Текст книги "Участие государства в современном гражданском обороте"

§ 4. Государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации, государственные унитарные предприятия

В отличие от нового законодательства о названных в предыдущем параграфе субъектах гражданского права, нормы о государственных корпорациях и государственных компаниях в проектируемом гражданско-правовом пространстве не нашли прямого отражения[176]176
  См.: Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. – 2011. – № 3. – С. 367–374.


[Закрыть]. Нарушая принцип исчерпывающего характера перечня юридических лиц, проект нового Гражданского кодекса РФ, не упоминая их в соответствующей главе и не определяя их правовой статус, распространяет действие своих норм о юридических лицах на существующие государственные корпорации и иные юридические лица, создаваемые Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, постольку, поскольку иное не предусмотрено этими специальными законами о соответствующем юридическом лице.

В юридической литературе, что подтверждается и Концепцией развития гражданского законодательства, гражданско-правовой статус государственных корпораций как некоммерческих организаций, которым государство безвозмездно передает свое имущество, в том числе имеющее стратегическое значение, вызывает много вопросов[177]177
  См.: Кузьминов А.А. Государственная корпорация: проблемы единства организационно-правовой формы //Г ражданское право. – 2009. – № 2. – С. 26–28; АнисимовА.П., ГончаровА.И., РыженковА.Я., ЧерноморецА.Е. Неопознанный субъект права собственности // Современное право. – 2009. – № 10. – С. 3–8; ГуковаА.В. Финансовый механизм развития нанотехнологий в России. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2010. – С. 7–12.


[Закрыть]. Как частные юридические лица они наделены полномочиями публичного характера. При этом государство-учредитель, даруя свое имущество, не приобретает каких-либо благ. И в целом, уникальность их правового положения требует установления единых для всех государственных корпораций правил, которые предопределяют содержание любой организационно-правовой формы.

Первая в России государственная корпорация именно в отдельной организационно-правовой форме была создана в 1999 году для функционирования позже ликвидированного Агентства по реструктуризации кредитных организаций. С 2003 года она в виде Агентства по страхованию вкладов на протяжении 4 лет была единственной в стране, с 2007 года появились ныне существующие Банк развития, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, Ростехнологии, Росатом[178]178
  См.: федеральные законы от 8 июля 1999 г. № 137-ФЗ «О внесении изменения в ст. 8 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»» // СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3470; от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»» // СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3473; от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» (утратил силу) // СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3477; от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч. I). – Ст. 5029; от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» //СЗ РФ. – 2007. – № 22. – Ст. 2562; от21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799; от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415; от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»» // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (2 ч.). – Ст. 5814; от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»»// СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078.


[Закрыть]. Созданная одновременно с ними Российская корпорация нанотехнологий, спустя три года, была реорганизована в открытое акционерное общество[179]179
  См.: федеральные законы от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – С. 3753; от 27 июля 2010 г. № 211 – ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2010, —№ 31, —Ст. 4180.


[Закрыть].

Действующим законодательством государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»),

Как прямо следует из определения, учредителем государственной корпорации может быть только Российская Федерация. Это отличает данный вид от других органов государства, учредителями которых может быть государство в лице субъектов Российской Федерации, характеризующихся множественностью. Поэтому представляется, что данные корпорации надлежит именовать федеральными, а не государственными.

Так же, как и у рассмотренных в предыдущих параграфах настоящей главы органов государства, у государственных корпораций отсутствует в качестве основной цель получения прибыли. Следствием осуществления ими деятельности в интересах всего общества является целевой характер основной деятельности и использования имущества, присущий всем органам государства. Публичный характер деятельности подчеркивает то, что решением об их создании считается федеральный закон, выполняющий функции учредительных документов.

В сравнении с государственными унитарными предприятиями, в отношении которых законом определены конкретные случаи, при которых они могут быть созданы, возникновение государственных корпораций непредсказуемо в том плане, что необходимость создания и основные виды их деятельности определяются актом о создании этих юридических лиц, несмотря на более самостоятельный режим деятельности, чем у создающихся по такому принципу государственных учреждений.

По сути, они создаются в целях обеспечения особых условий для качественного развития определенных отраслей экономики: для укрепления доверия к банковской системе страны и стимулирования привлечения сбережений населения в банковскую систему России; для реализации проектов в России и за рубежом с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, на поддержку малого и среднего предпринимательства; для реформирования жилищно-коммунального хозяйства и внедрения ресурсосберегающих технологий; для строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта; для содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, в том числе в оборонно-промышленном комплексе; для развития атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов.

Их отличием от государственных учреждений является отсутствие государственного задания.

Наряду с этим, осуществление ими публичных функций не должно включать применение ими мер государственного правового принуждения, которые должны реализовываться только органами государственной власти, несмотря на отсутствие такого запрета в специальных федеральных законах о создании государственных корпораций и Федеральном законе «О некоммерческих организациях». Иначе возникает противоречие основополагающему правилу о том, что совмещение функций органов государственной власти с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, запрещено[180]180
  См.: ч. Зет. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. – 2006. – № 1 (1 ч.). – Ст. 3434.


[Закрыть]. В связи с этим не может быть поддержано исключение из этого правила для государственных корпораций по городу-курорту Сочи и «Росатом».

Считаем, что в целях обеспечения исполнения государственных функций органами государственной власти (казенными учреждениями), а также в связи с тем, что имущество, имеющее стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, должно находиться исключительно в государственной собственности, «Росатом», являющийся частным собственником своего имущества, в основные виды деятельности которого входит осуществление от имени Российской Федерации полномочий по государственному управлению использованием атомной энергии, по государственному управлению при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также по нормативно-правовому регулированию в области использования атомной энергии, подлежит ликвидации, по этим же основаниям необходимо исключить некоторые виды деятельности «Ростехнологии», которые федеральным законом отнесены к стратегическим.

Поэтому, несмотря на ведение деятельности в интересах всего общества, деятельность государственных корпораций должна осуществляться от своего имени, а допускаемую некоторыми специальными федеральными законами о корпорациях возможность при осуществлении некоторых видов деятельности выступать от имени Российской Федерации, реализуя государственные функции, требуется, по нашему убеждению, исключить.

Кроме этого, в юридической литературе подвергаются критике неточности в формулировании целей их деятельности и использования имущества, в том числе неурегулированность такой цели как обеспечение деятельности самих государственных корпораций (заработная плата сотрудникам, командировки, представительские расходы, приобретение имущества, необходимого для их деятельности, и т. д.), что «порождает соблазн больше заниматься собственным обеспечением, чем осуществлением деятельности в интересах всего общества»[181]181
  См.: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридическихлиц// СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. В связи с этим упомянутыми авторами предлагается ввести прямые запреты для государственных корпораций на их участие в создании коммерческих организаций и безвозмездное отчуждение или передачу во временное пользование имущества, а также ввести количественные ограничения на использование получаемых доходов для обеспечения их деятельности. Эти требования частично удовлетворены внесенными в Федеральный закон изменениями[182]182
  См.: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 437-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»» // СЗ РФ. – 2011. – № 1. – Ст. 49.


[Закрыть] в части установления права Правительства России утверждать порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственных корпораций[183]183
  ¹⁸⁸ См.: постановление Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. № 1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании» // СЗ РФ. – 2012. – № 1. – Ст. 125.


[Закрыть]. Однако, определение компетенции по формуле «вправе» выступает, на наш взгляд, как коррупциогенный фактор – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти действий в отношении граждан и организаций[184]184
  См.: подп. «б» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // СЗ РФ. – 2010, – № 10. – Ст. 1084.


[Закрыть]. Ведь Правительству РФ предоставлены необоснованно широкие пределы усмотрения в вопросе о необходимости утверждения данного порядка, без установления оснований для отказа.

Является особенно важным то, что имущество государственных корпораций, переданное Российской Федерацией, является частной собственностью. Это означает то, что переданное государственное имущество выбывает из государственного фонда и даже при ликвидации государственной корпорации оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество может не возвратиться учредителю, а направиться на цели, предусмотренные законом о ликвидации государственной корпорации. Российская Федерация обладает в отношении государственных корпораций лишь правами на участие в управлении, в том числе контрольного характера, осуществляемыми уполномоченными органами государства, чью деятельность можно отнести к модели участия государства через институт представительства.

В отношении данного имущества государственные корпорации как собственники в своих правах не ограничены и, в соответствии с целями своей деятельности, вправе приобретать и продавать ценные бумаги, вносить вклады в кредитные организации, сдавать имущество в аренду, временное пользование и доверительное управление и отчуждать его, вправе участвовать в хозяйственных обществах и в товариществах на вере в качестве вкладчика, создавать некоммерческие организации, а также вступать в ассоциации и союзы. Этим данные организации отличаются от иных органов государства (кроме фондов и автономных некоммерческих организаций), которые либо ограничены необходимостью получения согласия собственника либо вообще лишены права распоряжаться имуществом.

Такие решения принимаются наблюдательными советами государственных корпораций или, в некоторых случаях, Правительством России (основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные

ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, утверждаемом Правительством РФ). Кроме того, на государственные корпорации, как и на автономные и бюджетные учреждения, распространяется действие ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях» о порядке совершения сделок с заинтересованностью.

Однако, указанную свободу собственника неоднократно предлагалось ограничить. Так, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации М.Л. Шаккумом, В.Г. Драгановым, В.В. Пановым был разработан проект федерального закона № 520154-5 «О закупках товаров, работ, услуг государственными корпорациями (компаниями), субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса»[185]185
  http://www.asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(printzp)?OpenAgent&RN=520154-5&123(дата обращения: 14.05.2013).


[Закрыть], в котором предложено деятельность ряда государственных организаций, в первую очередь государственных корпораций и государственных компаний, по закупке строго регламентировать, установив государственный контроль. Так, законопроектом определены принципы осуществления закупок, в числе которых: обеспечение информационной открытости закупок, равноправия, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, обеспечение целевого и экономически эффективного расходования средств на приобретение товаров, работ, услуг, а также отсутствие ограничения допуска к участию в закупках путем установления неопределенных требований к участникам закупок. В качестве преимущественных способов закупок предложено применять открытые торги в форме конкурса или аукциона, в том числе открытого аукциона в электронной форме, извещения о которых размещаются на официальном сайте не менее чем за двадцать дней до срока окончания подачи заявок. При осуществлении закупок заказчик должен обеспечить повышение доли закупок инновационной продукции, в том числе осуществлять разработку перспективных планов ее закупки.

Однако в принятом 18 июля 2011 г. на основании данного законопроекта Федеральном законе № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» не нашли отражения, на наш взгляд, прогрессивные и приемлемые для государственных корпораций положения разработчиков об определении открытых торгов в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок и об обязанности заказчика обеспечить повышение доли закупок инновационной продукции. На сегодняшний день можно поддержать лишь провозглашенный для органов государственной власти, казенных и бюджетных учреждений в новом законе о федеральной контрактной системе принцип стимулирования инноваций.

Обладание государственными корпорациями как юридическими лицами обособленным имуществом требует их самостоятельной ответственности по своим обязательствам. И они отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, за исключением фонда обязательного страхования вкладов Агентства по страхованию вкладов и имущества государственной корпорации «Росатом» по перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации.

По общему правилу, государственные корпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не должна отвечать по их обязательствам, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. В большинстве случаев взаимная ответственность полностью исключается (Агентство по страхованию вкладов, Агентство по реструктуризации кредитных организаций, Внешэкономбанк, Ростехнологии). Но специальными нормами федеральных законов о создании государственных корпораций установлено два случая: Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, если не примет на себя субсидиарную ответственность по ее обязательствам и не отвечает по обязательствам государственной корпорации «Росатом», а «Росатом» – по обязательствам государства, если они не примут на себя соответствующие обязательства.

По своему правовому статусу к государственным корпорациям очень близки фонды. Но фонды учреждаются не только государством, но и гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов. Поэтому для создания фонда, кроме волеизъявления Российской Федерации, потребуются решения иных субъектов.

Государственную корпорацию как отдельную организационно-правовую форму следует отличать от организаций, обычно являющихся акционерными обществами, но использующих в своих наименованиях слово «корпорация» (например, открытые акционерные общества «Объединенная судостроительная корпорация», «Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод», «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром»[186]186
  См.:указы Президента РФот21 марта2007 г. № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация»» // СЗ РФ. – 2007. – № 13. – Ст. 1532; от 27 августа 2007 г. № 1102 «Об открытом акционерном обществе «Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод»» // СЗ РФ. – 2007. – № 36. – Ст. 4364; от 16 апреля 2008 г. № 497 «О дальнейшем развитии открытого акционерного общества «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром»» // СЗ РФ. – 2008. – № 16. – Ст. 1674.


[Закрыть]).

Вместе с тем, в статусе государственных корпораций именно как юридических лиц Концепцией развития гражданского законодательства выявлены недостатки, часть которых, впрочем, последующими изменениями была устранена, и сделан вывод о том, что «госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности», в связи с этим представляется целесообразным исключение уже сейчас законодательной возможности создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций.

Поэтому, исходя из Концепции развития гражданского законодательства, выделившей корпоративные отношения (отношения, связанные с «правом участия» в корпорации и соответствующие обязательственные отношения между учредителями (участниками) и корпорацией) в особую группу имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права, и взглядов ученых, изучающих сложную проблему современной дифференциации предмета гражданского права[187]187
  См.: Баринов Н.А. Проблемы дифференциации предмета гражданского права // Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования: материалы Международного научно-практического семинара памяти Е.А. Флейшиц. – Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2011. – С. 32–37.


[Закрыть], можно сделать вывод о том, что государственные корпорации как юридические лица, не имеющие членства, строго понятию «корпорация» не отвечают[188]188
  См.: Романовская О.В. Понятие корпорации в российском праве: трудности перевода// Новая правовая мысль. – 2012. – № 2 (51). – С. 33–37.


[Закрыть]. В проектируемой классификации унитарных юридических лиц их особый статус также не нашел отражения.

В своем Послании Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г.[189]189
  Парламентская газета. 2009. – 13–19 ноября.


[Закрыть] Президент России также отметил, что считает эту форму в современных условиях бесперспективной: «Корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где нам это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам».

Такая же участь ожидает государственные компании, которые сейчас функционируют как отдельные юридические лица, созданные Российской Федерацией для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.

«Российские автомобильные дороги» являются конкретным и единственным юридическим лицом, воплощенным в форме государственной компании, оказывающим государственные услуги и выполняющим иные полномочия в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления[190]190
  См.: п. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 29, —Ст. 3582.


[Закрыть].

Компания уполномочена действовать от имени Российской Федерации (например, при осуществлении полномочий концедента, в том числе полномочий концедента, связанных с проведением конкурсов, обеспечением заключения и исполнения концессионных соглашений, в отношении некоторых автомобильных дорог федерального значения и дорожных сооружений, а также при заключении соглашений в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости для федеральных нужд).

Считаем, что наличие таких органов государства как казенные учреждения и органы государственной власти делает нецелесообразным наделение функцией оказания государственных услуг юридических лиц в форме государственных компаний, являющихся собственниками имущества.

В остальном же положения об их гражданско-правовом статусе совпадают с положениями, касающимися государственных корпораций: исключительное право Российской Федерации на их создание; предопределенные цели деятельности и цели использования имущества; право собственности на имущество с соответствующими полномочиями собственника; самостоятельная ответственность по обязательствам и право Правительства РФ установить порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственной компании.

Придерживаясь точки зрения о нецелесообразности при наличии соответствующих органов государства наделения государственных компаний функцией оказания государственных услуг, а также учитывая отсутствие других существенных различий в элементах правовых статусов государственных корпораций и государственных компаний, предлагается исключить последних из гражданского оборота, ликвидировав эту организационно-правовую форму. Данную позицию подтверждает то, что до настоящего времени в форме государственной компании была создана лишь одна организация, виды деятельности которой может осуществлять федеральное казенное учреждение.

В существующей правовой практике нет единого взгляда на признание за государством права на создание фондов как особой формы некоммерческих организаций. Такое положение порождено неточностями законодателя в юридической технике. Так, ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в качестве учредителей фондов называет граждан и (или) юридических лиц, не упоминая в этой и последующих нормах о соответствующем праве государства.

Существо данного юридического лица, как указывает Федеральный закон, – не имеющая членства некоммерческая организация, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели – согласуется с целями деятельности любого публично-правового образования. Поэтому на федеральном и региональном уровнях создавались и действуют государственные фонды. Например, Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров; Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом[191]191
  См.: указы Президента РФ от 18 ноября 1995 г. № 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров» // СЗ РФ. – 1995. – № 47. – Ст. 4501; от 25 мая 2011 г. № 678 «О создании Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. – 2011. – № 22. – Ст. 3156.


[Закрыть]. Такие же фонды по защите прав вкладчиков и акционеров созданы на уровне субъектов Российской Федерации[192]192
  См.: например, постановление Администрации Красноярского края от 15 июня 2001 г. № 422-П «О создании некоммерческой организации «Красноярский фонд защиты прав вкладчиков и акционеров»» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. В форме фондов Санкт-Петербургом, Республикой Башкортостан, Новосибирской областью созданы некоммерческие организации, содействующие развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере[193]193
  См.: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 ноября 2006 г. № 1490//ВестникАдминистрации Санкт-Петербурга. 2006. – 20 декабря; постановление Правительства Республики Башкортостан от 1 декабря 2006 г. № 338 // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2007. – 24 января; постановление Администрации Новосибирской области от 17 ноября 2008 г. № 324-па // Сборник нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области. – 2008. – № 4(04), часть III. – Ст. 857.


[Закрыть].

Кроме этого, субъекты Российской Федерации выступили учредителями[194]194
  См.: распоряжение Мэра Москвы от 21 ноября 1997 г. № 911-РМ // СПС «КонсультантПлюс»; постановление Главы Администрации Смоленской области от 18 ноября 1998 г. № 657// СПС «КонсультантПлюс»; постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 июля 2004 г. № 1318 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. – 27 августа; постановление Правительства Мурманской области от 5 декабря 2008 г. № 598-ПП // Мурманский Вестник. – 2008. – № 242. – С. 5; постановление Администрации Алтайского края от 13 марта 2009 г. № 91 // Алтайская правда. 2009. – 24 марта; постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15 ноября 2010 г. № 1520//Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2010. – 29 декабря; постановление Правительства Республики Хакасия от 24 октября 2011 г. № 689 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]: Московского фонда поддержки и развития межрегиональных связей; Фонда развития внешних инвестиций Смоленской области; Фонда развития Санкт-Петербурга; Мурманского международного экономического форума; Алтайского фонда микрозаймов; Фонда предпосевных инвестиций; Республиканского фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В Республике Татарстан сейчас функционирует шесть фондов[195]195
  См.: постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 марта 1998 г. № 100//СПС «КонсультантПлюс»; от 17 ноября 2004 г. № 498 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2004. – № 45. – Ст. 0857; от 29 сентября 2005 г. № 473 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2005. – № 37–38. – Ст. 0845; от 18 февраля 2008 г. № 95 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2008. – № 10. – Ст. 0371; Указ Президента Республики Татарстан от 17 февраля 2010 г. №УП-71 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2010,– № 9. – Ст. 284; постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 октября 2011 г. № 896 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2011. – № 47. – Ст. 2496.


[Закрыть]: Республиканский общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров; Инвестиционно-венчурный фонд Республики Татарстан; Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Республики Татарстан; Стабилизационный залогово-страховой фонд Республики Татарстан; Республиканский Фонд возрождения памятников истории и культуры Республики Татарстан; Гарантийный фонд Республики Татарстан.

Более того, Правительство Российской Федерации при предоставлении субсидий обязывает субъекты Российской Федерации создавать юридические лица – фонды как наиболее эффективную форму реализации ряда государственных задач, в частности, обеспечения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к кредитным и иным финансовым ресурсам, развития системы гарантий и поручительств по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства[196]196
  См.: постановление Правительства РФ от 27 февраля 2009 г. № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» // СЗ РФ. – 2009. – № 10. – Ст. 1226; приказ Министерства экономического развития РФ от 20 мая 2011 г. № 227 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2011 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Во исполнение данного требования субъектами Российской Федерации созданы Гарантийные фонды[197]197
  См.: постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2009 г. № 40-ПП // Официальная Кабардино-Балкария. 2009. – 6 марта; постановление Администрации Ростовской области от 19 мая 2009 г. № 233 // СПС «КонсультантПлюс»; распоряжение Правительства Хабаровского края от 22 ноября 2011 г. № 706-рп // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Отсутствие в законе прямого указания на соответствующее право государства вызывает противоречивую судебную практику, касающуюся регионов, хотя предметом рассмотрения является вышеуказанная правовая норма, распространяющаяся на все публично-правовые образования в равной степени. Так, определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2007 г.[198]198
  СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] по делу № 42-Впр06-22 по заявлению Прокурора Республики Калмыкия к Правительству Республики Калмыкия о признании незаконным постановления Правительства Республики Калмыкия от 2 апреля 2004 г. № 125 «О Фонде поддержки аграрных реформ Республики Калмыкия» поддержан иск Прокурора: отменены определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 11 августа 2005 г. и постановление Президиума Верховного Суда Республики Калмыкия от 15 марта 2006 г., и оставлено в силе решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 8 июня 2005 г. о признании данного постановления незаконным и недействующим со дня принятия. Это судебное решение мотивировано отсутствием указания в рассматриваемом Федеральном законе «О некоммерческих организациях» на право субъекта Российской Федерации выступать учредителем таких юридических лиц и ссылкой на ст. 31 данного Федерального закона, предусматривающую право органов государственной власти лишь на создание государственных учреждений и закрепление за ними имущества на праве оперативного управления, что, по мнению суда, не дает им права «создавать некоммерческие организации, которые становятся собственниками переданного им учредителями государственного имущества», а лишь наделяет правом оказывать им экономическую поддержку.

Однако по аналогичному заявлению Прокурора Республики Татарстан Верховным Судом РФ[199]199
  См.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 февраля 2006 г. по делу № 11-Г05-25 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] заявителю было отказано со ссылкой на ту же единственную статью Федерального закона. При рассмотрении этого гражданского дела суд истолковал рассматриваемое законодательство таким образом: нельзя согласиться с доводами прокурора о том, что законодательство запрещает создавать некоммерческие организации, которые становятся собственниками переданного им учредителями имущества, так как федеральными законами, в частности, п. 3 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривается возможность создания некоммерческих организаций, в том числе в виде фондов, и «данный подход полностью согласуется с положениями п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона». Ссылка прокурора на ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в обоснование права на создание лишь учреждений, закрепления за ними государственного имущества и их финансирования, признана судом несостоятельной в связи с тем, что данная статья регулирует вопросы экономической поддержки и не решает вопросы о порядке создания и составе учредителей некоммерческих организаций.

Данная проблема полностью разрешалась в первоначальной редакции проекта нового Гражданского кодекса РФ, опубликованного 7 февраля 2012 г. в «Российской газете», которая относила фонды к некоммерческим унитарным организациям и прямо указывала, что в случаях, установленных законом, учредителем фонда может являться Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и (или) муниципальные образования. Но в официально внесенном в Госдуму законопроекте норма о праве публично-правовых образований отсутствует, что требует его доработки в указанной части.

Подобно государственным корпорациям и государственным компаниям, фонды являются собственниками переданного им учредителями имущества. Обладая, как и все органы государства, специальной правоспособностью, они могут использовать имущество только для целей, определенных в уставе.

Ради достижения этих целей фонды вправе заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Представляется необходимым в целях повышения ответственности ввести в действующее законодательство норму проекта Гражданского кодекса РФ об отнесении права принятия решений о создании хозяйственных обществ и (или) об участии в них, а также одобрения совершаемых фондом крупных сделок и сделок с заинтересованностью к исключительной компетенции высшего органа управления фондом – попечительского совета.

Такая широта прав из органов государства предоставлена только государственным корпорациям и компаниям. Как и государственные корпорации, государственные компании, таки фонды обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Однако наделение социальных внебюджетных фондов государственными функциями, в том числе по изданию нормативных правовых актов, вызывает вопрос. Так, Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации в соответствии с положениями, определяющими порядок их деятельности[200]200
  См.: Мирошник С.В. Финансово-правовой режим социальных внебюджетных фондов // Пробелы в российском законодательстве. – 2012. – № 2. – С. 273–276.


[Закрыть], издаются акты, имеющие нормативный характер, т. е. общеобязательные нормы поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц.

Вероятно, предполагая спорность наделения этих некоммерческих организаций исключительно государственной функцией издания нормативных правовых актов, Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2001 г. № 318 введена государственная регистрация имеющих нормативный характер актов, издаваемых государственными внебюджетными фондами, затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер.

Представляется, что государственную функцию по изданию нормативных правовых актов следует исключить из полномочий этих некоммерческих организаций, передав ее федеральному органу исполнительной власти.

Важными для участников гражданского оборота являются нормы об ответственности контрагентов по сделкам. Учредители фондов, в том числе публично-правовые образования, не имеют имущественных прав в отношении созданных ими фондов и не отвечают по их обязательствам, а фонды не должны отвечать по обязательствам своих учредителей.

В действующем законодательстве более удачный прием юридической техники использован при установлении статуса автономных некоммерческих организаций. Хотя, определяя понятие данной формы, государство также прямо не указывается в качестве учредителя (определены лишь граждане и (или) юридические лица), в закон введены нормы об особенностях управления государством-учредителем автономными некоммерческими организациями.

В данный момент автономные некоммерческие организации с государственным участием создаются как Российский Федерацией и субъектами РФ в качестве единственного учредителя, так и ими в соучредительстве с другими лицами. В целях обеспечения участия России в деятельности Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма Российской Федерацией в качестве единственного учредителя создан Международный учебно-методический центр финансового мониторинга[201]201
  См.: распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2005 г. № 1989-р // СЗ РФ. – 2005. – № 48. – Ст. 5085.


[Закрыть]. В качестве соучредителя[202]202
  См.: распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 1657-р // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6185; распоряжение Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 75-р // СЗ РФ. – 2009. – № 5. – Ст. 675; распоряжение Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 957-р // СЗ РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3724; распоряжение Правительства Москвы от 8 декабря 2011 г. № 956-рп «О создании автономной некоммерческой организации «Ассоциация работодателей в области политических профессий»» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] государство выступило, например, в автономных некоммерческих организациях «Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» (учрежден Российской Федерацией, Общероссийским союзом общественных объединений «Олимпийский комитет России» и администрацией г. Сочи), «Транспортная дирекция Олимпийских игр» (учреждена Российской Федерацией, администрацией Краснодарского края, АНО «Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» и государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта), «Единый информационный центр» (учрежден Российской Федерацией, администрацией Краснодарского края, АНО «Транспортная дирекция Олимпийских игр» и государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта), «Ассоциация работодателей в области политических профессий» (учреждена субъектом РФ – городом Москва и Институтом социально-политических исследований РАН).