Текст книги "Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции"

Еще одним важным направлением является поощрение прав человека среди палестинских беженцев. Ключевые проекты включают развитие навыков неагрессивного общения, разрешения конфликтов, толерантности.

БАПОР предлагает возможности обучения и повышения квалификации учителям, а также предоставляет стипендии для обучения в высших учебных заведениях за рубежом.

БАПОР обеспечивает оказание палестинским беженцам первой медицинской помощи и отвечает за обеспечение здоровых условий жизни. Основными принципами при этом являются:

– обеспечение всеобщего доступа к качественным всеобъемлющим услугам;

– предотвращение и контроль заболеваемости;

– защита и укрепление семейного здоровья.

С помощью программы в области гигиенического состояния условий жизни контролируется состояние питьевой воды, обеспечивается санитарная профилактика и контролируется состояние лагерей беженцев.

По состоянию на июнь 2010 г. на основе программы функционировало 137 центров первой медицинской помощи, в которых работала 4600 человек медицинского персонала, а количество посещений за год составило 11 млн.

Программа по предоставлению помощи и социальных услуг обеспечивает прямое и косвенное оказание услуг по защите и преследует следующие цели:

– социальное обеспечение обедневших палестинцев на ежеквартальной основе;

– обеспечение развития и самостоятельности уязвимых категорий беженцев, особенно, женщин, детей и др.;

– хранение, обновление записей и документов зарегистрированных палестинских беженцев.

Программа реализуется персоналом в составе 712 человек, а количество рассмотренных особо тяжелых случаев составляет 73 300.

Еще одним из направлений деятельности БАПОР является микрофинансирование. Поскольку многие предприятия не зарегистрированы официально, то они нуждаются в особом подходе и дополнительной помощи. Такие предприятия включают небольшие овощные лавки, ателье, рыболовные хозяйства, которые не могут получить кредит в коммерческом банке, но все же в состоянии его оплатить. В таких случаях предприятия финансируются БАПОР.

БАПОР также содействует развитию инфраструктуры и лагерей беженцев. Из 4,7 млн палестинских беженцев, зарегистрированных БАПОР, приблизительно одна треть живет в 58 признанных лагерях беженцев в Иордании, Ливане, Сирии, на Западном берегу реки Иордан и в Газе. В течение нескольких лет они превратились из временных «палаточных лагерей» в плотно застроенные районы.

БАПОР не управляет лагерями, но оно заинтересовано в улучшении жизни беженцев, проживающих в них. Для этого в 2006 г. стартовала программа по улучшению физических и социальных условий окружающей среды.

БАПОР также реализует программы оказания экстренной помощи. За последние 60 лет БАПОР предприняло меры по смягчению последствий чрезвычайных ситуаций, которые затронули беженцев.

Недостаток в работе БАПОР заключается в том, что ему не были предоставлены полномочия по предоставлению международной защиты палестинским беженцам. Эта ответственность была полностью возложена на государства убежища, которые проводят политику непредоставления своего гражданства беженцам. В то же время палестинские беженцы не были включены в мандат УВКБ ООН, а также не подпадают под действие Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола к ней 1967 г. Можно сделать вывод, что вся деятельность БАПОР сводится только к регистрации палестинских беженцев, предоставлению им набора определенных услуг гуманитарного характера. Но самая главная проблема – проблема международной защиты палестинских беженцев в том объеме, в каком она представляется УВКБ ООН на основании его мандата или государствами, предоставляющими убежище, на основании Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., до сих пор не решена^[62].

Еще одна проблема заключается в том, что палестинцы имеют различный правовой статус в зависимости от времени их переселения и настоящего места жительства. Почти 850 тыс. палестинцев^[63] имеют в настоящее время израильское гражданство. Некоторые палестинцы получили гражданство ряда стран за пределами Ближнего Востока. Из арабских государств, принимавших палестинских беженцев, лишь Иордания предоставила гражданство значительному их числу. Правовой статус остальных палестинцев оказался, по меньшей мере, неопределенным, что поставило многих из них в тяжелое положение.

Палестинцы, имеющие израильское гражданство, являются во многих отношениях «гражданами второго сорта». Уровень образования, качество жизни, уровень занятости и социального обеспечения – все это в целом на порядок ниже, чем для остального населения. Палестинцы, проживающие на оккупированных территориях, испытывают еще большие трудности. В течение многих лет они находятся в положении заключенных, в отношении них действуют жесткие ограничения в отношении трудоустройства, доступа к земле и государственным услугам, на свободу передвижения и осуществление других прав человека. Согласно докладам Комиссии ООН по правам человека палестинцы на оккупированных территориях часто подвергаются коллективным наказаниям, что является нарушением Женевских конвенций 1949 г.

На палестинцев, проживающих в арабских государствах, распространяются положения Касабланкского протокола 1965 г., согласно которому подписавшие его государства обязуются соблюдать в отношении палестинцев право на труд, свободу передвижения как в пределах соответствующих стран, так и между арабскими государствами, а также осуществлять в полной мере все права, которыми пользуются граждане государства проживания. Однако в связи с тем, что арабские государства придавали огромное значение сохранению национальной самобытности палестинцев и поддерживали их требование о создании собственного называемого государства, эти права ограничивались лишь предоставлением гражданства. Тем не менее в последние годы, вследствие конфликта между палестинским националистическим движением и правительствами арабских государств, объем прав палестинцев сократился. В результате лишь немногие палестинцы имеют сегодня в арабских государствах гарантированное право находиться в государстве проживания.

Значительные трудности возникают у многих палестинцев при переездах, поскольку для них не были разработаны типовые проездные документы. Эти документы бывают различного вида в зависимости от следующих факторов: государства проживания, даты прибытия, семейного положения и наличия средств к существованию. Палестинцам также может быть отказано в праве повторного въезда в государство, где они родились, если срок действия проездных документов истек, пока они находились за его пределами.

В связи с неопределенным правовым статусом палестинские беженцы в особой степени подвержены высылке. Например, те из них, кто проживает в странах Персидского залива и Ливии, зачастую рассматриваются как трудящиеся-мигранты, при этом предполагается их безусловное возвращение в государство убежища независимо от срока проживания и трудового стажа в другой стране. Подобная уязвимость стала очевидной во время кризиса в Персидском заливе 1990–1992 гг., когда около 350 тыс. палестинцев были в принудительном порядке высланы из Кувейта и других стран Персидского залива.

В наименее безопасном положении находятся палестинцы, проживающие в секторе Газа, многие из которых бежали во время конфликтов 1948 и 1967 гг. Когда Газа находилась под управлением Египта, палестинцам выдавали египетские документы. Однако на практике эти документы оказались малопригодными при переездах. Лица, бежавшие в Иорданию, получили документы, которые подлежат продлению каждые два года и не являются подтверждением гражданства этого государства.

В 2007 г. БАПОР начало всеобъемлющую реформу в четырех основных областях: управление человеческими ресурсами, программное управление, организационные процессы, лидерство и управление^[64].

На сегодняшний день под мандатом БАПОР находится приблизительно 4,8 млн человек. Статистика о количестве беженцев, которым БАПОР оказывает помощь по состоянию на 30 июня 2010 г., приведена в таблице ниже^[65].

Район деятельности

Официальные лагеря

Зарегистрированные беженцы в лагерях

Зарегистрированные беженцы

Иордания

10

346 830

2 004 795

Ливан

12

226 767

427 057

Сирия

9

129 457

477 700

Западный берег

19

200 179

788 108

Газа

8

514 137

1 122 569

Итого

58

1 417 370

4 820 229

Таким образом, проблема вынужденной миграции на универсальном уровне решается в основном в рамках ООН. Созданный для данных целей специальный орган – УВКБ ООН – со временем приобрел достаточно широкую компетенцию, включающую:

– беженцев;

– лиц, ищущих убежище;

– ЛПВС;

– репатриантов;

– лиц без гражданства.

Все эти категории, за исключением лиц без гражданства, охватываются понятием «вынужденный мигрант», которое не получило правового закрепления в международном праве (как и понятие «вынужденная миграция»), однако относится к ситуации, когда лицо вынуждено покинуть свое место жительства не по своей воле. Лица без гражданства могут считаться вынужденными мигрантами, если также подпадают под одну из вышеперечисленных категорий.

Основными международными соглашениями на универсальном уровне, регулирующими статус вынужденных мигрантов, в частности беженцев, являются Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. Если вынужденный мигрант является одновременно апатридом, то на него также распространяются соглашения, касающиеся безгражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Правовое положение других вышерассмотренных категорий определяется в основном нормами «мягкого права».

§ 2. Международное сотрудничество государств в области защиты прав вынужденных мигрантов на региональном уровне

По разным причинам потоки беженцев продолжают постоянно возникать в различных регионах мира. Чтобы решить эту проблему, международного сотрудничества государств на универсальном уровне оказалось недостаточно. В связи с этим в рамках ряда региональных международных организаций были приняты международно-правовые акты, регулирующие различные аспекты вынужденной миграции. При чем речь идет не только о беженцах. Международное сотрудничество государств на региональном уровне позволило решать проблему вынужденных мигрантов более эффективно.

Региональные международные организации являются важным звеном в глобальной системе международной защиты беженцев. Среди них Африканский Союз (ранее – Организация Африканского Единства), Организация Американских государств (ОАГ), Европейский союз (ЕС), Совет Европы (ЕС), Организация по сотрудничеству и безопасности в Европе (ОБСЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ) и др.

В 1969 г. в рамках Организации африканского единства была принята Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке. Подписанию этого документа предшествовала большая подготовительная работа^[66].

Основной отличительной особенностью данной Конвенции является расширительное определение понятия «беженец», сформулированное в ст. 1 данного международного договора. Оно было дополнено новыми обстоятельствами, вынуждающими лицо стать беженцем – «внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или события, серьезно нарушающие публичный порядок как в определенной части, так и во всей стране происхождения или гражданства данного лица».

Важным является и тот факт, что в Конвенции признается необходимость гуманитарного подхода к проблеме беженцев. В ней указывается, что предоставление убежища является мирным и гуманитарным актом и не рассматривается как недружественный акт со стороны какого-либо государства – члена Африканского союза.

Важным результатом регионального сотрудничества в Африке явилось создание Африканской комиссии по правам человека и народов, собирающейся на закрытые заседания и рассматривающей сообщения о грубых нарушениях прав человека. Создание подобного регионального контрольного органа за соблюдением договоров, регулирующих права человека, способствует выполнению государствами региона положений международных соглашений по правам человека и беженцев. Помимо этого контрольного органа контролем за соблюдением норм международных соглашений занимается непосредственно Африканский союз^[67].

Вопрос о необходимости оказания помощи различным категориям вынужденных мигрантов в Африке был поднят Международной конференцией по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки, состоявшейся в Осло 22–24 августа 1988 г. Предложение о проведении данной конференции было поддержано Генеральной Ассамблеей ООН. Целями конференции, среди прочего, являлось привлечение внимания международного сообщества к проблемам беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в девяти странах: Анголе, Ботсване, Лесото, Малави, Мозамбике, Свазиленде, Танзании, Замбии и Зимбабве. В ходе конференции предполагалось определить основные причины вынужденной миграции населения в регионе, а также определить их экономические, социальные и гуманитарные потребности, проблемы и потребности принимающих их стран. Кроме того, по итогам работы конференции ее участники договорились сформулировать и принять декларацию и план действий по гуманитарному вмешательству в данном регионе. В ходе конференции были затронуты такие вопросы, как причины вынужденной иммиграции населения; оказание помощи вышеуказанным категориям лиц и их потребности; оказание помощи государствам убежища и/или государствам, принимающим перемещенных лиц; помощь в чрезвычайных ситуациях и помощь развивающимся странам.

Декларация и План действий по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки были приняты 24 августа 1988 г. В Декларации были сформулированы основные причины вынужденной миграции населения в регионе, приняты основополагающие принципы гуманитарной помощи, подчеркнута связь между оказанием поддержки, возмещением ущерба и помощью развивающимся странам, сформулирован и закреплен принцип «распределения бремени» («burden-sharing» principle).

Впервые в международной практике государства АС приняли решение о создании своей собственной системы международной защиты лиц, перемещенных внутри страны (ЛПВС), на основе международного договора. Основными причинами внутренних перемещений в Африке являются вооруженные конфликты, а также природные бедствия и реализация строительных проектов. Именно поэтому государствами данного континента предпринимают наиболее активные шаги по поиску и выработке решений в области защиты права данной категории вынужденных мигрантов.

В рамках работы Международной конференции по району Великих озер в Африке 15 декабря 2006 г. был принят Пакт о безопасности, стабильности и развитии в районе Великих озер^[68]. Статья 12 Пакта предусматривает принятие Протокола по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи, согласно которому государства, среди прочего, принимают на себя обязательство по имплементации Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г. (далее – Руководящие принципы) в национальное законодательство. В 2006 г. Протокол был принят^[69], а в 2008 г. он вступил в силу. Однако Пакт (и Протокол) были ратифицированы всего лишь 11 государствами – участниками конференции и действует, таким образом, на субрегиональном уровне. В Протоколе предусмотрена достаточно узкая цель – имплементация Руководящих принципов в законодательство государств – участников Протокола. По этим причинам данный международный договор не может стать основополагающим документом для защиты ЛПВС в Африке.

Наоборот, Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке от 23 октября 2009 г., если ее ратифицируют все страны – члены Африканского союза, будет распространяться на 53 государства. Таким образом, Конвенция представляет собой документ, который будет действовать на региональном уровне. Конвенция состоит из преамбулы, содержащей обязательство государств по соблюдению прав ЛПВС без какой-либо дискриминации; и 23 статей, которые содержат определения (ст. 1), включающие определение ЛПВС, соответствующее положениям, Руководящих принципов; целей (ст. 2); обязательства государств (ст. 3–5, 9—13); обязательства международных организаций и гуманитарных учреждений (ст. 6); обязательства вооруженных групп (ст. 7); обязательства Африканского союза (ст. 8); контрольный механизм (ст. 14); заключительные положения (ст. 15–23).

Цели Конвенции состоят в том, чтобы развить и укрепить региональные и национальные меры для устранения основных причин внутреннего перемещения; создать правовые рамки для предотвращения внутреннего перемещения и для защиты ЛПВС, а также для поиска долгосрочных решений проблемы; закрепить обязательства государств, а также вооруженных групп и негосударственных субъектов в отношении внутреннего перемещения и защиты ЛПВС.

Одной из положительных черт Конвенции является достаточно широкий перечень оснований внутреннего перемещения, который включает природные бедствия, антропогенные катастрофы, изменение климата, осуществление проектов в области развития. Следует обратить внимание на тот факт, что в Конвенции не используется понятие «широкомасштабные проекты в области развития», в отличие от Руководящих принципов и Протокола по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи. Вместо него используется термин «проект». Такая формулировка представляется наиболее удачной, поскольку является более широкой, что упрощает применение положений Конвенции на практике и ее толкование.

Несомненным достоинством Конвенции является и внушительный объем обязательств государств, которые делятся на обязательства общего характера; обязательства, касающиеся защиты от внутреннего перемещения; обязательства, касающиеся защиты и помощи; обязательства, касающиеся защиты в ходе внутреннего перемещения; обязательства в случае внутреннего перемещения в связи с осуществлением проектов; обязательства, касающиеся возвращения, интеграции или переселения; обязательства по выплате компенсации; обязательства по регистрации.

Одними из важных положений Конвенции являются п. 5 ст. 4 и п. 5 ст. 11, закрепляющие обязательства государств по отношению к сообществам, которые находятся в особой зависимости от своих земель и привязаны к ним. Однако государства должны предоставлять им защиту от перемещения в случае, если не затрагиваются первостепенные государственные интересы. Данная формулировка является более мягкой по сравнению, в частности, с Принципом 9 Руководящих принципов и п. 1 с) ст. 4 Протокола по вопросу защиты лиц, перемещенных внутри страны, 2006 г. о специальной защите таких сообществ. В случае возвращения сообществ занимаемые ими ранее земли должны быть им беспрепятственно возвращены.

Основной акцент в Конвенции делается не на объеме правового статуса ЛПВС, а на международные обязательства государств. Это следует отнести к одному из недостатков данного международного договора. Однако большинство юристов^[70] выделяют другие основные недостатки Конвенции. Речь идет о том, что закрепленное в Конвенции положение о недискриминации является слишком узким и не содержит достаточного количества оснований, по которым запрещена дискриминация. Вместе с тем в преамбуле Конвенции государства подтверждают свою приверженность принципу защиты прав ЛПВС без дискриминации любого рода. Следует, однако, согласиться с критическими замечаниями, связанными с отсутствием в данном документе положения о том, что ЛПВС пользуются теми же правами, что и другие лица в соответствующем государстве (Принцип 1, п. 1 Руководящих принципов).

Конвенция закрепляет обязательства негосударственных субъектов, которые не могут стать ее участниками, в частности в ст. 7. Со своей стороны добавим, что если толковать данную статью с учетом п. 11 ст. 5 Конвенции^[71], то можно утверждать, что речь идет скорее об обязательстве государств не допускать указанных в Конвенции нарушений, совершаемых вооруженными группами.

Конвенция не предусматривает эффективных механизмов контроля за ее исполнением. Согласно распространенному мнению Конференция государств – участников Конвенции не может считаться таким эффективным механизмом.

Несмотря на вышеуказанные недостатки, Конвенция Африканского союза о защите ЛПВС и оказании им помощи в Африке является важным шагом в закреплении юридически обязательных норм о защите ЛПВС на международном уровне.

Проблема защиты беженцев затронула и американский континент. На Международной конференции по проблеме центральноамериканских беженцев в Гватемале в 1989 г. также было обращено внимание на положение лиц, перемещенных внутри страны. Решение провести данную конференцию было принято в связи с необходимостью решения проблем беженцев и перемещенных лиц в Центральной Америке. Еще в 1987 г. в Гватемале на совещании на высшем уровне Эскипулас II было подписано соглашение «Пути установления прочного и стабильного мира в Центральной Америке». Раздел 8 соглашения возложил на государства обязательство предоставлять защиту и помощь беженцам и перемещенным лицам, появившимся в результате регионального кризиса, в особенности в том, что касается здравоохранения, образования, трудоустройства и безопасности и, кроме того, способствовать их репатриации, переселению или перемещению, при условии, что данные действия являются добровольными и осуществляются с учетом индивидуальных обстоятельств^[72]. Исполнительная комиссия, созданная в соответствии с соглашением, постановила создать Подкомиссию по вопросам беженцев и перемещенных лиц в составе представителей стран Центральной Америки, чтобы изучить и рекомендовать пути содействия и облегчения добровольной репатриации, а также механизмы регионального сотрудничества и совместные с международным сообществом действия^[73]. Таким образом, Конференция по проблеме центральноамериканских беженцев представляла собой еще одну возможность для обсуждения уже принятых и разработки новых механизмов сотрудничества по вопросам вынужденной миграции в регионе.

На конференции была принята Декларация и Согласованный план действий в интересах центральноамериканских беженцев, репатриантов и перемещенных лиц^[74]. План действий предусматривал реализацию различных программ, направленных на улучшение правового положения ЛПВС. Такие программы должны быть направлены прежде всего на то, чтобы упростить возвращение в страну происхождения и восстановление их сообществ или их размещение в пределах национальной территории или в местах их фактического проживания. При этом основной целью таких действий должна являться интеграция ЛПВС и их участие в процессе развития на тех же условиях, на которых в нем участвуют граждане соответствующего государства (п. 30).

В 80-е гг. XX в. вспышка гражданских конфликтов в Центральной Америке привела к массовому исходу почти 1 млн человек, создав серьезные экономические и социальные проблемы для стран, в которые направлялись эти массовые потоки вынужденных мигрантов. В 1984 г. эти «принимающие» страны приняли Картахенскую декларацию о беженцах^[75], которая установила правовые основы обращения с центральноамериканскими беженцами^[76].

В п. 3 разд. III Декларации была отмечена необходимость рассмотрения вопроса о расширении определения «беженец», учитывая сложившееся в регионе положение, Конвенцию, регулирующую конкретные аспекты проблем беженцев (ст. I, п. 2), и доктрину, применяемую в докладах Межамериканской комиссии по правам человека. Таким образом, для применения в регионе было рекомендовано такое определение понятия «беженец», которое, включая в себя положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., относит к беженцам тех лиц, которые бежали из страны, поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка.

Поскольку данная Декларация является источником «мягкого права», то она не имеет обязательной юридической силы. Однако в последующие годы ее важное значение постоянно подчеркивалось как самой Организацией американских государств (далее по тексту – ОАГ), так и за ее пределами, в частности УВКБ ООН. Так, определение понятия «беженец», содержащееся в Декларации, было одобрено Генеральной ассамблеей ОАГ и Генеральной Ассамблеей ООН. Генеральная Ассамблея ОАГ в 1991 г. приняла Резолюцию «Правовое положение беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в Американском полушарии»^[77], в которой одобрила поддержку государствами положений Декларации, а также рекомендовала тем государствам, которые этого еще не сделали, продолжать укреплять национальные системы защиты беженцев.

Страны американского континента также сформулировали основные принципы убежища в Договоре Монтевидео о международном уголовном праве 1889 г., Гаванской конвенции о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища 1928 г., Конвенции Монтевидео о политическом убежище 1933 г., Договоре Монтевидео о политическом убежище и беженцах 1939 г., Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г., Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г.

В 2010 г. латиноамериканские государства вновь подтвердили свою приверженность расширительному определению понятия «беженец», приняв Бразильскую декларацию о защите беженцев и лиц без гражданства^[78]. В ее преамбуле подчеркивается «более широкие пределы защиты, предоставляемые в связи с использованием более широкого определения беженца, которое было отражено в национальном законодательстве некоторых стран региона. В ней также отмечена необходимость дальнейшего поиска долгосрочных решений проблем вынужденных мигрантов и содержится призыв к международному сотрудничеству в области оказания им помощи и защиты, обмену опытом, полученным при осуществлении Картихенской декларации и Плана действий, которые признаются важными инструментами сотрудничества государств по оказанию помощи ЛПВС и беженцам. В Декларации было также отмечено, что действующее национальное законодательство государств о беженцах и ЛПВС в государствах континента учитывает особенности, связанные с полом, возрастом, различия в положении данных лиц для того, чтобы оказывать помощь с учетом особых обстоятельств женщинам, мужчинам, детям, пожилым, инвалидам и др.

Как мы видим, определение, используемое странами Латинской Америки, основано на определениях, закрепленных в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г., а также Конвенции ОАЕ 1969 г. Это означает, что оно не включает такие основания для признания лица беженцем, как экологические причины. Однако эксперты УВКБ ООН считают, что оно является достаточным для данного региона, поскольку учитывает все обстоятельства, которые могут повлиять на общественный порядок так сильно, что жизнь, безопасность и свобода личности окажутся под серьезной угрозой. Было признано, что хотя экологические факторы и играют определенную роль в Центральной Америке, они не носят столь серьезный характер, который угрожал бы физической неприкосновенности личности в странах региона^[79]. С этим утверждением нельзя согласиться. Примеры Фукусимы или Чернобыля показали, что природные и антропогенные катастрофы могут приобретать универсальный характер и затрагивать многие, а в долгосрочной перспективе – все государства. Поэтому наиболее удачной следует признать формулировку, которая включала бы наибольшее количество возможных ситуаций, влекущих за собой появление значительных потоков беженцев. С другой стороны, не все государства готовы согласиться с таким широким определением, поскольку не заинтересованы в принятии беженцев.

На первый взгляд кажется, что в Африке и Америке были достигнуты наибольшие успехи в области международно-правового регулирования вынужденной миграции. Однако в доктрине подчеркивается, что несмотря на «оптимистичный тон», принятые странами данных континентов документы не позволяют сделать вывод, что государства приняли на себя международные обязательства по предоставлению убежища. Тяжелое экономическое положение африканских и южноамериканских стран не позволило им конкретизировать свои обязательства в отношении территориального убежища, и обращение с беженцами в большей степени связано с обстоятельствами, чем с согласованной политикой в области принятия беженцев^[80].

Что касается ЕС, то необходимо отметить, что данная региональная международная организация первоначально не преследовала цели регулирования миграционных потоков, а создавалась в целях экономической интеграции. Однако в связи с постепенным развитием и расширением ЕС возникла необходимость регулирования не только трудовой, т. е. по своей природе экономической, не вынужденной миграции, но и миграции беженцев и иных категорий населения, которые покинули места жительства не по своей воле.

Долгое время в рамках ЕС вообще игнорировали проблему вынужденной миграции. Единственным правовым актом ЕС, в который были включены положения о беженцах до 1999 г., был Регламент 1408/71 о координации систем социального обеспечения в государствах-членах. Он предусматривает прямое включение беженцев в его содержание и определение беженцев, которое соответствует определению, указанному в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Когда в 2001 г. право беженцев на равное отношение в системе социального обеспечения, гарантированное регламентом, было оспорено, Суд ЕС отказался толковать регламент в интересах беженцев, постановив, что регламент требует, чтобы лицо было приписано к системе социального обеспечения нескольких государств-членов, тогда оно может ею пользоваться. Поскольку беженцы не имеют права на свободное передвижение, они заперты в одном государстве-члене и не имеют возможности интегрироваться в систему социального обеспечения^[81].

Однако постепенно, с увеличением числа лиц, желающих перебраться в Европу на правах беженцев, и осознанием необходимости более подробного правового регламентирования территориального убежища, в ЕС начали приниматься специальные документы, направленные на решение проблем миграции. Для регулирования потоков вынужденных мигрантов государства – члены ЕС используют различные правовые инструменты: заключение международных договоров и принятие документов в рамках самого Союза.

В 1990 г. государствами – членами ЕС была принята Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств – членов европейского сообщества^[82]. Одной из ее целей было сокращение числа так называемых беженцев на орбите (rebugees in orbit). Впервые данное понятие было предусмотрено в меморандуме неправительственных организаций по проекту Конвенции ООН о территориальном убежище в октябре 1976 г. В меморандуме, переданном Совету Европы, УВКБ ООН объяснил, что под данным термином следует рассматривать беженцев, которые не высылаются или не возвращаются в государство происхождения, где существует угроза преследования, но в то же время им не предоставляется убежище в государстве, в котором они подали хадатайство, и которые вынуждены переезжать из одной страны в другую^[83]. Данную ситуацию была призвана урегулировать Дублинская конвенция 1990 г. В доктрине отмечается, что подобная категория беженцев не является новой: Верховный комиссар по делам беженцев Лиги Наций Фритьоф Нансен уже столкнулся с проблемой таких беженцев, в отношении которых перекладывали ответственность друг на друга Германия и Польша. Но эти беженцы назывались «пинг-понг беженцами»^[84].