы государства, являющиеся по закону коммерческими юридическими лицами. Это государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и государственные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).

Применительно к ним понятие «предприятие» обозначает не объект гражданских прав, предусмотренный ст. 132 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве имущественного комплекса, а субъект – юридическое лицо. Сохранение в современном российском гражданском праве понимания предприятия в качестве субъекта права обусловлено тем, что в соответствии со ст. 24 Гражданского кодекса РСФСР от 11 июня 1964 г. (утратил силу)[203]203
  Ведомости ВС РСФСР. – 1964. – № 24. – Ст. 407.


[Закрыть]все юридические лица, осуществлявшие хозяйственную деятельность в советской стране, являлись государственными предприятиями, имевшими закрепленные за ними основные и оборотные средства и самостоятельный баланс. Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (утратил силу)[204]204
  Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1990. – № 30. – Ст. 418.


[Закрыть] определял предприятие как самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли, единым собственником которого является государство.

Сейчас наукой гражданского права унитарные предприятия характеризуются в качестве «переходной формы», существование которой ограничено рамками перехода к рыночной экономике, и некоторыми авторами[205]205
  См.: Басангов Д.А., Шайдуров С.А. Комментарий к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (постатейный). – М.: Деловой двор, 2009. – С. 6–7.


[Закрыть] предлагается относить данные предприятия к числу субъектов, занимающих промежуточное (переходное) положение между коммерческими и некоммерческими юридическими лицами в связи с тем, что их главной целью является не извлечение прибыли, и их правовой статус как коммерческих организаций не согласуется с легальным понятием предпринимательской деятельности как деятельности, осуществляемой на свой риск (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ), так как эти предприятия в любом случае рискуют не своим имуществом.

В литературе[206]206
  См.: Крашенинников П.В., Майфат А.В., Миронов И.Б. Унитарные предприятия, учреждения. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления: Постатейный комментарий кст. 113–115, 120 и главе 19 Гражданского кодекса РФ/Подред. П.В. Крашенинникова. – М.: Статут, 2010. – С. 3–4.


[Закрыть] выделяют следующие признаки унитарных предприятий:

– неделимость имущества, которое не может быть распределено по вкладам, долям, паям, что характеризует термин «унитарные»;

– основная цель деятельности – получение прибыли, что требует их отнесения к коммерческим организациям;

– переданное собственником или полученное в результате хозяйственной деятельности имущество принадлежит им на ограниченном вещном праве: на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления;

– собственником имущества является публично-правовое образование;

– учредительным документом является устав, содержащий предусмотренные законом сведения[207]207
  См.: приказ Министерства экономического развития и торговли Республики Калмыкия от 25 августа 2005 г. № 205 «Об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения» // Российская газета. 2005. – 7 октября.


[Закрыть];

– обладают специальной правоспособностью, то есть могут иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе;

– унитарными предприятиями могут быть только государственные и муниципальные предприятия;

– собственник имущества определяет цели, предмет, виды деятельности, назначает руководителей;

– несут ответственность по своим обязательствам всем имуществом и не отвечают по обязательствам собственника, субсидиарная ответственность наступает лишь по обязательствам казенного предприятия. Кроме этого, на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам предприятия-банкрота, если банкротство вызвано действиями (бездействием) самого собственника.

Основные различия в гражданско-правовых статусах двух видов унитарных предприятий состоят в необходимости формирования уставного фонда для предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и отсутствие такой необходимости для казенных предприятий, в распоряжении имуществом, в ответственности собственника по обязательствам, в целях создания, в распределении доходов. При этом они отличаются правовым режимом имущества, принадлежащего им или на праве хозяйственного ведения, или на праве оперативного управления.

Некоторыми авторами[208]208
  См.: Малинина Л.Ю. Государственные унитарные предприятия: правовые проблемы создания и деятельности: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Краснодар, 2007. – С. 8.


[Закрыть] предлагается исключить второе наименование унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, – «казенные предприятия», так как закрепленное за такими предприятиями имущество не составляет казну России или субъекта РФ. Но, представляется, что данное наименование отражает связь этих предприятий с ответственностью государственной казны, вошло в деловой оборот и не требует отмены

Надо отметить, что авторами законопроекта о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ предлагается усовершенствовать правовое регулирование права оперативного управления[209]209
  О правовой природе права оперативного управления и теоретических дискуссиях о ней см.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. – С. 75–100.


[Закрыть], субъектом которого должны быть государственные или муниципальные юридические лица, но не частные учреждения, для которых более удобной признана модель права собственности.

А в отношении права хозяйственного ведения Концепцией развития гражданского законодательства и проектом нового Гражданского кодекса РФ предлагается его как ограниченное вещное право изъять. Мотивируется данное предложение тем, что сделки унитарного предприятия, являющегося единственным видом коммерческой организации – несобственника, обладающей специальной правоспособностью, и не имеющей права совершать большинство сделок по распоряжению имуществом без предварительного согласия собственника-учредителя, могут быть объявлены ничтожными, если они выходят за «пределы, лишающие его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом» (п. 3 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[210]210
  СЗ РФ. – 2002. – № 48. – Ст. 4746.


[Закрыть]). Данное положение не способствует стабильности гражданского оборота, так как контрагенты таких юридических лиц находятся под постоянной угрозой оспаривания действий унитарных предприятий со стороны их собственников, а последние в большинстве случаев не несут никакой имущественной ответственности за принятые решения.

Видимо, двигаясь в направлении избавления от таких предприятий, законодатель ввел новый способ приватизации – путем преобразования унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью[211]211
  ²" См. Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 201 – ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»»//СЗ РФ. – 2011. – № 29. – Ст. 4292.


[Закрыть].

Такая же оценка содержится и в юридической периодике: данный вид унитарных предприятий снижает инвестиционную привлекательность, имеет существенные ограничения при обороте средств производства, а само право хозяйственного ведения на значительные производственные комплексы не создает для организаций других организационно-правовых форм равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления ими[212]212
  См.: Иншакова А.О. Правовой режим имущества унитарного предприятия: Лекция. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. – С. 3–4.


[Закрыть].

Как указывается в Концепции развития гражданского законодательства, такое положение «свидетельствует о бесперспективности данной организационно-правовой формы юридического лица и желательности ее постепенной замены другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами с 100 %-ным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе».

Как следствие, к ранее созданным государственным и муниципальным унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, предлагается применять правила о праве оперативного управления, и со дня введения в действие кодекса имущество, закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения, считать принадлежащим им на праве оперативного управления.

Однако их одномоментный перевод на право оперативного управления не повысит автоматически их эффективность. В существующих экономических отношениях на данном этапе представляется разумным проведение оптимизации количества унитарных предприятий на федеральном и региональном уровнях для выявления наиболее экономически эффективных и соответствующих целям и полномочиям государства.

Так, в Республике Калмыкия в результате действия республиканской Концепции управления государственным имуществом и приватизации[213]213
  См.: постановление Правительства Республики Калмыкия от 14 декабря 1999 г. № 251 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Республике Калмыкия» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], определившей в качестве целей и задач управления унитарными предприятиями повышение эффективности их деятельности и эффективности использования закрепленного за ними имущества, создание системы экономического мониторинга и ужесточение контроля за их деятельностью, количество республиканских государственных унитарных предприятий с 1 января 2001 г. уменьшилось с 82 до 51 (по состоянию на 1 октября 2012 г.[214]214
  См.: Отчет о деятельности Министерства государственного имущества Республики Калмыкия за 2000 год // Архив Министерства государственного имущества Республики Калмыкия за 2001 год и Перечень республиканских государственных предприятий, опубликованный на официальном сайте Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия по состоянию на 01.10.2012 // http://mziork.kalmregion.ru/index. php?option=com_content&view=article&id=558:-01102012&catid=61:2011-10-29-15-59-38&ltemid=48 (датаобращения: 14.05.2013).


[Закрыть]).

Само по себе установление федеральным законодательством исчерпывающего перечня случаев их создания ведет к оптимизации количества[215]215
  См.: Оболонкова Е.В. Перспективы сохранения унитарных предприятий в действующем российском законодательстве // Журнал российского права. – 2010, —№ 6, —С. 13–19.


[Закрыть]. Здесь важно проверить соответствие целей деятельности предприятий указанным в законе случаям. При этом количество остающихся предприятий должно зависеть исключительно от экономических показателей.

С учетом этого, считаем целесообразным ликвидацию предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, сделать постепенной: установить запрет на создание новых подобных предприятий и законодательно ввести переходный период для действующих предприятий не менее трех лет (ориентируясь на трехгодичный срок планирования государственных бюджетов) для их дальнейшего планируемого Концепцией развития гражданского законодательства преобразования в хозяйственные общества, доля участия в уставных капиталах которых принадлежит государству в размере менее 25 %.

Временное сохранение права хозяйственного ведения и их титульных владельцев необходимо для обеспечения стабильности существующих в стране хозяйственных связей, интересов их контрагентов по совершенным длящимся сделкам, учитывая, что государство продолжает оставаться крупнейшим собственником имущества, находящегося в современном гражданском обороте.

А последующая общепринятая конструкция хозяйственного общества оправдана тем, что способна взаимодействовать с иностранным правом и не допускает проникновения частного капитала в ряд сфер экономики[216]216
  См.: Болдырев В.А. Современная история и перспективы развития конструкции унитарного предприятия // Росс. юрид. журнал. – 2010. – № 3. – С. 111.


[Закрыть].

В настоящее время Российское государство стоит перед необходимостью решения новых проблем экономического развития страны. Это означает поиск внутренних резервов и, в первую очередь, повышение эффективности работы организаций государственного сектора, занимающих прочное место в экономической структуре государства. Органы государства – юридические лица, опосредованно представляющие государство, являющиеся активными участниками гражданских правоотношений, отражают как частные интересы, так и публичные интересы государства. И сейчас это происходит в условиях утверждения новых гражданско-правовых институтов, реформирования институтов собственности, что свидетельствует о развитии демократической основы России. Поэтому определение адекватного экономическим условиям, демократическим тенденциям и четкого их гражданско-правового статуса как фактора экономической стабилизации в России, представляется актуальной задачей.

§ 5. Органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства

П. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена особая модель участия государства в гражданском обороте, разрешающая для осуществления задач государства использовать институт гражданского представительства: в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента России и постановлениями Правительства России, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать органы государственной власти, а также юридические лица и граждане.

Отличие такой модели участия государства от иного представительства заключается в том, что в данном случае полномочия представителя вытекают не из доверенности или иной сделки, а из правового акта государства (федерального закона, указа Президента России, постановления Правительства России или нормативного акта субъекта Федерации). Например, объем полномочий представителя Правительства России в судах и порядок их осуществления были определены изначально постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 950 «О порядке назначения представителей интересов Правительства РФ в судах» (утратило силу)[217]217
  СЗ РФ. – 1994. – № 17. – Ст. 2003.


[Закрыть], затем усовершенствованы постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2004 г. № 152 «О представлении интересов Правительства РФ в судах общей юрисдикции и арбитражных судах» (утратило силу)[218]218
  СЗ РФ. – 2004. – № 15. – Ст. 1444.


[Закрыть] и в настоящее время регулируются разделом VIII «Порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти» Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.

Специальное поручение, составляющее существо представительства, как правило, содержится в правовом акте, устанавливающим порядок представления интересов или регулирующим статус соответствующего органа государства, но может требовать отдельного письменного оформления в виде доверенности или заключения гражданско-правового договора, о чем также указывается в этих правовых актах. Например, согласно утвержденному Правительством России порядку, представление его интересов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах осуществляется:

– руководителями федеральных органов исполнительной власти, полномочным представителем Правительства – без дополнительного поручения;

– сотрудниками Аппарата Правительства, физическими лицами из числа лиц, состоящих в штате этих и подведомственных им органов, адвокатами – исключительно по доверенности.

В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации порядком, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом с профессиональным поверенным заключается безвозмездный договор о представлении интересов Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации.

Субъектный состав представителей государства широкий. Частыми случаями являются назначения должностных лиц органов государственной власти.[219]219
  О неэффективности деятельности таких представителей государства см.: Симатова Е.Л. Участие публичных образований в коммерческих организациях: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Краснодар, 2008. – С. 11–12.


[Закрыть] Так, представителями государства в высших органах управления государственных корпораций могут быть назначены лица, замещающие государственные должности РФ и должности гражданской службы.

Существует обширная практика участия от имени государства физических лиц. Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых закреплена в государственной собственности, могут быть представлены физическими лицами, с которыми заключается договор поручения (контракт на представление интересов государства в соответствующих органах управления обществ).

Согласно утвержденному порядку, кроме должностных лиц федеральных органов государственной власти, представителями Российской Федерации в органах управления автономных некоммерческих организаций могут быть иные лица, действующие в соответствии с договором о представлении интересов Российской Федерации в органах управления указанных организаций и соответствующим актом Правительства РФ (профессиональные поверенные).

Участие государства по специальному поручению может выражаться также через орган государственной власти. Отдельные органы государственной власти на основании закона могут выступать от имени учредителя (Российской Федерации или субъекта РФ). Например, при осуществлении имущественного взноса, формировании органов управления в государственных корпорациях, которые сами по себе являются органами государства. В любом случае реализация органами государственной власти и казенными учреждениями полномочий, вытекающих из специального поручения, осуществляется в пределах установленной численности работников и бюджетных ассигнований, предусмотренных на руководство и управление в установленной сфере.

Наиболее ярко, на наш взгляд, субъектный состав виден при представлении интересов в суде от имени Правительства России, который в основном одинаков с субъектным составом представителей на уровне субъектов РФ:

– для представления позиции Правительства России в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ могут назначаться: Председатель Правительства, полномочный представитель в суде, физические лица из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, а также физические лица из числа адвокатов;

– для представления интересов Правительства России в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах могут быть назначены руководители федеральных органов исполнительной власти, определяемые ими должностные лица из числа лиц, состоящих в штате этих и подведомственных им органов, сотрудники Аппарата Правительства или адвокаты.

При определении субъектного состава рассматриваемой третьей модели участие государства в хозяйственных товариществах и обществах рассматривается через деятельность его представителей, управляющих акциями (долями) государства в уставном (складочном) капитале этих коммерческих организаций, а не самих юридических лиц, в отличие от фондов и автономных некоммерческих организаций, рассматриваемых по модели опосредованного участия государства в гражданском обороте в качестве юридических лиц. Такой подход основан на том, что фонды и автономные некоммерческие организации (как впрочем, и иные органы государства) создаются в целях, направленных на достижение общественных благ, и имеют строго определенные виды деятельности, учитываемые при принятии решения об участии в них государства. А хозяйственные товарищества и общества, являясь коммерческими организациями, обладают общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды деятельности. В связи с этим, участие, государства в последнем случае можно будет выявить только по анализу деятельности представителя государства в органах управления таких юридических лиц. Изложенное также не позволяет отнести их к юридическим лицам государственного сектора.

Участие государства в хозяйственных товариществах и обществах возникает при получении им в собственность доли в уставном (складочном) капитале указанных юридических лиц. Доля акций открытых акционерных обществ или доля в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью могут быть приобретены государством посредством приватизации: при преобразовании государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество, 100 процентов акций которых принадлежит государству, или в общество с ограниченной ответственностью, а также при внесении государственного имущества в качества вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Также право государственной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц (например, товариществ на вере, закрытых акционерных обществ, обществ с дополнительной ответственностью) может возникнуть при предоставлении им бюджетных инвестиций, которое оформляется участием Российской Федерации или субъекта РФ в таких юридических лицах в соответствии с гражданским законодательством. При этом из хозяйственных товариществ государство может выступить только вкладчиком в товариществах на вере (коммандитных товариществах), но не участником полного товарищества или полным товарищем в товариществах на вере, которыми могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации.

Во всех случаях государство назначает своего представителя для управления принадлежащей ему долей, деятельность которого и должна рассматриваться как модель участия государства в гражданском обороте.

Как правило, в специальном федеральном законе содержится положение о том, что высший орган исполнительной власти должен установить порядок или правила, согласно которым должны действовать такие представители государства[220]220
  Об актуальных изменениях в правила, касающиеся акционерных обществ, см.: Симатова Е.Л. Участие публичных образований в коммерческих организациях: автореф. дис… канд. юрид. наук. – С. 11.


[Закрыть]. Например, по п. 5 ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в случае, если учредителем автономной некоммерческой организации является Российская Федерация или субъект Федерации, порядок участия их представителей в органах управления автономной некоммерческой организации устанавливается соответственно Правительством России или органом государственной власти субъекта РФ.

Постановлением Правительства РФ от 27 января 2012 г. № 33 «Об участии представителей Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации»[221]221
  СЗ РФ. – 2012. – № 6. – Ст. 678.


[Закрыть] установлено, что данные представители Российской Федерации назначаются по представлению Министерства экономического развития РФ, подготовленному Федеральным агентством по управлению государственным имуществом по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, а также определены объем и порядок исполнения поручения о представительстве.

В случае, если учредителем автономной некоммерческой организации является Российская Федерация, актом Правительства России могут предусматриваться иной порядок формирования ее органов управления, и даже новые органы управления, иное разграничение компетенции между ними, чем предусмотрено законодательством о некоммерческих организациях.

Содержание поручения государства может быть широким[222]222
  О поручительстве государства в деле о банкротстве градообразующих предприятий см.: Телюкина М.В. Конкурсное право: теория и практика несостоятельности (банкротства). – М.: Дело, 2002. // http://www.classs.ru/library/ node/2006 (дата обращения: 14.05.2013).


[Закрыть]. Вышеуказанные представители Российской Федерации обязаны:

– осуществлять права и исполнять обязанности добросовестно и разумно;

– голосовать по вопросам, выносимым на рассмотрение органа управления автономной некоммерческой организации, руководствуясь в т. ч. поручениями и указаниями Президента РФ, поручениями Правительства РФ;

– представлять ежегодно, не позднее 1 мая, отчет (в электронной форме) о своей деятельности путем его размещения в сети Интернет.

Полномочный представитель Правительства России и руководители федеральных органов власти, выступая судебными представителями, вправе совершать от имени Правительства все процессуальные действия, в том числе имеют право на подписание иска и отзыва на него; заявления об обеспечении иска, на отказ от исковых требований и его признание; изменение оснований или предмета иска; заключение мирового соглашения, а также право на подписание заявления о пересмотре судебных актов, обжалование судебного акта, получение присужденных денежных средств и иного имущества.

Представляет особый интерес механизм наделения федеральными законами и законами субъектов РФ государственными полномочиями соответственно органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Представление интересов осуществляется в силу закона, с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов. Такое представительство может возникнуть как из отношений между публично-правовыми образованиями (наделение полномочиями), так и между их органами государственной власти (передача друг другу по соглашениям осуществления части полномочий) и этими органами и государственными учреждениями (передача на основании договоров полномочий по закупке).

Цель деятельности любого представителя государства – полная и точная реализация его решений, являющихся путями осуществления социальных функций государства. Поэтому позицию о необходимости достижения решающей степени участия государства (например, обладание контрольным пакетом акций) в деятельности юридических лиц считаем обоснованной[223]223
  См.: Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. – М.: Юристъ. 2001. – С. 165–188.


[Закрыть]. Вместе с тем, само построение концепции хозяйственного общества с одним участником, пусть даже государством, противоречит принципу коллективности выражения воли, в том числе при формировании уставного капитала, совместном управлении, распределении прибыли[224]224
  См.: Иншакова А.О. Унификация корпоративного регулирования в Европейском союзе и Содружестве независимых государств: автореф. дис… докт. юрид. наук. – М., 2008. – С. 38.


[Закрыть].

В настоящее время этот правовой механизм представительства востребован при участии государства в гражданском обороте.

Как видно из настоящей главы, органы государства участвуют в гражданском обороте в разнообразных гражданско-правовых статусах, детальный анализ которых показывает их единство и различие в отношениях гражданского оборота.

Несмотря на то, что орган государственной власти является изначально существовавшим, традиционным органом государства, до настоящего времени существуют неразрешенные проблемы, связанные с его гражданско-правовым статусом. Так, необходимо четко распределить так называемые государственные органы по трем ветвям власти на основе анализа компетенции каждого органа, принимая за основу цели реализации принципа разделения властей, а также определить, что орган государственной власти, при осуществлении им деятельности в рамках компетенции, не может являться юридическим лицом, так как в отношении него невозможно определить все признаки юридического лица, указанные в ст. 48 Гражданского кодекса, и требования к нему.

Тем не менее, признавая органы государственной власти полноправными участниками гражданского оборота, следует произвести полное правовое регулирование их гражданско-правового статуса путем дополнения Гражданского кодекса РФ специальной статьей о них. В частности, надо прямо указать, что правоспособность органа государственной власти возникает с момента принятия уполномоченным органом решения о его создании и прекращается с момента принятия соответствующего решения, государственная регистрация при этом не требуется.

Положение о том, что органы государственной власти выступают в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, в целях реализации социальных функций государства, а также о том, что полученные ими доходы поступают в государственный бюджет, должны быть тоже предусмотрены в гражданском законодательстве.

При этом надо указать, что под основными видами деятельности понимается деятельность, непосредственно направленная на достижение конкретных целей, ради которых они созданы, иные виды деятельности они вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых созданы, и при условии, что они указаны в учредительных документах. В учредительных документах подлежит указанию исчерпывающий перечень видов деятельности, которые органы государственной власти могут осуществлять в соответствии с целями их создания.

Требуют отражения в кодексе длительное время существующие в практике правоотношения с участием органов государственной власти: о руководителе, о территориальных органах, об имуществе и земельных участках; а также пределы участия органов государственной власти в гражданском обороте: они могут осуществлять функции учредителя (участника) юридических лиц – публично-правового образования, но не выступать им от своего имени, не имеют права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы по ним.

Проведенный в настоящей главе анализ природы и основных правил участия в гражданском обороте органов государственной власти и казенных учреждений показал, что они аналогичны. В случае обеспечения ими собственных нужд сделки и иное участие в общегражданском обороте указанные лица должны производить от собственного имени, в отсутствие ответственности государства, так как в данном случае они не удовлетворяют публичные потребности государства.

Представляется, что выделение особого правового статуса казенных учреждений путем отказа от финансово-экономической либерализации их деятельности, приемлемой для бюджетных и автономных учреждений, свидетельствует о намерении сохранения социальной ответственности государства в нерыночных секторах.

Конструкции двух других типов государственных учреждений, обладавших до последнего времени одинаковым правовым статусом – бюджетных и автономных учреждений, приспособлены для участия в гражданском обороте на рыночных принципах, в котором их деятельность осуществляется на конкурентной основе, наравне с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями – участниками гражданского оборота, хотя автономным учреждениям все же в большей степени созданы условия и стимулы для привлечения внебюджетных средств.

Изучение их обновленного гражданско-правового статуса позволяет выявить их общие и отличительные элементы. Различным является правовое регулирование по следующим вопросам: сферы деятельности, порядок определения платы, принятие решений о распоряжении имуществом, в том числе о внесении имущества в качестве вклада, заключение крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, заключение договоров лизинга; закупки товаров, работ, услуг.