Текст книги "Конституционное право на объединение в Российской Федерации"

Пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина единообразно определяются вышеуказанными нормами международных договоров Российской Федерации: «исключительно для достижения целей ограничения»,[281]281
  Часть 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека.


[Закрыть] «необходимостью достижения в демократическом обществе интересов и целей ограничения»,[282]282
  Часть 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека; часть 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах.


[Закрыть] «только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе».[283]283
  Пункт «А» ч. 1 ст. 8 Международного пакта о социальных, культурных и экономических правах.


[Закрыть]

Конституция Российской Федерации определила пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на объединение, мерой необходимости для достижения конституционных целей их ограничения.[284]284
  Часть 3 ст. 55 Конституции РФ.


[Закрыть] Ограничение субъективного права только в этих пределах будет допустимым (конституционным).

3.3. Допустимые ограничения конституционного права на объединение

Конституционное ограничение права на объединение. Частью 5 ст. 13 Конституции РФ предусмотрено правило, в соответствии с которым «запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни». В связи с особым историческим значением ч. 1 ст. 16 Конституции РФ данная норма отнесена к основам конституционного строя Российской Федерации и наделена большей юридической силой по сравнению со ст. 30 Конституции РФ, предусматривающей право каждого на объединение, и с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающей основания и пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина.[285]285
  Частью 2 ст.16 Конституции РФ установлено, что никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.


[Закрыть]

Запретительные нормы с точки зрения юридической техники представляют собой изъятия из правил, предусмотренных управомочивающими и обязывающими нормами. С этой позиции рассматриваемый конституционный запрет является безусловным прямым конституционным ограничением права на объединение. В соответствии с ним никто не обладает ни правом, ни обязанностью создавать или быть участником общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Данный конституционный запрет конкретизирован федеральными законами. В частности, в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ[286]286
  СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.


[Закрыть] в Российской Федерации запрещаются создание и деятельность общественных и религиозных объединений, иных организаций, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, под которой понимается деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:

– насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;

– подрыв безопасности Российской Федерации;

– захват или присвоение властных полномочий;

– создание незаконных вооруженных формирований;

– осуществление террористической деятельности;

– возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;

– унижение национального достоинства;

– осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;

– пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;

– пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;

– публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности или совершению экстремистских действий;

– финансирование экстремистской деятельности либо иное содействие ее осуществлению или совершению экстремистских действий, в том числе путем предоставления для осуществления указанной деятельности финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных материально-технических средств.[287]287
  Статья 1 указ. Закона.


[Закрыть]

Федеральные законы «Об общественных объединениях»[288]288
  Часть 1 ст. 16 Федерального закона «Об общественных объединениях».


[Закрыть] и «О политических партиях»[289]289
  Пункт 1 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях».


[Закрыть] содержат отсылочные нормы к данному Закону, предусматривая запрет на создание и деятельность общественных объединений и особо политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности.

Кроме того, Федеральный закон «О политических партиях» содержит также особо выделенный запрет, не допускающий создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, под которыми понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии и требующий в том числе, чтобы политическая партия не состояла из лиц одной профессии.[290]290
  Пункт 3 ст. 9 указ. Закона.


[Закрыть]

Представляется, что указанный запрет является конкретизацией конституционного запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены соответственно на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Данная конкретизация общего конституционного запрета в отношении политических партий необходима в целях обеспечения безопасности государства и защиты прав и свобод других лиц. В связи с особым общественным значением создания и деятельности политических партий уже сам факт создания политической партии по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, в том числе путем указания в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, отражения указанных целей в наименовании политической партии либо включения в ее состав лиц только одной профессии, является, по нашему мнению, разжиганием соответственно социальной, расовой, национальной и религиозной розни.[291]291
  Существует и другая точка зрения, в соответствии с которой данный запрет противоречит Конституции РФ и международно-правовым нормам, а именно: п. 5 ст. 13 и п. 3 ст. 55 Конституции РФ и ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах. Ее автор допускает возможность существования политических партий, образованных по признаку расовой, национальной или религиозной принадлежности, устав и программные положения которых не содержат положений, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, а также не нарушают нравственности, не направлены на причинение вреда здоровью, прав и законных интересов других лиц (см.: Копыстыринский Е. А. К вопросу о конституционности отдельных норм Федерального закона «О политических партиях» // Юридический мир. 2002. № 2. С. 53–56).


[Закрыть] При этом в Законе специально оговаривается, что включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни.[292]292
  Пункт 2 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях».


[Закрыть]

Для сравнения следует отметить, что до принятия Федерального закона «О политических партиях» в специально посвященной политическим общественным объединениям ст. 12.1 Федерального закона «Об общественных объединениях» также предусматривалось, что политическим общественным объединением не может быть признано, в частности, объединение, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признаку (признакам). Данная норма регулировала деятельность политических общественных объединений до принятия закона о политических партиях, а также в настоящее время действует в неурегулированной последним части.[293]293
  Статья 4 Федерального закона «Об общественных объединениях».


[Закрыть]

Как видим, Федеральный закон «О политических партиях» вернулся к точной конституционной формулировке при установлении специального запрета для политических партий. При этом в отличие от ст.12.1 Федерального закона «Об общественных объединениях» он исключает возможность создания политической партии по указанным в нем признакам, даже если эти признаки присутствуют в числе других признаков, допускаемых законом. В то же время использование терминов «этнический» и «конфессиональный» для уточнения на уровне закона таких понятий, как «национальный» и «религиозный» признаки в рамках их конституционного содержания, на наш взгляд, было бы целесообразным.

Профессиональные ограничения права на объединение. Федеральное законодательство предусматривает ограничения, выделенные по признаку особого статуса субъекта права на объединение, т. е. когда специфический субъектный состав объективно, по мнению законодателя, предполагает возникновение конституционных случаев правомерного ограничения права на объединение, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Первую группу таких ограничений можно назвать профессиональными. Они распространены в мировой практике и нашли следующее отражение в международных договорах Российской Федерации: допускается введение законных ограничений на осуществление права на свободу ассоциации с другими, в том числе права создавать и вступать в профсоюзы, лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления (администрации государства).[294]294
  Часть 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; часть 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах; часть 2 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.


[Закрыть]

Наибольшие по объему профессиональные ограничения права на объединение федеральным законодательством предусмотрены в отношении военнослужащих, служащих кадрового состава и военнослужащих органов внешней разведки Российской Федерации, судей и работников прокуратуры. Указанные лица не могут принадлежать (состоять, быть членами) к общественным объединениям, преследующим политические цели.[295]295
  Пункт 2 ст. 9 Федерального закона от 21.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; статья 17 Федерального закона от 10.01.1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143; пункт 3 ст. 3 Закона Российской Федерации от 26.06.1992 г. № 3132–1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; Российская юстиция. 1995. № 11; пункт 4 ст. 4 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.


[Закрыть]

Таким образом, военнослужащие, служащие кадрового состава и военнослужащие органов внешней разведки Российской Федерации, судьи и работники прокуратуры не обладают правом создавать политические партии, поскольку учредители партии с момента создания последней автоматически приобретают статус ее членов,[296]296
  Статья 19 Федерального закона «Об общественных объединениях».


[Закрыть] правом вступать в партии и правом участвовать в них.[297]297
  Пункт 10 ст. 23 Федерального закона «О политических партиях» предусмотрено, что федеральными конституционными законами и федеральными законами может устанавливаться ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии для определенных категорий граждан Российской Федерации. Недостатком данной нормы Закона является то, что упоминание о возможности ограничения права на вступление в партию сделано в отрыве от права создавать ее, что лишено смысла. Лицо, не имеющее права вступить в партию, не сможет и учредить ее, поскольку с момента создания партии ее учредитель приобретает статус члена партии, что следует из ст. 19 Федерального закона «Об общественных объединениях».


[Закрыть]

Особое правило установлено ст. 17 Федерального закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ[298]298
  СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.


[Закрыть] для служащих, не входящих в кадровый состав органов внешней разведки Российской Федерации, и рабочих органов внешней разведки Российской Федерации, которые не могут лишь создавать общественные объединения, преследующие политические цели.

Вышеуказанные категории граждан наделены государством особыми властными полномочиями и возможностями: военнослужащие военизированы и вооружены, судьи осуществляют правосудие, работники прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законов и законностью правовых актов и наделены другими исключительными государственно-властными полномочиями, в том числе по ограничению прав и свобод граждан, поэтому необходимо исключить всякую возможность политизации их деятельности в целях прежде всего обеспечения безопасности государства, а также защиты прав и свобод других лиц.[299]299
  Существует точка зрения, что распространение ограничения права состоять в политических партиях на судей является слишком широким толкованием п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о правах человека (см.: Ковлер А. И. Комментарий к статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. С. 404.


[Закрыть]

Для иных государственных служащих[300]300
  Военнослужащие и судьи в смысле ст. 1 и 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» формально являются не государственными служащими, а военнослужащими и лицами, замещающими государственные должности категории «А» соответственно.


[Закрыть] (помимо работников прокуратуры), в том числе для сотрудников органов федеральной службы безопасности, федеральных органов правительственной связи и информации, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов, а также для сотрудников милиции право на объединение ограничено следующей законодательной формулировкой: не допускается образование (создание и деятельность) в государственных и органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Данное ограничение установлено как Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», специальными законами «О милиции», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», «О службе в таможенных органах Российской Федерации»,[301]301
  Пункт 12 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; статья 20 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026–1 «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; статья 2 Федерального закона от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; статья 2 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 г. № 4524–1 «О федеральных органах правительственной связи и информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 423; статья 4 Закона Российской Федерации от 24.06.1993 г. № 5238–1 «О федеральных органах налоговой полиции» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114; пункт 11 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.


[Закрыть] так и Федеральным законом «О политических партиях».[302]302
  Пункты 4 и 5 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях»; статья 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».


[Закрыть] Последним законом рассматриваемое ограничение в части запрета на создание и деятельность политических партий распространено также на муниципальных служащих.[303]303
  Пункты 4 и 5 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях».


[Закрыть]

Названное ограничение, с одной стороны, является реализацией принципа внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства[304]304
  Принцип отделения религиозных объединений от государства предусмотрен ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, ст. 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».


[Закрыть] и независимости государственной службы, что необходимо и для защиты основ конституционного строя, и для защиты прав и законных интересов других лиц, и для обеспечения безопасности государства. С другой стороны, формулировка «не образовывать в государственных органах структуры объединений», на наш взгляд, неудачна, так как затруднительно представить, каким образом структура объединения может быть создана в другом юридическом лице либо государственном или муниципальном органе. Поэтому сложно говорить об эффективности действия указанного положения федерального закона, поскольку затруднительно однозначно определить его смысл.

По нашему мнению, следует распространить ограничение прав военнослужащих на создание, вступление и участие в политических партиях на сотрудников всех военизированных служб.

Общим для военнослужащих, судей, сотрудников милиции и государственных служащих будет ограничение их права создавать, вступать и участвовать в коммерческих объединениях, вытекающее из предусмотренного соответствующими законами запрета на осуществление предпринимательской (лично или через доверенных лиц) и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.[305]305
  Пункт 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих»; пункт 3 ст. 3 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»; пункты 1 и 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»; пункт 5 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; статья 20 Закона Российской Федерации «О милиции»; статья 18 Федерального закона «О внешней разведке»; статья 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»; пункт 6 ст.13 Закона Российской Федерации «О федеральных органах правительственной связи и информации»; пункт 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной охране»; статья 13 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции»; пункт 1 и 3 ч. 2 ст. 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».


[Закрыть] Данный запрет направлен на предотвращение коррупции и соответственно предусмотрен в конституционных целях обеспечения безопасности государства и защиты прав и законных интересов других лиц.

Федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации»[306]306
  Часть 2 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».


[Закрыть] и «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[307]307
  Пункт 3 ст. 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».


[Закрыть] в развитие данного запрета, в частности, предусмотрена обязанность государственного служащего передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Однако указанный специальный закон не принят до настоящего времени. Представляется, что он не принят по объективным причинам, поскольку, во-первых, передача государственным служащим в доверительное управление находящихся в его собственности долей (акций) в уставном капитале коммерческих организаций не влечет утрату его прямой заинтересованности в деятельности соответствующих коммерческих организаций, во-вторых, влечет появление его заинтересованности в деятельности доверительного управляющего. Устранить перечисленные интересы, несовместимые с нормальным осуществлением функций по государственной должности, затруднительно.

Ограничение права на объединение иностранных граждан и лиц без гражданства. Ко второй группе ограничений права на объединение, выделяемых по субъектному составу, следует отнести ограничения для лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации. Их права на объединение ограничены в Российской Федерации в политической, религиозной и профсоюзной сферах.

В соответствии с п. 2 ст. 23 Федерального закона «О политических партиях» не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства. Таким образом, указанные лица, как и некоторые вышеуказанные категории граждан Российской Федерации, не обладают правом создавать политические партии, правом вступать в партии и правом участвовать в них. У названных лиц отсутствует устойчивая правовая связь с Российской Федерацией, выражающаяся во взаимных правах, обязанностях и, соответственно, заинтересованности, именуемая гражданством. Предоставление им политических прав, т. е. прав, направленных на участие в управлении делами государства, могло бы угрожать обеспечению безопасности государства, защите основ конституционного строя, прав и свобод граждан России.

Данная норма Закона полностью согласуется и с международными обязательствами Российской Федерации. Согласно ст. 16 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 30 Конвенции Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека допускается ограничение политической деятельности иностранцев и лиц без гражданства.

Пунктом 6 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» предусмотрено, что на территории Российской Федерации также не допускаются создание и деятельность политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий.

Рассматриваемое положение Закона сложно для уяснения в силу неопределенности его формулировки. Под политическими партиями иностранных государств и их структурными подразделениями можно понимать партии (их структурные подразделения), созданные в соответствии с правом иностранных государств. Создание и деятельность таких организаций не будет охватываться правом на объединение, предусмотренным Конституцией Российской Федерации и российским законодательством, даже если они объединяют граждан Российской Федерации. На территории Российской Федерации политические партии и их структурные подразделения, создаются только в соответствии с российским законодательством, которое предусматривает членство в партиях только физических лиц индивидуально (а не государств) и только граждан России.[308]308
  Статья 23 Федерального закона «О политических партиях».


[Закрыть]

Таким образом, практический смысл рассматриваемой нормы Закона заключается в запрете деятельности на территории Российской Федерации созданных в соответствии с правом иностранных государств политических партий и их структурных подразделений.

Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» установил, что иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, пользуются правом на свободу вероисповедания, в том числе совместного, наравне с гражданами Российской Федерации (п. 1 ст. 3) и наделил правом объединяться в религиозную организацию для совместного исповедания и распространения веры не только граждан Российской Федерации, но и иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации (п. 1 ст. 8).

Согласно п. 1 ст. 9 Закона учредителями местной религиозной организации могут быть не менее 10 граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу. Неопределенность данной нормы не позволяет исключать из числа учредителей местной религиозной организации иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, при условии наличия среди ее учредителей помимо них не менее 10 граждан Российской Федерации, объединенных вместе с иностранными гражданами или лицами без гражданства в религиозную группу.

Таким образом, можно сделать вывод, что в соответствии с данным Законом иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно и на законных основаниях проживающие на территории Российской Федерации, не вправе без совместного участия 10 граждан Российской Федерации, объединенных с ними в одну религиозную группу, создавать религиозные организации. В то же время данное ограничение конституционными целями обосновать достаточно сложно.

В связи с тем, что ч. 1 ст. 30 Конституции РФ предусматривает право каждого на объединение, законодательно закрепленное отсутствие вышеуказанных прав иностранных граждан и лиц без гражданства на объединение следует рассматривать именно как ограничение их права на объединение, но не в качестве специальных требований, предъявляемых к субъектам соответствующих субъективных прав.

Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусмотрено, что федеральными законами и международными договорами Российской Федерации могут быть установлены случаи, когда иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, не вправе состоять в российских профсоюзах (п. 4 ст. 2). В настоящее время таких случаев не предусмотрено. На наш взгляд, будет сложно обосновать установление случаев ограничения права иностранцев и лиц без гражданства на создание и на вступление в российские профсоюзы. Вероятно, в качестве обоснования такого ограничения может быть использован мотив защиты интересов трудящихся – граждан Российской Федерации с точки зрения того, что один и тот же профсоюз не может защищать права людей, интересы которых могут существенно различаться. Трудовым и административным законодательством, в частности, могут устанавливаться квоты на использование иностранной рабочей силы в Российской Федерации.

В этой связи формулировка «российские профсоюзы» неудачна, потому что российскими будут все профсоюзы, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а не только профсоюзы, объединяющие граждан Российской Федерации. Последнее толкование словосочетания «российские профсоюзы» будет обозначать запрет для иностранцев и лиц без гражданства создавать в Российской Федерации профсоюзы вообще, что обосновать с позиции конституционных случаев ограничения прав и свобод, по нашему мнению, будет невозможно.

Российская пропорциональная избирательная система и право на объединение. С позиции ограничения права на объединение представляет интерес Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”».[309]309
  СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.


[Закрыть]

Предметом проверки на конституционность было, в частности, положение ст. 5 названного Закона, в соответствии с которой 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ – один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ и 225 депутатов – по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. По мнению заявителя, данное положение нарушает равенство избирательных прав граждан и потому противоречит ст. 3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ сослался на мировой опыт, общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к избирательному праву и закрепленные ст. 3 Протокола № 1 от 20 марта 1952 г. Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., а также на то обстоятельство, что такая система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и что через свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании она позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа государства.

В результате Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что «оспариваемое положение ст. 5 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” не нарушает Конституцию Российской Федерации, в том числе закрепленные ею принцип свободных выборов (ст. 3), право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также право избирать и быть избранными в органы государственной власти (ст. 32, ч. 1 и 2), гарантии равенства этих прав (ст. 19), а также равенство общественных объединений перед законом (ст. 13, ч. 4)».[310]310
  См.: пункт 2 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”».


[Закрыть]

Положения ст. 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[311]311
  Федеральный закон от 21.06.1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398.


[Закрыть] не рассматривались на предмет их соответствия ст. 30 Конституции РФ, предусматривающей право на объединение и запрет на принуждение ко вступлению в объединение. Половина депутатов Государственной Думы в соответствии с названным Федеральным законом может быть избрана только по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. У каждого гражданина по-прежнему остается один голос, избирательное право реализуется непосредственно путем тайного голосования. Однако указанная правовая норма вынуждает избирателей для получения возможности выдвигать кандидатов по пропорциональной системе объединяться в избирательные объединения и избирательные блоки. Рассматриваемое положение ст. 5 Федерального закона, на наш взгляд, противоречит ч. 1 и 2 ст. 30 и ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, предусматривающим равенство прав граждан независимо, в частности, от принадлежности к общественным объединениям.

Действующий в настоящее время Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[312]312
  СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.


[Закрыть] предусматривает положения, аналогичные ст. 5 отмененного Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В частности, согласно п. 3 ст. 3 и ст. 6 нового Закона 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Кандидаты в депутаты Государственной Думы (далее – кандидаты) могут быть выдвинуты избирателями соответствующего одномандатного избирательного округа и в порядке самовыдвижения. Кандидаты, списки кандидатов могут быть выдвинуты избирательными объединениями, избирательными блоками.

Конституционным Судом РФ при рассмотрении вышеуказанного дела выражена правовая позиция по вопросам равенства граждан относительно разного способа формирования Государственной Думы. Однако вопрос о соответствии ст. 5 Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ положениям ст. 30 и находящимся во взаимосвязи с ними положениям ст. 19 Конституции РФ прямо не разрешался. В связи с этим соответствующий запрос или жалоба на положения п. 3 ст. 3 и ст. 6 нового Закона еще могут быть предметом самостоятельного рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Исключительное право избирательных объединений и блоков выдвигать списки кандидатов является основой и реальной целью пропорциональной избирательной системы. Поэтому постановка вопроса о конституционности указанного их права сразу же вызовет стремление обосновать его конституционность мировым опытом и публичным интересом в функционировании этих объединений. В то же время мировой опыт в регулировании указанного вопроса далеко не однозначен: страны с пропорциональной избирательной системой случается отдают предпочтение мажоритарной (например, Италия, Бразилия).

Мажоритарная избирательная система отнюдь не исключает возможность и необходимость существования политических партий, которые будут действовать путем выдвижения и поддержки по мажоритарным округам партийных кандидатов наравне с независимыми (т. е. выдвинутыми избирателями, не организованными в партию, или путем самовыдвижения) кандидатами. Наоборот, именно такая мажоритарная избирательная система позволит сохранить общественно полезные стороны деятельности партий и устранить негативные черты пропорциональной избирательной системы, а именно: сохранится организованность, ответственность и стабильность в формировании политической воли избирателей, организованных в партию, и будет исключена возможность вынужденного голосования «вслепую» за неизвестных (в лучшем случае) кандидатов либо кандидатов, к которым у избирателя имеется негативное отношение, но за которых он вынужден голосовать в составе списка в связи с тем, что желает избрать депутатами находящихся в списке других, достойных, по его мнению, кандидатов (недостатки голосования «за список»). Иначе партия становится вынужденным для избирателя посредником при формировании им выборных органов.

Политические партии также вряд ли можно отнести к категории «публичных корпораций», которые в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ[313]313
  Подробнее «публичные корпорации» и позиция Конституционного Суда РФ по их поводу будут рассмотрены в параграфе 3.5 настоящей работы.


[Закрыть] не подпадают под действие ст.30 Конституции РФ и соответственно на них не распространяется принцип добровольности объединения. Хотя закон и предусматривает обязательность создания политических партий, но он не может конкретизировать, какие партии подлежат созданию, в отличие от случаев с «публичными корпорациями». Партии не наделены государством какими-либо властными полномочиями, в том числе юридическими контрольными функциями в отношении своих членов. Речь следует вести лишь о целесообразности их существования как организаторов политической воли избирателей. Кроме того, если исходить из того, что партии не подпадают под действие ст.30 Конституции РФ и участие в них является обязательным в силу их особого публичного статуса, тогда и та часть Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которая избирается по мажоритарной системе, должна формироваться исключительно по пропорциональной.

Ограничение права на коммерческое объединение. В целях предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, обеспечения условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков и рынка финансовых услуг (рынка ценных бумаг, банковских, страховых и иных финансовых услуг) и защиты конкуренции на них антимонопольным законодательством предусмотрено ограничение права на коммерческое объединение.

Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. № 948–1[314]314
  Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.


[Закрыть] предусматривает, в частности:

– необходимость получения лицами или органами, принимающими соответствующее решение, предварительного согласия антимонопольного органа на создание, слияние и присоединение объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций), а также на слияние и присоединение коммерческих организаций, если сумма активов этих коммерческих организаций по последнему балансу превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда (п. 1 ст. 17). При этом государственная регистрация коммерческих и некоммерческих организаций, а также внесение записи об исключении из единого государственного реестра юридических лиц коммерческих организаций осуществляются регистрирующим органом только с предварительного согласия федерального антимонопольного органа (п. 8 ст. 17);

– необходимость уведомления учредителями антимонопольного органа о создании коммерческих организаций, если суммарная стоимость активов учредителей превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда, а также о слиянии или присоединении коммерческих организаций, если сумма их активов по балансу превышает 50 тысяч минимальных размеров оплаты труда, с целью получения последующего согласия антимонопольного органа на создание, слияние, присоединение соответствующих коммерческих организаций (п. 4 ст. 17). Создание (слияние, присоединение) коммерческих организаций и их объединений в нарушение установленного п. 1 и 4 ст. 17 Закона порядка, приводящее к возникновению или усилению доминирования и (или) ограничению конкуренции, а равно неисполнение учредителями коммерческой организации, лицами или органами, принявшими решение о ее слиянии, присоединении, требований федерального антимонопольного органа о принятии мер по восстановлению необходимых условий конкуренции, является основанием для ликвидации созданных коммерческих организаций и их объединений в судебном порядке по иску федерального антимонопольного органа (территориального органа в пределах его компетенции) (п. 9 ст. 17);