Текст книги "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях"

Глава 2. Российская Федерация и другие хозяйственные публичные организации

§ 1. Понятие хозяйственной публичной организации. Гражданская правоспособность хозяйственных публичных организаций

В современной литературе по гражданскому праву России, как и прежде, значительное место отводится понятию государства. При этом под участием государства в гражданских правоотношениях фактически понимается участие в таких отношениях не одного субъекта, а группы самостоятельных лиц. Например, А. А. Иванов считает, что Российское государство «подразделяется на субъекты различных уровней – Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования (города, районы, села, поселки, деревни и т. д.)»[116]116
  Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М.: Изд-во ТЕИС, 1996. Ч. 1. С. 152.


[Закрыть]. Приведенная цитата свидетельствует о том, что автор не ставит знак равенства между Российским государством и таким лицом, как Российская Федерация. Далее А. А. Иванов пишет: «Гражданское законодательство исходит из того, что в целом участие государства и его частей в гражданском обороте строится на одинаковых принципах»[117]117
  Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М.: Изд-во ТЕИС, 1996. Ч. 1. С. 152.


[Закрыть]. Это утверждение позволяет предположить, что автор рассматривает Российское государство в качестве одного из возможных участников гражданских правоотношений наряду с указанными выше субъектами, в том числе и наряду с Российской Федерацией.

По мнению Е. А. Суханова, государство характеризуется множественностью субъектов, но в качестве единого субъекта оно в гражданских правоотношениях не участвует. И все же в числе множественности субъектов Е. А. Суханов называет Российскую Федерацию в целом, именуемую им «федеральным государством»[118]118
  Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во БЕК, 1998. Т. 1. С. 280 и сл.


[Закрыть].

Некоторые авторы государством в гражданском праве называют только Российскую Федерацию. При этом Российская Федерация, по их мнению, «включает в себя» других участников гражданских правоотношений – субъектов РФ. Субъекты РФ обозначаются термином «государственные образования». Муниципальные образования составляют отдельную группу лиц[119]119
  Плетнев В. А. Государство, государственные и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Гражданское право: Учебник. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА М, 1998. Ч. 1. С. 140–143.


[Закрыть].

Иначе подходят к решению затронутого вопроса авторы Курса лекций, подготовленного под редакцией О. Н. Садикова[120]120
  Гражданское право России: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1996. Ч. 1.


[Закрыть]. Они, используя термин «государство» для обозначения субъекта гражданских правоотношений, имеют в виду всех самостоятельных участников этих отношений, т. е. Российскую Федерацию, республики и других субъектов РФ. Ни о каком самостоятельном отдельном субъекте гражданского права (наряду с Российской Федерацией и ее субъектами) речь не ведется. Термин «государство» выполняет лишь служебную функцию, употребляется как условное обозначение. Используя этот термин, авторы избегают необходимости всякий раз перечислять субъектов права, имеющих много общих признаков (Российская Федерация и субъекты РФ).

В науке гражданского права признается, что государство является субъектом различных отраслей права, сочетает в себе противоположные свойства: способно выступать не только в качестве властного субъекта, но и на равных началах с другими участниками общественных отношений. Такие свойства проявляются в разных общественных отношениях. В гражданских правоотношениях государство участвует на равных началах с другими лицами. Предпринимаются попытки определить и зафиксировать границы проявлений указанных свойств государства. У Л. П. Фоминой эти попытки имеют следствием предложение назвать «в законе конкретного субъекта („носителя“) права собственности на государственные земли»[121]121
  Фомина Л. П. Земельная реформа и государственная собственность на землю // Государство и право. 1997. № 8. С. 57.


[Закрыть]. По мнению Л. П. Фоминой, существует несколько вариантов решения вопроса о «носителе» права государственной собственности на землю. Автор не исключает и «определение в качестве субъекта права собственности на государственное имущество, на государственную землю в особенности, другого (конкретного) государственного органа»[122]122
  Фомина Л. П. Земельная реформа и государственная собственность на землю // Государство и право. 1997. № 8. С. 56.


[Закрыть]. Такой государственный орган может быть противопоставлен тем органам, через которые государство осуществляет свои властные функции, в том числе в сфере земельно-правовых отношений. В связи с этим Л. П. Фомина пишет следующее: «Необходимое предварительное условие определения правового статуса конкретного государственного органа в качестве „носителя“ права собственности на государственные земли – это четкое разграничение в законодательстве различных модусов государства»[123]123
  Фомина Л. П. Земельная реформа и государственная собственность на землю // Государство и право. 1997. № 8. С. 56.


[Закрыть].

Наряду с тем, что гражданскому праву неизвестна категория «носитель права собственности» как самостоятельная категория, не совпадающая с категорией «субъект права собственности», следует заметить, что когда Л. П. Фомина пишет о модусах (статусах, свойствах) государства и «носителе» права собственности, на первый план выдвигаются не вопросы дееспособности и представительства. О «носителе» права собственности говорится в связи с тем, что государство обладает различными свойствами и эти свойства должны получить раздельное юридическое оформление. По существу Л. П. Фомина предлагает персонифицировать различные свойства одного субъекта (государства). Но персонификация должна означать полное отделение гражданской правосубъектности от публичной власти, что не может произойти, пока признается существование государства-собственника. Если произвести отделение гражданской правосубъектности от публичной власти, то носителя гражданской правосубъектности нельзя будет называть государством. Появится новый субъект права как результат персонификации одного из модусов прежнего государства, обладавшего и публичной властью, и собственностью одновременно.

Категория «правовой модус» используется учеными для характеристики правового положения лица в системе общественных отношений[124]124
  См., напр.: Патюлин В. А. Субъективные права граждан: основные черты, стадии, гарантии реализации // Советское государство и право. 1971. № 6. С. 24–32; Мананкова Р. П. 1) Правовые проблемы членства в семье. Томск: Изд-во Томского ун-та. 1985. С. 40–60; 2) Правовой статус членов семьи по советскому законодательству. Томск: Изд-во Томского ун-та. 1991. С. 11–20; Ровный В. В. О категории «правовой модус» и ее содержании // Государство и право. 1998. № 4. С. 86–88.


[Закрыть]. Допустимо вести речь о множестве правовых модусов одного лица, но существование этих модусов не требует отдельной правосубъектности для каждого из них. Само по себе выделение различных модусов предполагает существование одного субъекта (единой правосубъектности). Признавая единую правосубъектность, соединяющую публичную власть и право собственности, «носителем» права собственности, субъектом этого права необходимо признавать государство. Его же следует считать участником разнообразных гражданских правоотношений, таким участником, который вынужден от самого себя и от других лиц прятать имеющуюся у него публичную власть, избегая тем самым соблазна воспользоваться ею.

Сокрытие публичной власти в регулируемых гражданским правом отношениях приводит к тому, что в конечном счете в гражданских правоотношениях нельзя обнаружить субъекта, наделенного публичной властью (ни один субъект эту власть не проявляет), нельзя обнаружить государство. Единственное, что заставляет сегодня вести бесплодные поиски такого субъекта при анализе гражданских правоотношений, это устаревшая концепция государства – участника гражданских правоотношений.

Заслуживает поддержки стремление Л. П. Фоминой найти новое решение вопроса о правосубъектности собственника применительно к государственному имуществу. Однако было бы правильнее искать решение данного вопроса в другом направлении.

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут участвовать в регулируемых гражданским законодательством отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами (ст. 2 и 124 ГК РФ). В приведенном кратком нормативном установлении воплощены три принципиальные идеи, имеющие первостепенное значение для характеристики Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.

Во-первых, Российская Федерация, каждый субъект РФ и каждое муниципальное образование являются самостоятельными субъектами гражданского права и гражданских правоотношений. Эти лица не образуют какую-либо правосубъектную систему гражданского права и действуют от собственного имени. Российская Федерация с юридической точки зрения в той же мере обособлена от субъектов РФ и муниципальных образований, в какой каждое из данных лиц обособлено от любого другого лица.

Во-вторых, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования представляют собой вид субъектов гражданского права, наряду с гражданами и юридическими лицами. Такой вывод подтверждается только тем обстоятельством, что в ГК РФ в подразделе «Лица» Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, так же как гражданам и юридическим лицам, посвящена специальная глава. Однако на деятельность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований распространено действие норм о юридических лицах (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Этот прием законодательной техники в полной мере согласуется с тенденцией унификации правового регулирования имущественных отношений. Аналогичным образом регулируется участие в правоотношениях граждан-предпринимателей (п. 3 ст. 23 ГК РФ).

В-третьих, специфика Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при их вступлении в гражданское правоотношение не может привести к нарушению равенства участников этого отношения.

Таковы некоторые исходные положения гражданского законодательства о Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях. Основополагающие юридические нормы об участии в гражданских правоотношениях Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не оставляют места для проявления этими лицами ни суверенитета, ни публичной власти. Другими словами, ни один субъект гражданского права не обладает сущностными признаками государства. Если даже предположить, что государство вступает в гражданские правоотношения, то это вступление сопровождается утратой возможности проявлять публичную власть в таких отношениях. Власть при отсутствии возможности ее проявить означает безвластие. Тождество явлений (государство до вступления в гражданские правоотношения и после этого) нарушается.

Выше уже была приведена точка зрения С. Н. Братуся на правосубъектность государства в сфере гражданских правоотношений. По его мнению, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свой иммунитет, властной гражданской правоспособности не существует. Верный вывод С. Н. Братуся об отсутствии властной гражданской правоспособности сегодня имеет все же иные основания. Пределы и формы хозяйственной активности хотя и закреплены в ГК РФ (в правовом акте государства), но имеют конституционное происхождение. Именно Конституцией РФ установлено равенство всех форм собственности, а значит, равенство собственников во владении, пользовании и распоряжении имуществом (ст. 8). К принятию Конституции РФ государство отношения не имеет, как не имеет отношения к принятию собственного учредительного акта любая правосубъектная организация (организация как субъект права появляется после оформления учредительных документов). В отличие от предыдущих конституций, действующая Конституция РФ принята всенародным голосованием. Самоограничение государства заменено ограничением со стороны общества. Такое ограничение выражается не в том, что государство лишается каких-то возможностей в момент вступления в гражданские правоотношения, а в том, что оно в эти отношения не допускается, сохраняя за пределами гражданских правоотношений все свои признаки.

Общие положения гражданского законодательства о лицах не позволяют вести речь о государстве как о субъекте гражданского права. В гражданских правоотношениях участвуют не Российская Федерация и субъекты РФ как публично-властные организации, не города, районы, села как организации, способствующие выражению власти народа. Субъектами гражданского права являются одноименные лица, обладающие гражданской правоспособностью. Единство наименования различных субъектов права свидетельствует об их тесной функционально-правовой связи. Но такое единство не означает тождества. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования в гражданских правоотношениях – это не государство в гражданских правоотношениях.

М. М. Богуславский отмечает: «В западной юриспруденции была выдвинута теория „расщепления“ государства в тех случаях, когда оно выступает в имущественных отношениях, на два лица: если оно действует в силу своего суверенитета, то это одно лицо, субъект властвования, а если оно заключает сделку, то это уже другое лицо, которое должно быть приравнено к прочим юридическим лицам»[125]125
  Богуславский М. М. Международное частное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Междунар. отношения, 1994. С. 151.


[Закрыть]. Нетрудно заметить, что по существу здесь говорится о двух субъектах права. Лицо в праве – это субъект права, два лица – два субъекта. Не физическое лицо может быть определено (установлено) по его правоспособности. Четкое разграничение государства и гражданской правосубъектности вернее объяснить наличием двух субъектов права, а не двуличием одного субъекта. Двуличие – нездоровое явление, в том числе и в юриспруденции.

Лишь как недоразумение следует рассматривать содержание ст. 582 ГК РФ, согласно которой пожертвования могут делаться «государству и другим субъектам гражданского права». В общих положениях ГК РФ государство не названо среди субъектов гражданского права (подраздел 2 «Лица»). Единство терминологии в приведенной норме нарушено. Совершенно неясно: о каком из субъектов, названных в общих положениях ГК РФ, идет речь; зачем потребовалось особо выделять государство. То же следует сказать о ст. 239 и 240 ГК РФ, в соответствии с которыми государство может приобрести право выкупа недвижимости и культурных ценностей. Упоминание о государстве как покупателе имущества во всяком случае не соответствует общей направленности ГК РФ на разграничение правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Термин «государство», который крайне редко встречается в ГК РФ, следует рассматривать в качестве технической ошибки законодателя, но не в качестве подтверждения гражданской правоспособности государства. Проблема не только в том, что указанный термин трудно соотнести с каким-либо субъектом гражданского права. Если исходить из того, что термин «государство» имеет отношение к тем субъектам гражданского права, которые названы в главе 5 ГК РФ, следует признать: право выкупа недвижимости и культурных ценностей могут приобрести только Российская Федерация и республики. Другие субъекты РФ (не названные в Конституции РФ государствами), а также муниципальные образования такой возможности оказываются лишенными. Этот вывод будет единственно верным, если считать, что законодатель не ошибся, употребив термин «государство». В то же время в соответствии со ст. 239 ГК РФ с требованием об изъятии недвижимого имущества может обратиться в суд не только государственный орган, но и орган местного самоуправления. Однако орган местного самоуправления не является органом какого-либо государства, т. е. единственного субъекта, имеющего возможность приобрести право выкупа в соответствии со ст. 239 ГК РФ. Каким образом, от чьего имени орган местного самоуправления может требовать выкупа, не будучи органом государства?

Столь же ошибочным следует признать нормативное обособление Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований от юридических лиц. Не существует препятствий, чтобы отнести Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования к числу юридических лиц, что фактически сделано п. 2 ст. 124 ГК РФ. Принципиальных различий между организациями, названными в главе 4 ГК РФ «Юридические лица», и лицами, перечисленными в главе 5 ГК РФ, не существует. По определению Г. Ф. Шершеневича, юридическим лицом является «все то, что, не будучи физическим лицом, признается со стороны закона способным, ввиду определенной цели, быть субъектом права»[126]126
  Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права… С. 90.


[Закрыть]. Субъекты права могут быть лицами физическими и не физическими, т. е. юридическими. Такова аксиома учения о субъектах права, и отказываться от нее нет никаких оснований. Специфика различных правосубъектных организаций может быть подчеркнута и должным образом отражена с использованием более обширной классификации юридических лиц.

Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в гражданском праве именуются не государства, не какие-либо иные публично-властные организации, а организации, объединения людей, публичной властью не обладающие, наделенные имуществом на праве собственности и гражданской правосубъектностью. Эти организации можно обозначить общим для них термином – хозяйственные публичные (публично-хозяйственные) организации. Российская Федерация и другие хозяйственные публичные организации – это юридические лица, созданные населением соответствующей территории (России в целом, республики, края, области, города, района и т. п.) с целью обеспечения благоприятных материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных интересов, достижения общеполезных целей, посредством участия в гражданских, иных имущественных и неимущественных правоотношениях.

Хозяйственные публичные организации созданы не государством, не действующими в обществе публично-властными организациями, а членами общества. Несмотря на то что публично-властные и хозяйственные публичные организации созданы членами одного и того же общества, результаты объединения людей различны, как различны цели объединения.

Тождество лиц, принимающих публично-властные и хозяйственные решения, не означает тождество субъектов права, действующих через этих лиц. Основания, порядок принятия таких решений и существо принимаемых решений различны. Председатель Правительства РФ и глава администрации субъекта РФ принимают как публично-властные, так и хозяйственные решения, выражая при этом в одном случае волю соответствующей публично-властной организации, в другом случае – хозяйственной публичной организации. Механизму участия хозяйственных публичных организаций в правовых отношениях посвящен следующий параграф настоящей главы. Здесь же отметим, что сущностное различие решений, принимаемых указанными выше должностными лицами, обусловлено несовпадающей правосубъектностью государства и хозяйственной публичной организации. Тождество лиц, принимающих решения, является, быть может, оптимальным, но не единственным вариантом организации управленческой деятельности. Можно назвать и другие случаи такого тождества, например, единство в управлении государственным органом и одноименным учреждением, что уже было отмечено нами ранее в связи с утверждением Д. Н. Бахраха о мнимом участии государственных органов в гражданских правоотношениях.

Рассматривая действующий механизм реализации права государственной собственности, Л. П. Фомина пишет: «Сохраняется… конструкция, при которой понятие государства-собственника не отделено от понятия государства как аппарата публичной власти, т. е. конструкция, адекватность которой принципам правового государства и рыночной экономики вызывает сомнения»[127]127
  Фомина Л. П. Земельная реформа и государственная собственность на землю… С. 55.


[Закрыть]. Представляется, однако, что задача сегодня заключается не в том, чтобы создать еще одно понятие государства. Напротив, государство как субъект права всегда должно соответствовать своему понятию, всегда должно оставаться публично-властной организацией в обществе, политической организацией. Это возможно лишь за пределами гражданского оборота. Л. П. Фомина отмечает: «В определении статуса государства как субъекта права собственности Гражданский кодекс остановился на полпути»[128]128
  Фомина Л. П. Земельная реформа и государственная собственность на землю… С. 55.


[Закрыть]. Точнее, ГК РФ остановился на полпути в определении статуса хозяйственных публичных организаций как новых субъектов права собственности.

Нельзя навязывать обществу единственную форму объединения его членов, единственную форму персонификации, поскольку таких форм может быть несколько. В сфере политической организацией всех членов общества является государство, в сфере хозяйственной, экономической – хозяйственная публичная организация. Подобный подход не в меньшей степени является адекватным принципам правового государства и рыночной экономики. Решение проблемы возможно на пути отделения гражданской правосубъектности от государства, а не создания государства – субъекта гражданского права.

Важно подчеркнуть, что государство – это результат осуществления народного (национального) суверенитета. Но осуществление данного суверенитета не ограничивается созданием государства. Ю. Г. Судницин считал, что национальный суверенитет «означает свободное волеизъявление нации в решении вопросов своей внутренней жизни и своих взаимоотношений с другими нациями, в том числе в реализации ее права на самостоятельное определение в приемлемых для нации государственных формах и общественно-политических институтах, обеспечивающих прогрессивное развитие нации»[129]129
  Судницин Ю. Г. Соотношение национального суверенитета с государственным в социалистических государствах // 50 лет Советского союзного государства: Сб. статей. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1973. С. 70.


[Закрыть]. Народный суверенитет определяется как право народа «распоряжаться своей судьбой, создавать по своему выбору такой общественный и государственный строй, какой пожелает»[130]130
  Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения… С. 77.


[Закрыть]. Четкое разграничение правосубъектности государства и хозяйственной публичной организации следует рассматривать как одно из проявлений народного (национального) суверенитета. Провозглашение в качестве основы конституционного строя равного признания и равной защиты всех форм собственности неминуемо должно отразиться и на положении государства как участника общественных отношений. Осуществляя право собственности, государство не могло бы использовать публичную власть и ссылаться на свой суверенитет, поскольку ни того, ни другого нет у остальных собственников. Иными словами, государство было бы не вправе оставаться самим собой в отношениях собственности во всем их многообразии. Данное обстоятельство способствует юридическому, а затем, если потребуется, организационному разграничению государства и хозяйственных публичных организаций.

Законодательство позволяет группе одних и тех же лиц создать два и более юридических лица как одной, так и различных организационно-правовых форм. Не существует препятствий и для всего населения страны объединиться дважды, создав тем самым две производные личности, две правосубъектные организации. Конституция РФ подтверждает существование такого двойного объединения, закрепляя, с одной стороны, роль государства в жизни общества, основы организации и осуществления публичной власти, с другой стороны, провозглашая равенство всех перед законом и судом, гарантируя равное признание и равную защиту всех форм собственности, и т. д. Конституция РФ в совокупности с конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в равной мере является учредительным актом как для публично-властных организаций, так и для одноименных хозяйственных публичных организаций.

Судя по некоторым публикациям, отрицание государства в качестве субъекта гражданского права имеет в отечественной юриспруденции долгую историю. Например, еще Д. И. Мейер в своем учебнике счел нужным сделать критические замечания в адрес юристов, представлявших казну как особое юридическое лицо, отличное от государства. Казна, по мнению не названных Д. И. Мейером авторов, – это олицетворенное государственное имущество, а не само государство[131]131
  Мейер Д. И. Русское гражданское право. В 2 ч. Ч. 1. М.: Статут, 1997. С. 135.


[Закрыть]. Можно предположить, что, по мнению критикуемых Д. И. Мейером авторов, казна в гражданских правоотношениях лишена публичной власти, а государство не обладает имуществом, сферы деятельности казны и государства не совпадают, государство и казна разные субъекты права, обладающие различной правосубъектностью. К числу юристов, разделявших такие взгляды на казну, относился, в частности, И. М. Тютрюмов. По его мнению, выделяется такой вид юридических лиц, как совокупность имуществ, тогда, когда с этой совокупностью связывается возникновение прав и обязанностей. Такой совокупностью имуществ является имущественная масса, которая принадлежит государству и выделяется в виде юридического лица (казны)[132]132
  Сведения о взглядах М. И. Тютрюмова со ссылкой на его учебник гражданского права (Юрьев, 1922) приводятся Г. А. Гаджиевым (см.: Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2002. С. 243–244).


[Закрыть]. Д. И. Мейер в связи с предложенным отделением казны от государства писал: «Итак, представляются два юридических лица: имущество государства и само государство, из которых одно составляет собственность другого. Но это явное противоречие: лицо тем и разнится от вещи, что имеет самостоятельное бытие, тогда как принадлежность в собственность поглощает личность»[133]133
  Мейер Д. И. Русское гражданское право. В 2 ч. Ч. 1. С. 135.


[Закрыть]. Возможно, основания для критики существовали. Не исключено, что отделение казны от государства не имело в то время безупречного теоретического обоснования, а взгляды на юридическое лицо-казну как субъекта, отличного от государства, не были подкреплены соответствующими представлениями об имуществе этого юридического лица. Однако важно отметить следующее. Казну предлагалось отделить от государства посредством персонификации, объектом которой становилось имущество. Мы предлагаем сместить акценты при выборе объекта персонификации с имущества на объединение людей (нацию, народ, общество, население соответствующей территории). Хозяйственные публичные организации – это результат персонификации тех же самых объединений, которые образуют основу для выделения таких субъектов права, как государство и другие публично-властные организации.

В юридической литературе не существует единства мнений относительно содержания гражданской правоспособности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Различными авторами гражданская правоспособность этих лиц характеризуется и как универсальная[134]134
  Гражданское право: Учебник / Под общей ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, B. А. Плетнева. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА М, 1998. Ч. 1. С. 140.


[Закрыть], и как общая[135]135
  Гражданское право России: Курс лекций / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Юрид. лит., 1996. С. 112.


[Закрыть], и как специальная[136]136
  Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во БЕК, 1998. Т. 1. С. 283.


[Закрыть], и как целевая[137]137
  Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. Ч. 1. С. 155.


[Закрыть]. Свою позицию по данному вопросу занял и Конституционный Суд РФ: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы[138]138
  Позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу выражена в определении об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе» (см.: Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: Учебное пособие. М.: ФБК-ПРЕСС, 1998. С. 498). Этой позиции Конституционный Суд РФ придерживался и в дальнейшем, например, при рассмотрении обращения Администрации Московской области с запросом о проверке конституционности ч. 1 ст. 1015, п. 2 ст. 1015 ГК РФ (см.: Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). С. 242 и далее).


[Закрыть]. Следует согласиться с точкой зрения тех авторов, которые отстаивают взгляд на гражданскую правоспособность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как специальную правоспособность. Названные субъекты гражданского права «могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам»[139]139
  Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп.
  C. 283.


[Закрыть]. Данный вывод имеет прочное основание в гражданском законодательстве. В соответствии со ст. 124 ГК РФ к хозяйственным публичным организациям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Согласно ст. 49 ГК РФ «Правоспособность юридического лица» юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям его деятельности. Исключение из этого правила предусмотрено лишь для коммерческих организаций, к числу которых хозяйственные публичные организации не могут быть отнесены, поскольку созданы не для извлечения прибыли. Зависимость содержания правоспособности от цели деятельности лица (принцип специальной правоспособности) не следует исключать применительно к хозяйственным публичным организациям. Для такого исключения нет никаких оснований.

Важнейшим элементом гражданской правоспособности хозяйственных публичных организаций является способность иметь имущество на праве собственности. Правовое регулирование отношений государственной и муниципальной собственности (определение их субъектов, объектов и содержания) производится в рамках гражданского права (например, ст. 209, 212, 214, 215 ГК РФ). В современном законодательстве не усматривается ни одного из тех оснований, которые прежде позволяли относить право государственной собственности к числу институтов государственного, а не гражданского права[140]140
  Об обосновании государственно-правовой природы института государственной собственности см., напр.: Якушев В. С. О самостоятельности института права государственной социалистической собственности и его государственно-правовой природе // Сб. науч. тр. Свердловск: Свердловский юрид. ин-т. 1970. Вып. 13. С. 85–110.


[Закрыть]:

1) отношения государственной собственности не определяют экономическую основу общества;

2) в силу закрепленного Конституцией РФ равенства всех форм собственности реализация права собственности также не может выражаться в актах государственной власти;

3) публичные организации в отличие от Советского государства непосредственно и активно занимаются хозяйственной деятельностью. Чтобы представить, насколько распространено непосредственное участие публичных организаций в хозяйственной деятельности, достаточно упомянуть создание ими акционерных обществ как единолично, так и по договору с другими лицами, заключение договоров аренды, договоров с коммерческими организациями по поводу использования и содержания неприватизированных социально важных объектов, передачу в доверительное управление акций и иного имущества.

Принципиальное своеобразие хозяйственных публичных организаций по гражданскому праву современной России заключается в том, что они имеют качественно иную правоспособность по сравнению с Союзом ССР – центром системы, союзными республиками и т. п. Каждая хозяйственная публичная организация является субъектом права собственности, а не права оперативного управления или иного ограниченного вещного права. Это обстоятельство свидетельствует об утрате того объединяющего основания, которое прежде видели в единой государственной собственности, в Советском государстве как правосубъектной системе. Можно сказать, что хозяйственные публичные организации являются самодостаточными в качестве участников имущественных отношений, не нуждаясь для такого участия в какой-либо другой юридической основе в дополнение к своему праву на имущество.

Следует отметить условность термина «государственная собственность». В контексте вышеизложенного этим термином обозначается имущество, принадлежащее не государству, а хозяйственным публичным организациям (Российской Федерации, субъектам РФ) и предназначенное для создания благоприятных материально-организационных условий удовлетворения общественного интереса, достижения общеполезных целей.

Государственной собственности и собственности муниципальной соответствует общее понятие публичной собственности. Как обобщающие для государственной и муниципальной собственности термины «публичная собственность», «право публичной собственности», «публичное имущество» использует Е. А. Суханов[141]141
  Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 205–227; Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 1. С. 556–577.


[Закрыть]. По мнению Г. В. Мищенко, «было бы более логичным закрепить в законе только две формы собственности: частную и публичную»[142]142
  Мищенко Г. В. Государственная собственность: экономическое содержание и юридическая форма // Новое российское законодательство и практика его применения: Материалы конференции. Барнаул: Изд-во Алтайского ун-та, 1997. С. 86.


[Закрыть]. Отличие права частной собственности от права публичной собственности предопределено объективно существующими различиями в характере присвоения[143]143
  См., напр.: Мищенко Г. В. Государственная и муниципальная собственность как публичная форма собственности // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт (Республиканский научно-практический семинар. Барнаул, 27–28 сентября 1996 г.). Тезисы докладов. Барнаул, 1996. С. 82–85.


[Закрыть]. Однако такие различия не настолько велики, чтобы их можно было выразить в принципиальных отличиях правосубъектности. Точнее, эти различия не требуют какой-то особой правосубъектности в случае с публичным присвоением. На конституционном уровне признано равенство форм собственности. Общественный интерес в имущественной сфере должен быть удовлетворен теми же путями и способами, что и частный интерес. Возможны особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им (ст. 212 ГК РФ). Примечательно, что эта норма гражданского законодательства имеет нейтральный характер. Допуская особенности правового регулирования отношений собственности в зависимости от субъекта права собственности, норма не содержит каких-либо заранее установленных предпочтений.