Текст книги "Участие государства в современном гражданском обороте"

§ 3. Государственные бюджетные и автономные учреждения

Кроме непосредственных представителей государства (органов государственной власти и казенных учреждений) и его гражданско-правовых представителей существует «многоликая» группа органов государства, осуществляющая опосредованное участие государства в гражданском обороте. К ним относятся: бюджетные учреждения, государственные автономные учреждения, государственные корпорации, государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации государственной формы собственности и государственные унитарные предприятия.

Единым правилом для тех из них, которые обладают ограниченным вещным правом, является то, что плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление в порядке, установленном законом для приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Имея специальную правоспособность, все указанные организации участвуют в гражданском обороте в пределах, установленных законом, собственником и в соответствии с целями своей деятельности.

С 1 января 2012 г. для них (кроме бюджетных учреждений, фондов и автономных некоммерческих организаций) действуют единые правила закупок товаров, работ, услуг, регламентированные Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», определяющим, что закупки данными юридическими лицами осуществляются путем проведения открытых торгов в форме конкурса или аукциона, в том числе открытого аукциона в электронной форме, и иными способами, установленными ими в положениях о закупке.

Их важным общим признаком является то, что они, представляя государство, выступают в гражданских правоотношениях от своего имени. В гражданском обороте права и обязанности возникают непосредственно у этих юридических лиц и публично-правовые образования, по общему правилу, ответственности по их обязательствам не несут.

Среди указанных организаций, не имеющих извлечение прибыли в качестве основной цели и не распределяющих ее между участниками (некоммерческих организаций), есть бюджетные и автономные учреждения, которые до последнего времени имели одинаковый правовой статус. До настоящего времени указанные типы учреждений объединяют следующие общие черты.

Во-первых, как государственным бюджетным, таки автономным учреждением законодательство[161]161
  См.: п. 1 ст. 9.2. Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» //СЗ РФ. – 1996. – № 3. – С. 145 и п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4626.


[Закрыть] признает некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Во-вторых, участие в гражданском обороте, осуществляемое путем оказания услуг, такие типы учреждений реализуют за счет субсидий из государственного бюджета на выполнение государственного задания. Поэтому в отношении них применяется преимущественно последующий контроль – контроль выполнения государственного задания, а не характерный для казенных учреждений предварительный финансовый контроль по всем расходам – проверка казначейством наличия денежного обязательства, который для бюджетного учреждения представляет собой лишь санкционирование по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям.

На современном этапе отсутствует конкурсность[162]162
  См.: Козлова С.А. Автономные учреждения в системе оказания государственных (муниципальных) услуг//Хозяйство и право. – 2012. – № 4. – С. 75–83.


[Закрыть] при предоставлении субсидий на выполнение государственного задания, имеющего публично-правовую природу и не являющегося гражданско-правовым договором между учредителем и учреждением[163]163
  См. Терещенко Е.А. Полномочия и ответственность учредителя федерального автономного образовательного учреждения //Правовая политикан модернизация государственности: материалы международной научно-практической конференции. – Пятигорск, 2012. – С. 323.


[Закрыть]. Однако надо отметить, что органом, ответственным за реализацию данных норм, в перспективе планируется заменить субсидии бюджетным и автономным учреждениям на оплату услуг, выводя их, таким образом, на общий рынок услуг, на котором их деятельность будет осуществляться на конкурентной основе, наравне с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями – участниками гражданского оборота. Эта черта характеризует тенденцию в деятельности государства.

В-третьих, лишение полного сметного государственного финансирования, применявшегося ранее, до деления учреждений на типы, не дает, согласно легальному определению, включать в виды разрешенной деятельности функции государства, а уполномочивает на выполнение работ и оказание услуг в определенных сферах деятельности. К слову, автономные и бюджетные учреждения ведут бухгалтерский учет, а не бюджетный, как казенные учреждения.

Соответственно, в-четвертых, бюджетным и автономным учреждениям предоставлены права распоряжения государственным имуществом, которыми не наделены казенные учреждения, что тоже можно охарактеризовать как современную тенденцию в деятельности государства: имея право самостоятельно распоряжаться имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ними собственником или приобретенных ими за счет выделенных собственником средств, действия в отношении которых требуют согласия собственника, они могут передавать свое имущество некоммерческим организациям в качестве их учредителя, им гарантируется свободное распоряжение полученными доходами из внебюджетных источников.

Но имущество, в том числе особо ценное, закрепляется за ними собственником на праве оперативного управления, земельные участки, необходимые для выполнения уставных задач – на праве постоянного (бессрочного) пользования. При этом, в-пятых, понятия такого особо ценного имущества для обоих типов учреждений совпадают – движимое имущество, без которого осуществление учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено, а в отношении третьего типа государственных учреждений – казенных – такая категория имущества и его особый правовой режим не применяются.

В-шестых, бюджетные и автономные учреждения связаны обязанностью предварительного получения соответственно согласия учредителя или одобрения наблюдательного совета для совершения ими крупных сделок. Содержание понятия данного вида сделок раскрывается для них одинаково (крупной сделкой признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами (или привлечением заемных денежных средств), отчуждением имущества (которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает десять процентов балансовой стоимости активов учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если его уставом не предусмотрен меньший размер крупной сделки), как и устанавливаются одни и те же правовые последствия несоблюдения вышеназванного порядка заключения этой гражданско-правовой сделки – признание ее недействительной по иску учреждения или учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала, или должна была знать, об отсутствии предварительного согласия (одобрения). Игнорирование требования о согласовании влечет и для руководителя бюджетного учреждения, и для руководителя автономного учреждения, ответственность в размере причиненных убытков независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.

В-седьмых, похожие условия установлены и при заключении ими сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Отсутствие обязательного решения учредителя или наблюдательного совета об одобрении таких сделок влечет признание ее недействительной по иску учреждения или учредителя, если другая сторона сделки не докажет, что она не знала и не могла знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки или об отсутствии ее одобрения. Ответственность перед учреждением в размере причиненных убытков, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной, несет само заинтересованное лицо, если не докажет, что оно не знало и не могло знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее совершении, и руководитель учреждения, не являющийся заинтересованным лицом, если не докажет, что он не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки. Если убытки причинены несколькими заинтересованными лицами, их ответственность перед некоммерческой организацией является солидарной.

При этом собственники имущества бюджетных и автономных учреждений не несут ответственности по обязательствам созданных ими учреждений. Это – в-восьмых. Данное принципиальное положение введено новейшим законодательством (Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»), но справедливо не поддержано Концепцией развития гражданского законодательства и соответствующим проектом нового Гражданского кодекса РФ в части исключения субсидиарной ответственности государства по возмещению вреда, причиненного гражданам бюджетными и автономными учреждениями, при недостаточности их имущества.

Устанавливая, что эти учреждения самостоятельно отвечают находящимся у них на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества (или некоторых его видов) и особо ценного движимого имущества, действующие нормы допускают, что в отношении них может быть применена процедура банкротства. В данном случае учреждения фактически выступают как частные собственники, т. е. наряду с ограниченным вещным правом возникает право частной собственности, что в юридической литературе называют «парадоксальной ситуацией», которая не выдержит проверку временем[164]164
  См.: Андреев В.К. Об автономных учреждениях//Российская юстиция. – 2007. – № 2. – С. 11.


[Закрыть].

В-девятых, имущество как бюджетных, так автономных учреждений, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам таких учреждений, передается ликвидационной комиссией собственнику имущества (учредителю), в качестве которых выступают Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

И, наконец, имея широкие экономические свободы, эти учреждения признаются плательщиками налога на прибыль и государственной пошлины за наименование «Россия».

Вместе с тем, гражданско-правовые статусы бюджетных и автономных учреждений, основываясь на вышеуказанных общих положениях, по проведенному нами анализу, между собой существенно различаются.

Во-первых, несмотря на то, что в действующем законодательстве перечислены одинаковые сферы деятельности для обоих типов учреждений, в отношении бюджетных учреждений предусмотрена возможность осуществления ими по решению собственника своей деятельности в любых иных сферах, а дополнительно возможные, кроме перечисленных, сферы деятельности автономных учреждений должны быть определены федеральными законами. Этот более строгий в отношении автономных учреждений подход обоснован, по нашему мнению, предоставлением данному типу учреждений большей независимости от собственника.

Второе различие: порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы) бюджетных учреждений, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, устанавливается органами исполнительной власти, а для автономных учреждений указанный порядок должен быть определен только в федеральном законе. Ужесточение в отношении автономных учреждений в этой части также связано с экономической свободой и соответствующей степенью ответственности.

Учитывая, что оба типа учреждений вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ними собственником или приобретенных ими за счет выделенных собственником средств, требующего согласия собственника[165]165
  См.: Мариян В.Г. Некоторые проблемы правосубъектности публично-правовых образований в гражданском праве: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 7; Клещев С.Е. Правовой режим имущества бюджетных учреждений // Гражданское право. – 2011. – № 4. – С. 13–15.


[Закрыть], их третье различие состоит в том, что автономные учреждения также свободны в принятии решений о распоряжении собственным недвижимым имуществом, которое получено им не от государства (не закреплено)[166]166
  См.: Зайков Д.Е. Актуальные проблемы правового статуса автономного учреждения // Законодательство. – 2012. – № 4. – С. 20–26.


[Закрыть].

Такой режим имущества в юридической литературе рассматривают как необоснованное и незаконное расширение правосубъектности учреждений, которые обладают специальной правосубъектностью в силу закона и особенностей организационно-правовой формы. С.О. Лозовская утверждает, что «юридическое лицо, созданное в форме учреждения, не может владеть имуществом на праве собственности, даже в том случае, если оно приобрело имущество за счет собственных доходов. Такое имущество поступает в его оперативное управление, но никак не в собственность»[167]167
  См.: Лозовская С.О. Правосубъектность в гражданском праве: автореф. дис… канд. юрид. наук. – С. 8.


[Закрыть].

Оба типа учреждений вправе вносить имущество в уставный (складочный) капитал юридических лиц. Но отличаются (четвертое различие) они тем, что по общему правилу, автономные учреждения могут передавать имущество в качестве вклада любым юридическим лицам, а бюджетные учреждения – только некоммерческим организациям (и только с согласия собственника). Исключительные случаи внесения бюджетными учреждениями своего имущества в уставный капитал хозяйственных обществ или иной передачи имущества в качестве учредителя (участника) должны быть указаны в федеральном законе. В настоящее время указанное исключение составляют бюджетные научные и образовательные учреждения, которые в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности вправе создавать хозяйственные общества[168]168
  См.: Федеральный закон от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» // СЗ РФ. – 2009. – № 31. – С. 3923.


[Закрыть].

Осуществляя указанное право (внесение имущества в качестве учредителя (участника)), бюджетные учреждения не могут в принципе передавать особо ценное движимое имущество, закрепленное за ними собственником или приобретенное им за счет выделенных собственником денежных средств, а также недвижимое имущество. И пятое различие состоит в том, что автономным учреждениям в данном случае предоставлено право с согласия учредителя распоряжаться закрепленным особо ценным движимым и недвижимым имуществом, а остальное имущество они могут внести как вклад по собственному решению, за исключением объектов культурного наследия народов России, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда России, Архивного фонда России, национального библиотечного фонда.

Вызывает сомнение правомерность норм, позволяющих государственным бюджетным учреждениям, являющимся государственными академиями наук, осуществлять от имени Российской Федерации полномочия учредителей государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и собственников закрепленного за ними федерального имущества. Подобное расширение прав смешивает статус бюджетных учреждений и органов государственной власти. Ведь осуществление государственных функций является исключительным полномочием последних.

Несмотря на равный правовой режим при заключении ими крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, бюджетные учреждения обращаются за предварительным согласием к органу государственной власти, осуществляющему полномочия учредителя, а автономные учреждения – к наблюдательному совету[169]169
  См.: ЗайковД.Е. Наблюдательный совет в автономном учреждении //Хозяйство и право. – 2011. – № 11. – С. 12–18.


[Закрыть] (шестое различие).

Для бюджетных учреждений, выступающих стороной договора финансовой аренды (договора лизинга), ст. 665 Гражданского кодекса[170]170
  СЗРФ. – 1996, —№ 5, —Ст. 410.


[Закрыть] установлено исключение. Так, по общему правилу, арендодатель по такому договору обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение или пользование. При этом сторонами может быть предусмотрено, что выбор продавца и приобретаемого имущества осуществляется арендодателем. Но если арендаторами имущества являются бюджетные учреждения, выбор продавца имущества не зависит от воли сторон и должен осуществляться только арендодателем. Исходя из этой императивной нормы, арендодатель отвечает перед бюджетным учреждением – арендатором за выполнение продавцом требований, вытекающих из договора купли-продажи, а арендатор вправе по своему выбору предъявлять требования, вытекающие из договора купли-продажи, как непосредственно продавцу имущества, так и арендодателю, которые несут солидарную ответственность (п. 2 ст. 670 Гражданского кодекса РФ). Автономные учреждения в этих договорных отношениях выступают наравне с иными участниками гражданского оборота, без специальных правил. Это составляет седьмое различие в гражданско-правовых статусах этих двух типов учреждений.

По восьмому различию, бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства в кредитных организациях и совершать сделки с ценными бумагами, тогда как автономные учреждения в таких правах не ограничены.

Таким образом, рассматриваемые учреждения подвергаются контролю со стороны учредителя в виде[171]171
  См.: ЗайковД.Е. Особенности компетенции федеральных органов исполнительной власти в отношении подведомственных им автономных учреждений // Хозяйство и право. – 2012. – № 2. – С. 48–56.


[Закрыть]:

– определения перечня особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, и согласования распоряжения данным имуществом;

– установления порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности бюджетных учреждений, оказываемые ими сверх установленного государственного задания и проверки за соблюдением автономными учреждениями аналогичного порядка, установленного законом;

– предварительного согласования (одобрения) совершения учреждением крупных сделок;

– принятия решения об одобрении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;

– согласования распоряжения закрепленным недвижимым имуществом, в том числе передачи его в аренду;

– согласования внесения учреждением закрепленного недвижимого и особо ценного движимого имущества в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачи им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника.

С учетом этих жестких условий осуществления своих гражданских прав, бюджетные учреждения как юридические лица наиболее тесно связанные обязательствами с создавшим его государством (в отличие от автономных учреждений и других государственных организаций) дополнительно подвергаются следующим ограничениям[172]172
  См.: постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения»; постановление Правительства Республики Калмыкия от 3 марта 2011 г. № 44 «О Положениях об осуществлении органами исполнительной власти Республики Калмыкия функций и полномочий учредителя государственных учреждений Республики Калмыкия» //ХальмгУнн. 2011. – 16 марта.


[Закрыть]:

– запрет на передачу некоммерческим организациям в качестве их учредителя (участника) недвижимого и закрепленного особо ценного движимого имущества;

– запрет на внесение в уставный капитал хозяйственных обществ или иную передачу им в качестве их учредителя (участника) недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;

– возможность передачи имущества (за исключением недвижимого и закрепленного особо ценного движимого имущества) только некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника и согласование такой передачи;

– возможность внесения имущества (за исключением недвижимого и закрепленного особо ценного движимого имущества) в уставный капитал хозяйственных обществ или иной передачи им имущества в качестве их учредителя (участника) только в случае и порядке, предусмотренных федеральными законами;

– запрет размещения денежных средств в кредитных организациях;

– запрет совершения любых сделок с ценными бумагами.

Можно утверждать, что правовое положение нынешнего бюджетного учреждения в большей мере соответствует статусу ранее действовавшего государственного учреждения.

Согласно девятому различию, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» обязателен лишь в деятельности бюджетных учреждений, а на автономные учреждения распространяется более свободный режим принятия решений в этой сфере, установленный Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Однако этот свободный режим с 1 января 2014 г. в рамках новой федеральной контрактной системы[173]173
  См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (не вступил в силу) // СЗ РФ. – 2013. – № 14. – Ст. 1652.


[Закрыть] вправе будут применять и бюджетные учреждения, но только в случаях использования ими безвозмездных грантов или средств от приносящей доход деятельности, а также в случае привлечения в ходе исполнения контракта иных лиц по договору. Автономные учреждения получат право выбора системы размещения заказа при распоряжении ими средствами на капитальные вложения в государственные объекты.

Необходимо обратить внимание на то, что действующим законодательством специально введено понятие «нужды государственных бюджетных учреждений», отграничивая тем самым от нужд Российской Федерации и ее субъектов, реализуемых органами государственной власти и казенными учреждениями. Под нуждами государственных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые государственными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах этих учреждений. Значит, бюджетные учреждения определяются как иные заказчики и не могут, в отличие от казенных учреждений, выступать в роли государственных заказчиков.

По общему правилу, в результате размещения заказов заключаются либо государственные контракты (от имени Российской Федерации или субъекта Федерации) для обеспечения государственных нужд, либо гражданско-правовые договоры, совершаемые от имени бюджетных учреждений.

Гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений действуют не более трех лет (кроме связанных с производственным циклом договоров о выполнении строительных работ в отношении объектов капитального строительства, о выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и об оказании образовательных услуг). Конкретные сроки этих договоров, а также иные виды гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, для которых допускается более длительный срок, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

В рамках определения статуса рассматриваемых юридических лиц как органов государства в отношениях гражданского оборота важным является то, что заключение и бюджетными, и автономными учреждениями государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится от своего имени. По их обязательствам отсутствует субсидиарная ответственность государства. Данный принцип сохранен и в новом законодательстве о контрактной системе заказа (с 2014 года).

Отсюда следует, что в отношениях гражданского оборота, стороной которых выступают бюджетные или автономные учреждения, права, обязанности и ответственность у публично-правового образования не возникнут. Поэтому бюджетные и автономные учреждения должны рассматриваться по модели государственных юридических лиц (например, государственные унитарные предприятия), выступающих в гражданских правоотношениях от своего имени и несущих самостоятельную ответственность в отношениях гражданского оборота.

В широко обсуждаемом в научном сообществе и иной общественностью проекте федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[174]174
  http://www.rg.ru/2012/02/07/gk-site-dok.html (дата обращения: 14.05.2013).


[Закрыть] (далее – проект нового Гражданского кодекса РФ), субъектом права законодательной инициативы, по которому выступает Президент России, в целом статус государственных учреждений и их типы не изменились. Это важно, учитывая тот факт, что данным проектом существенно изменен перечень юридических лиц. Новшествами законопроекта в части регламентации правового статуса учреждений всех форм собственности, полностью нами поддерживаемыми, явились следующие положения:

– запрет соучредительства (сейчас в отношении определенных сфер деятельности законом допускается совместное учредительство, например, ст. 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[175]175
  СЗ РФ. – 2012. – № 53 (ч. 1). – Ст. 7598.


[Закрыть] предусматривает совместное учредительство частных образовательных учреждений) – данный запрет усилит ответственность государства как учредителя, не размывая ее между несколькими лицами;

– прямо установленное право публично-правовых образований быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере – в подобных нормах подтверждается признание государства полноправным участником гражданских правоотношений;

– установление субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетных и автономных учреждений, связанным с причинением ими вреда гражданам, при недостаточности имущества – это положение верно подчеркивает социальный характер деятельности государства.

Сохранение в данном законопроекте сущности государственных учреждений, выраженных в их гражданско-правовом статусе, можно объяснить тем, что правовые нормы, формирующую данную позицию, относятся к новейшим поддержанным законодателем инициативам.