Текст книги "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях"

Право публичной собственности как субъективное право – это право собственности хозяйственных публичных организаций, участников гражданских правоотношений. В термине «государственная собственность» не адекватно выражен тот интерес, удовлетворению которого служит осуществление права собственности хозяйственной публичной организацией. Прежде общественный интерес находил выражение в первую очередь и преимущественно в правосубъектности государства. Сегодня такую исключительность государства следует поставить под сомнение. Использование общего понятия публичной собственности позволит более точно выразить назначение и принадлежность соответствующего имущества, а также избежать искусственного противопоставления права собственности муниципальных образований и права собственности других хозяйственных публичных организаций[144]144
  Прав Г. В. Мищенко в том, что выделение «муниципальной собственности в разряд самостоятельной нарушает логическую последовательность дифференциации форм собственности и, кроме того, этот вид публичной собственности не обладает достаточной спецификой для возведения его в ранг формы собственности» (см.: Мищенко Г. В. Государственная и муниципальная собственность… С. 84).


[Закрыть].

В настоящее время существование таких категорий, как «государственная собственность», «муниципальная собственность» (впрочем как и «публичная собственность») лишено особого юридического значения. В. А. Дозорцев по этому поводу писал: «Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, равное положение. Для этого важно создание единого института права собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание»[145]145
  Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. С. 230.


[Закрыть]. Прежде, в условиях командно-административной системы, виды и формы собственности различались не только по субъектам, но и по кругу объектов, и по содержанию. Особое содержание государственной собственности сообщала личность собственника – государства. По мнению В. А. Дозорцева, «нет никакого права государственной собственности и права частной собственности в объективном смысле, как правовых категорий, различающихся по содержанию»[146]146
  Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. С. 231.


[Закрыть].

Государство в настоящее время также обладает теми признаками, которые и в прошлом позволяли выделять его среди прочих субъектов права. То обстоятельство, что специфика государства не должна оказывать влияния на право собственности, подтверждает состоявшееся ограничение сферы правовой активности государства. Создание единого института права собственности может иметь прочное основание в равной правосубъектности собственников. Возникновение такого института сопряжено с появлением хозяйственных публичных организаций как субъектов, призванных выразить и защитить общественный интерес средствами, доступными всем участникам гражданского оборота.

Появление хозяйственных публичных организаций в качестве субъектов права, отличных от государства и прочих публично-властных организаций, неминуемо должно отразиться на решении вопроса об иммунитете Российской Федерации и субъектов РФ как участников внешнеэкономических отношений. В отечественном гражданском праве общепризнанно, что иммунитет государства основывается на том, что оно обладает суверенитетом. Рассматривая проблемы судебного иммунитета, иммунитета от предварительного обеспечения иска, иммунитета от исполнения решения, иммунитета собственности, М. М. Богуславский пишет: «Все эти иммунитеты связаны между собой, потому что их основа одна – суверенитет государства, который не позволяет применять в отношении государства какие-либо принудительные меры»[147]147
  Богуславский М. М. Международное частное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. С. 153.


[Закрыть]. Подчеркивается также, что отечественное «законодательство традиционно исходит из принципа абсолютного судебного иммунитета иностранного государства и его имущества на российской территории и требует аналогичного понимания иммунитета нашего государства»[148]148
  Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 1. С. 292.


[Закрыть].

Хозяйственные публичные организации, в отличие от государства, не обладают публичной властью и суверенитетом. Следовательно, для иммунитета их личности и имущества нет прежних оснований в виде государственного суверенитета. Здесь, однако, следует отметить, что как появление государства, так и появление хозяйственных публичных организаций сопряжено с осуществлением народного (национального) суверенитета. Как и государство, хозяйственные публичные организации являются результатом объединения всех членов общества (нации, народа). Деятельность хозяйственных публичных организаций, как и деятельность государства, не в последнюю очередь служит гарантией национальной безопасности и независимости. Вряд ли можно отрицать тот факт, что и прежде, когда были основания говорить о государственном иммунитете, этот иммунитет имел иную служебную функцию. В соответствии с этим иммунитет хозяйственных публичных организаций (их собственности) возможен в пределах, необходимых для обеспечения избранного нацией (народом) образа жизни, угодного ей политического порядка, экономического, социального и культурного развития. Другими словами, если сегодня и существует основание для иммунитета публичного имущества и его собственника, то им может быть только национальный (народный) суверенитет.

Такой подход в принципе соответствует теории функционального (ограниченного) иммунитета, получившей развитие в западноевропейской юриспруденции. Очевидно, например, что далеко не всегда обращение взыскания на публичное имущество представляет угрозу свободному существованию и развитию нации (народа). Для решения вопроса о наличии иммунитета важными будут и назначение имущества, на которое планируется обратить взыскание, и объем предполагаемого взыскания. Иммунитет не может быть столь же абсолютным, как и государственный суверенитет, поскольку публичная собственность отделена от публичной власти, собственник публичного имущества и государство – это различные лица, абсолютный государственный суверенитет не является основанием иммунитета[149]149
  Нечто похожее на иммунитет публичного имущества давно известно из гражданского процессуального законодательства. Согласно ст. 446 ГПК РФ взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на некоторые вещи, принадлежащие гражданину-должнику на праве собственности: единственное пригодное для постоянного проживания жилое помещение; предметы обычной домашней обстановки и обихода; продукты питания; имущество, необходимое для профессиональных занятий и т. д. В данном случае есть все основания говорить об иммунитете имущества гражданина-должника. Причем иммунитет этот носит ярко выраженный функциональный (ограниченный) характер. Гражданин-должник не обладает публичной властью и государственным суверенитетом, однако отрицание иммунитета имущества гражданина представляло бы угрозу свободному существованию и развитию конкретного человека (должника), угрозу суверенитету личности. Данный пример свидетельствует о том, что основание иммунитета нельзя сводить к государственному суверенитету. Такой подход искажает и слишком упрощает действительность. Свидетельствует данный пример и о том, что даже применительно к решению вопроса об иммунитете, правовое положение Российской Федерации и субъектов РФ как собственников нельзя признать исключительным, лишенным аналогов в других сферах общественных отношений с участием иных лиц.


[Закрыть].

Хозяйственные публичные организации являются субъектами не только гражданского права. Но и за пределами гражданского оборота хозяйственные публичные организации не обладают суверенитетом, не имеют государственной власти. Осуществление государственной власти связано с деятельностью государства. Хозяйственная публичная организация находится по отношению к государству в таком же положении, как и любая другая организация или гражданин. Например, обязательные платежи в бюджет (перечисление денежных средств в собственность хозяйственных публичных организаций) не свидетельствуют о каком-то исключительном положении хозяйственных публичных организаций в финансовой сфере. Столь же обязательные платежи установлены из бюджета в пользу различных налогоплательщиков (например, гражданам выплачиваются пенсии). Налоги платятся не государству, а хозяйственным публичным организациям; какие-либо платежи из бюджета производятся не государством, а соответствующей хозяйственной публичной организацией. И хозяйственные публичные организации, и другие лица должны нести ответственность, испытывать воздействие государственной власти в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Национализации и конфискации имущества с полным основанием может быть противопоставлена приватизация. Особенно первый этап приватизации, когда Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования были лишены не только права решать – отчуждать имущество или нет, не обладали правом выбора контрагента по договору, но не всегда могли требовать встречного предоставления.

Не подлежит сомнению, однако, то, что положение Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований во многих имущественных правоотношениях резко отличается от правового положения других участников этих же отношений. Отличие выражается в установлении субординации между участниками, когда хозяйственные публичные организации приобретают некоторые преимущества перед другими лицами, обладают возможностью требовать от них определенного поведения. Другими словами, не обладая государственной властью, хозяйственные публичные организации действуют все же в качестве властных субъектов. Данный феномен можно объяснить тем, что в отношениях неравенства, власти и подчинения, одним словом, – публичных правоотношениях, вовсе не обязательно должен участвовать субъект, обладающий государственной властью, государство. Для характеристики правоотношения в качестве публично– или частноправового важна не личность его участников, а метод правового регулирования. При таком подходе наличие имущественных отношений неравенства с участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не может служить подтверждением участия государства или иных публично-властных организаций в этих отношениях.

И. А. Покровский считал, что основную сущность публичного права составляет такой прием правового регулирования, как юридическая централизация. По его мнению, в этом случае отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного единственного центра, каковым является государственная власть. Только от государственной власти могут исходить распоряжения, определяющие правовое положение каждого отдельного человека в данной сфере отношений[150]150
  Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. С. 38–39. – М. М. Агарков в очерке «Ценность частного права» следующим образом комментировал взгляды И. А. Покровского на основное разделение права: «Централизацию правоотношений через государство проф. Покровский рассматривает как признак публичного права. Но ударение ставится не на государство, а на централизацию, что видно из того, что отношения казны к подрядчику он считает частноправовыми; равным образом как частноправовые он рассматривает отношения между государственной властью и вольнонаемной дружиной какого-либо кондотьера» (Агарков М. М. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. I. M.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. С. 57). Быть может, ударения расставлены И. А. Покровским именно так, как это видел М. М. Агарков. Однако и содержание «Основных проблем», и комментарии М. М. Агаркова свидетельствуют о том, что перенос ударений на централизацию вовсе не означает, что государство, в представлении И. А. Покровского, перестает быть обязательным субъектом публично-правовых отношений.


[Закрыть]. При таком понимании публичного права и сущности юридической централизации публично-правовые отношения не могут возникнуть без непосредственного участия государства. В дальнейшем в науке было сделано весьма важное уточнение. Например, Б. Б. Черепахин в статье «К вопросу о частном и публичном праве» отмечал: «Необходимо считать публично-правовыми такие правоотношения, где один из субъектов выступает в качестве носителя некоторой принудительной власти, каковы бы ни были основания этой принудительности, лишь бы она носила правовой характер»[151]151
  Черепахин Б. Б. Труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2001. С. 105–106.


[Закрыть]. Б. Б. Черепахиным церковное право приводится в качестве примера права публичного без государства. Полагаем, что идея публичных правоотношений без участия государства позволяет указать на публично-правовую природу многих других отношений юридического неравенства, когда субординация устанавливается между субъектами не обладающими ни государственной властью, ни государственным суверенитетом[152]152
  В качестве примера можно назвать предоставленную законом гражданину или организации возможность требовать заключения договора в обязательном порядке, в частности, такого договора, как договор розничной купли-продажи. В правовом регулировании отношений розничной купли-продажи мы наблюдаем сочетание частноправового и публично-правового методов. Наделение гражданина некоторой принудительной властью над продавцом вряд ли можно объяснить, оставаясь на позициях чистого частноправового характера договорных отношений розничной купли-продажи. Здесь важно учитывать сделанные М. М. Агарковым в упомянутом очерке ценные замечания: к публичному и частному праву следует относить не правовые институты, а отдельные права и обязанности; признаки, по которым мы объединяем отдельные права и соответствующие им обязанности, лежат в совершенно других плоскостях, чем деление права на публичное и частное (см.: Агарков М. М. Избранные труды по гражданскому праву. С. 71). В одном институте, который по традиции рассматривается в рамках курса гражданского права, в действительности можно обнаружить нормы, имеющие различную отраслевую «прописку». Полагаем, что чаще всего именно так и организовано правовое регулирование. Наличие договора в основе правоотношения не означает, что возникновение этого правоотношения обходится без актов осуществления власти, без принуждения, поскольку заключение договора может произойти для одной из сторон в принудительном порядке.


[Закрыть].

Однако если ни суверенитет, ни государственная власть не могут быть основаниями неравенства в имущественных отношениях с участием хозяйственных публичных организаций, то каковы же основания субординации, которую мы наблюдаем, например, в налоговых правоотношениях? Если, выражаясь словами Б. Б. Черепахина, «некоторая принудительная власть», используемая хозяйственными публичными организациями, не является властью государственной, то каковы ее природа, ее истоки? Может ли эта негосударственная власть считаться публичной?

Статьей 1 ГК РФ предусмотрено, что гражданское законодательство основано на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты и т. п. Эти права и свободы не только являются основой гражданского законодательства, но и закреплены в Конституции РФ в качестве прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ наличие прав и свобод у каждого субъекта является исходной моделью общественных отношений. Данный вывод основан на содержании ст. 55 Конституции РФ, которой допускается ограничение прав и свобод в строго определенных целях, в установленном порядке. Отсутствие ограничительных норм или нарушение условий и порядка их принятия означает сохранение прав и свобод в их первоначальном виде. Применительно к имущественным отношениям данное Конституцией РФ исходное состояние субъектов закреплено и уточнено в нормах гражданского права, в частности в нормах ГК РФ (ст. 1, 212, 421 и др.). Поэтому можно утверждать, что гражданско-правовая модель регулирования имущественных отношений уже на отраслевом, максимально приближенном к практике уровне является базовой, а равенство участников имущественных отношений – их исходное состояние.

Неравенство в правовом отношении может быть только результатом ограничения прав одного из участников данного отношения. Власть, право на принуждение, у одного субъекта появляется в результате ограничения прав другого субъекта. Властные имущественные отношения – это отношения с нарушенным исходным равенством субъектов. Такие отношения не могут появиться, минуя процедуру и условия ограничения прав, предусмотренные, в первую очередь, Конституцией РФ (ст. 55), и воспроизведенные в ст. 1 ГК РФ. Права могут быть ограничены только федеральным законом и только в определенных целях: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Доказательством ограничения сферы действия норм гражданского права, ограничения прав и свобод не может быть ни объект правоотношений, ни их субъектный состав. Таким доказательством может быть либо вполне конкретное предписание законодателя не применять к конкретному виду отношений конкретную гражданско-правовую норму, либо столь же конкретное предписание применять норму иного содержания по сравнению с гражданско-правовой нормой.

Большие сомнения вызывает существование имущественных отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. О таких отношениях сказано, в частности, в ст. 2 ГК РФ. Несомненно, существуют отношения неравенства, отношения, в которых один участник подчинен другому. Но в таких случаях вряд ли будет точным утверждение, что основой отношения является властное подчинение. Властное подчинение – в большей степени характеристика самого правоотношения, а не его основания. Это следствие, а не причина. Основанием таких отношений следует признать ограничение прав и свобод. Всякое преимущество одного участника перед другим, любая предусмотренная законом возможность определять поведение другого лица в имущественном отношении являются результатом ограничения прав и свобод, например, права собственности, свободы договора, свободы предпринимательской и иной экономической деятельности. Если один субъект имеет право требовать заключения с ним договора, это означает, что другой субъект лишен права решать – заключать ему договор или отказаться от заключения. Можно сказать, что право требовать налоговые платежи основано на ограничении прав налогоплательщиков распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению, а предусмотренное действующим законодательством право гражданина требовать в определенных случаях от хозяйственной публичной организации безвозмездного предоставления земельного участка в собственность основано на ограничении права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Льготы и преимущества одного лица всегда имеют в основе ограничение прав другого лица. В соответствии с Конституцией РФ права и свободы могут быть ограничены. Во многих случаях они должны быть ограничены. Однако ограничение прав и свобод допускается только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эта норма универсальная, ее действие распространяется на все общественные отношения, в том числе и на отношения собственности. Не наличие государственной власти у субъекта ставит его как собственника в особое положение, изменяет изначально заданное равенство, а необходимость защищать конституционный строй, права и свободы других лиц, обеспечивать оборону страны и т. д. Только в этих целях, только по таким основаниям законом может быть нарушено равноправие собственников. Личность субъекта сама по себе не играет большой роли в решении вопроса о характере его взаимоотношений с другими собственниками. Наличие власти у лица в одном отношении не означает непременно наличие у него власти в другом отношении, даже если эти отношения имеют одинаковый субъектный состав и существуют в одно время. Более того, наличие власти у лица в одном отношении может сочетаться с его подчиненным положением в другом отношении, притом, что субъектный состав таких отношений окажется идентичным. Например, правом требовать от гражданина уплаты налогов хозяйственная публичная организации наделена в то самое время, когда гражданин-налогоплательщик обладает правом требовать от этой хозяйственной публичной организации передачи ему безвозмездно в собственность занимаемого жилого помещения по законодательству о приватизации жилья. Конечно, содержание данных требований различное, однако основание у них одно. В обоих случаях «некоторая принудительная власть» приобретается одним субъектом за счет ограничения права собственности другого субъекта. Полагаем, что требование уплаты налогов, требование передать безвозмездно в собственность жилое помещение или земельный участок по законодательству о приватизации, требование заключить договор розничной купли-продажи – явления одного порядка. Различаются такие требования лишь степенью состоявшегося ограничения прав и свобод, в первую очередь – права собственности. Очень велики подобные ограничения при налогообложении, минимальны – в отношениях розничной купли-продажи. Ограничение прав и свобод, предоставление возможности определять поведение других лиц осуществляется государством, находящимся за пределами возникающих при этом имущественных отношений. Предоставляется власть одному субъекту за счет ограничения прав и свобод другого субъекта на определенных Конституцией РФ основаниях. На этих основаниях ограничение со стороны государства могут претерпеть права любого лица, в том числе и Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как собственников, участников имущественных отношений.

Согласно Конституции РФ ограничены могут быть права и свободы любого лица. Как следствие, «некоторую принудительную власть» может получить также любое лицо, если это необходимо для достижения конституционно значимых целей. Потому так легко хозяйственные публичные организации по воле законодателя переходят с позиций властного субъекта на положение лица, вынужденного подчиняться требованиям других участников общественных отношений.

Можно ли считать отмеченную «некоторую принудительную власть» хозяйственных публичных организаций публичной властью? Аналогичный вопрос допустим применительно к любым субъектам, приобретающим возможность определять в имущественных отношениях поведение других лиц. Полагаем, что если такая власть и может быть названа публичной, то лишь в самом широком смысле этого слова. Публичный характер данной власти не делает ее государственной властью, поскольку она не принадлежит государству и осуществляется не государством. О власти хозяйственных публичных организаций и других участников имущественных отношений можно говорить как о власти публичной лишь в том смысле, что она приобретается за счет ограничения прав и свобод, производимого посредством государственной власти, посредством деятельности публично-властных организаций, направленной на достижение конституционно значимых целей.

Как бы часто хозяйственные публичные организации ни приобретали власть над другими участниками имущественных отношений, она не становится их сущностным постоянным признаком, а хозяйственные публичные организации не становятся государством. Наличие публичной власти в широком смысле этого слова не выделяет хозяйственные публичные организации в системе субъектов права, не позволяет противопоставить их другим лицам, поскольку эту же власть, по тем же основаниям, в том же порядке может приобрести любое другое лицо.

В Конституции РФ и ГК РФ закреплен принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности. Ранее мы уже обращали внимание на это обстоятельство в связи с участием хозяйственных публичных организаций в гражданских правоотношениях. Однако нельзя связывать действие данного принципа лишь с гражданско-правовым регулированием. Указанный принцип должен быть положен в основу создания законодательства любой отраслевой принадлежности. В этом смысле публичная собственность не может быть противопоставлена частной ни в сфере налогообложения, ни в процессе приватизации, ни в каких бы то ни было других случаях. Данное обстоятельство служит еще одним подтверждением отсутствия государства среди участников имущественных отношений, еще одним доказательством отсутствия принципиальных различий в правосубъектности хозяйственных публичных организаций и всех прочих участников общественных отношений.

Принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности проявляется в регулировании различных отношений по-разному. Дело в том, что в Конституции РФ берет начало и публично-правовая, и частноправовая отраслевая регламентация общественных отношений. Следует согласиться с В. В. Невинским в том, что «конституционное право как отрасль российского права не может быть признано абсолютно, на 100 % публично-правовой отраслью»[153]153
  Невинский В. В. Конституционное и частное право в России: проблемы соотношения в теории и практике // Публично– и частноправовое регулирование в России: теоретические и практические проблемы: Материалы Всероссийской научной конференции / Под ред. В. Я. Музюкина, В. В. Сорокина. Барнаул: Изд-во Алтайского ун-та, 2003. С. 10.


[Закрыть]. В связи с этим применение нормы любой отраслевой принадлежности заставляет иметь дело с конституционно-правовой материей. И в сфере гражданско-правового регулирования, и в сфере административно-правовой мы видим конституционно-правовые положения преломленными на определенные виды общественных отношений. Естественно, что это преломление происходит по-разному. Вряд ли будет соответствовать действительности утверждение, что в Конституции есть нормы, определяющие содержание гражданского права, есть нормы, влияющие на административно-правовое регулирование, и нет норм, общих для этих и других отраслей. Полагаем, что таких общих норм немало и принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности из числа таких общеправовых принципов. По-видимому, норму, содержащую данный принцип, можно применять в том или ином отраслевом значении, но относить ее саму к той или иной отрасли ошибочно.

Принцип равного признания и защиты всех форм собственности в гражданско-правовом (частноправовом) значении можно понимать как равенство собственников во владении, пользовании и распоряжении своим имуществом, в отношениях между собой, если отсутствуют обоснованные предписания законодателя, нарушающие это равенство. В публично-правовом значении, в сочетании со ст. 55 Конституции РФ, данный принцип означает следующее: 1) право собственности может быть ограничено, причем ограничению могут подвергаться права всякого собственника, в том числе и публичного; 2) ограничение прав собственника, кто бы он ни был, происходит при наличии одни и тех же условий, перечисленных в ст. 55 Конституции РФ; 3) ограничение прав происходит в одинаковом для всех собственников порядке, определенном ст. 55 Конституции РФ, а именно посредством принятия федерального закона[154]154
  Вряд ли соответствует Конституции РФ ст. 1 ГК РФ в той части, в какой эта статья допускает ограничение гражданских прав на основании закона (т. е. и подзаконными нормативными актами, принятыми на основании закона), а не только федеральным законом, как того требует ст. 55 Конституции РФ.


[Закрыть].