Текст книги "Публичные закупки в России: интересы, конкуренция, ценообразование"

Публичные интересы предполагают соблюдение социальных, этических норм, соблюдение качества. Публичные интересы не должны подразумевать получение выгоды любой ценой: больше выгоды без учета средств и нюансов, связанных с получением большой прибыли (выгоды), как при реализации частного интереса. Пример принципа выгоды любой ценой: реклама знаменитыми в России и за рубежом спортсменами фастфуда, сладких газированных напитков, чипсов и прочей еды, оказывающей негативное воздействие на организм человека. Восторгаясь спортивными достижениями спортсмена и его физической формой, люди не задумываясь приобретают и употребляют не вполне здоровую еду и напитки.

Частные финансовые интересы представляют собой интересы коммерческих хозяйствующих субъектов, которые распределяются и расходуются по их собственному усмотрению. При этом такое использование финансовых ресурсов частным субъектом на собственные нужды хоть и различно по сути с публичными интересами государства в сфере финансовой деятельности, но имеет отдельные схожие черты. Основное, и на наш взгляд, существенное различие – это отсутствие публичного интереса.

Например, средства частных субъектов – государственных корпораций (в уставном капитале которых доля бюджетных средств), унитарных предприятий, в том числе казенных предприятий, могут рассматриваться как публичные финансы, поскольку они выступают не только собственниками имущества, но и денежных средств. Именно поэтому государство не позволяет или ограничивает право субъекта по своему усмотрению распоряжаться денежными средствами или имуществом.

Законом о публично-правовых компаниях[41]41
  Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 27 (часть I). Ст. 4169.


[Закрыть] определено, что публично-правовая компания – это созданная Российской Федерацией унитарная некоммерческая организация, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества.

Исходя из норм указанного закона, справедливо сделать вывод, что для определения самого факта наличия публичного интереса у любого хозяйствующего субъекта необходимо учитывать ряд финансовых и правовых аспектов его функционирования, ведь понятие «публичный интерес» как у органов государственной власти, так и у публично-правовых компаний, не тождественно понятию «получение прибыли». Кроме того, такие виды хозяйствующих субъектов, как бюджетное, автономное, казенное учреждения, преследующие в качестве основной или второстепенной (дополнительной) цели извлечение прибыли, и активно при этом использующие формы коммерческого стимулирования, не могут реализовывать «публичный интерес» в той мере и степени, в каких данное понятие наделяет самостоятельные органы государственной власти.

Законодатель для бюджетных учреждений определил легальную возможность осуществлять закупки за счет грантов, жертвования и заработанных средств вне правового поля Закона № 44-ФЗ. Подобная регламентация вызывает сомнения о целеполагании регулирования всех отношений в сфере закупок, полностью умаляющая статус субъекта правового регулирования, с одновременной заменой на режим расхода финансов, в данном случае – источник государственного или муниципального бюджета.

Следовательно, публичный интерес реализуют органы власти на основании легально-оформленного волевого решения, обеспеченного, прежде всего, финансовыми средствами соответствующего бюджета или государственных внебюджетных фондов. Указанное также свидетельствует о тесной связи факта обеспечения публичного интереса с наличием финансовых ресурсов государства.

Н. И. Землянская и Е. А. Первышов отмечают, что общественный интерес проявляется в направлении финансовых ресурсов на организацию и функционирование систем жизнеобеспечения не сколько самого государства, сколько всего общества и отдельных его социальных групп. При этом качество и полнота реализации общественного интереса обеспечивается эффективным управлением соответствующими государственными органами расходами бюджета и действенным контролем за использованием бюджетных средств[42]42
  Землянская Н. И., Первышов Е. А. Публичные расходы и публичный интерес: детерминизм основных понятий // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 1. С. 174.


[Закрыть].

По мнению А. В. Турбанова, публичные интересы представляют собой имущественные властеотношения, складывающиеся в ходе аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных публичных денежных фондов, направленные на удовлетворения общественного интереса. Публичная финансовая деятельность – специфическая деятельность субъектов имущественных властеотношений, связанную с аккумулированием, распределением и использованием денежных средств из публичных фондов на удовлетворение публичного интереса[43]43
  Турбанов А. В. Современные подходы к определению предмета финансового права // Современная теория финансового права: научные и практические аспекты развития институтов общей части финансового права: Материалы международной научно-практической конференции (Москва, 25–26 марта 2011 г.). М.: РАП, 2012. С. 18–19.


[Закрыть].

Принимая во внимание, что обеспечение публичного интереса неразрывно связано с государственными финансами, необходимо уяснить само понятие «финансы», под которыми в экономическом словаре понимается обобщающий экономический термин, означающий как денежные средства, финансовые ресурсы, рассматриваемые в их создании и движении, распределении и перераспределении, использовании, так и экономические отношения, обусловленные взаимными расчетами между хозяйствующими субъектами, движением денежных средств, денежным обращением, использованием денег[44]44
  Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА.М, 1999. 479 с.


[Закрыть].

Уместно привести точку зрения Э. Д. Соколовой, отмечающей, что принцип сочетания публичных и частных интересов в области финансов проявляется в экономической деятельности государства управлении путем установления «правил общей игры» в гражданском обороте…[45]45
  Соколова Э. Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 15.


[Закрыть] Указанное соотносится с позицией Ю. А. Крохиной, согласно которой «сочетание публичных и частных интересов в правовом регулировании финансовых отношений выражается в двух взаимосвязанных аспектах: сохранении публичного приоритета, но с учетом частных интересов…»[46]46
  См.: Крохина Ю. А. Принцип сочетания частных и публичных интересов в финансовом праве // Финансовое право. 2012. № 5. С. 8–11.


[Закрыть]

Государство в процессе обеспечения публичного интереса путем осуществления закупок прямо или опосредованно воздействует на функционирующий рынок, формирует новые или разрушает существующие финансово-хозяйственные связи. В результате публичных закупок создаются общественные (публичные) блага, под которыми понимаются товары и услуги для удовлетворения человеческих потребностей, характеризующихся неисключаемостью из потребления (невозможность ограничения использования и нежелательность ограничения) и неконкурентоспособностью в потреблении[47]47
  Экономический словарь / под ред. А. И. Архипова. М.: Проспект, 2001. С. 387.


[Закрыть].

В процессе обеспечения публичных потребностей путем публичных закупок сложился неотделимый и взаимозависимый симбиоз публичного и частного интересов, при котором государство, реализуя за счет бюджетных средств публичный интерес, одновременно развивает частный, так как только частные бага возможно отделить, обособленно использовать и т. д.

Деятельность государства преимущественно направлена на развитие частного интереса, так как только частные бага возможно отделить, обособленно использовать и т. д. К неотделимым благам относится, например, строительство прибрежного навигационного маяка – его сигнал доступен абсолютно всем, это благо невозможно отделить. Следовательно, бюджетное финансирование публичных закупок обеспечивает как публичный, так и частный интересы, в том числе интересы каждого гражданина прямо или опосредованно, вне зависимости от того, осознает это гражданин или нет.

Зачастую, государство при обеспечении публичных потребностей исходит не только из публичных интересов, но и стоимости затрат на их реализацию и содержание – то есть, смогут ли затраты окупить государственные расходы на предотвращение или ликвидацию неблагоприятных последствий. Например, государство обеспечивает публичный интерес транспортной безопасности путем создания и обеспечения непрерывной работы авиадиспетчерской службы, строительства и эксплуатации качественных и безопасных автомобильных трасс и т. д. Однако в последнее время, стремление к сокращению бюджетных расходов на обеспечение публичных потребностей привело к возникновению квазипубличных (платных) дорог, эстакад, услуг и т. д., предусматривающие значительные ограничения публичного интереса.

Безусловно, государство в случае признания интереса публичным, не только легализует его волевым решением, но и обеспечивает справедливое регулирование складывающихся в процессе его обеспечения отношений, оставляя тонкую грань приоритета публичного над частным интересом, защищающего не «сильную сторону» сделки, а именно публичный интерес.

Деление интересов на публичные и частные, в том числе в сфере закупок, призвано обеспечить формирование границ проникновения государства в частные имущественные интересы, в целях защиты прав и законных интересов частных (хозяйствующих) субъектов. При всей важности и приоритетном характере публичного интереса, мы не должны забывать о частном интересе. Специфика публичных интересов в сфере закупок товаров, работ, услуг проявляется, прежде всего, в непосредственном взаимодействии государства и коммерческими организациями (хозяйствующими субъектами), в том числе в форме государственного частного партнерства, а также в источнике оплаты – за счет бюджетных средств.

Рассматривая публичные закупки как инструмент обеспечения публичного интереса, мы предлагаем использовать понятие «потребность», а не «нужды», несмотря на то, что нормативно в законодательстве Российской Федерации, регулирующем сферу закупок используется понятие «нужды», как правило, государственные или муниципальные. При переводе с русского на английский «нужды», как и понятие «потребности» имеют единое значение – «needs», но с нашей точки зрения подобный унифицированный перевод способствует ошибочному пониманию их, как тождественных.

Понятие «государственные нужды», под которыми значились определяемые установленным порядком потребности Российской Федерации или ее субъектов в продукции для решения общенациональных проблем и задач и обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников, в начале 90-х годов получили легальное закрепление во многих нормативных правовых актах[48]48
  См.: Ст. 1 Закона РФ от 28.05.1992 № 2859-I «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»; второе предложение п. 1 ст. 525 ГК РФ (предложение утратило силу 02.02.2006); абз. 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных нужд» (абзац утратил силу 02.02.2006); ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (часть утратила силу с 02.02.2006); ст. 2 Федерального закона от 06.05.1997 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (утратил силу); ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу) (далее – Закон № 94-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], большая часть из которых упразднена в настоящее время. В Законе № 44-ФЗ понятие «государственные нужды» присутствует, но без раскрытия его содержания[49]49
  См.: Кикавец В. В. О целесообразности разграничения публичных потребностей в сфере закупок товаров, работ и услуг на общие и внутриорганизационные // Legal Concept = Правовая парадигма. 2019. Т. 18. № 4. С. 83–89.


[Закрыть].

С точки зрения экономики закупок И. И. Смотрицкая отмечает, что проблему «парадокса публичных благ» удалось избежать, упрощая при этом задачу путем введения понятия «государственных нужд», которые в экономической литературе часто, основываясь на определенных исторических предпосылках, отождествляют с понятием «федеральные нужды»[50]50
  Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБЕРКОМ», 2009. С. 13.


[Закрыть]. Понятие государственные нужды были индикатором источника оплаты, указывающим на средства федерального бюджета и внебюджетные источники, хотя последние прямо и не были указаны в нормативных правовых актах.

Понятие «государственные нужды» используется в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ в части принудительного отчуждения имущества при условии предварительного и равноценного возмещения. Публичный интерес это отражение государственных нужд, так как у государства, за редким исключением, нет своих интересов – есть только публичные. Вместе с тем, функционирование любого заказчика обеспечивается систематическим ил периодическим приобретением товаров, работ и услуг. Необходимость и фактическое наличие данной потребности позволяет нам классифицировать указанные потребности, как внутриорганизационные или собственные потребности заказчика.

Публичные закупки направлены на реализацию интереса населения страны, то есть на реализацию публичного интереса, который, как мы указали ранее, выступает как осознанная потребность, проявляющаяся в достижении обществом определенных целей, в процессе своего социально-политического, культурного и финансово-экономического развития.

Понятие «потребность» шире, чем «нужда», поскольку включает в себя последнюю, где наличие нужды жизненно необходимо и продиктовано природой (необходимость дышать воздухом, питаться). Нужда – это необходимость – без которой невозможны любые действия или существование общества. Потребность это результат развития общественного сознания, без которой возможно существование общества, но достаточно затруднительно (дышать свежим воздухом, горячее или калорийное питание и т. д.), полагаем оправданным и обоснованным использование понятия «потребность» (см. рис. 1)[51]51
  Кикавец В. В. О целесообразности разграничения публичных потребностей в сфере закупок товаров, работ и услуг на общие и внутриорганизационные // Правовая парадигма. 2019. Т. 18. № 4. С. 83–84.


[Закрыть].

Рис. 1. Соотношение понятий «нужда» и «потребность»

Обеспечение публичных потребностей в товарах, работах, услугах осуществляется не в изолированном пространстве или вакууме, а на существующем рынке, функционирующем по закономерностям и правилам рыночной экономики. Государство при этом в рамках правового регулирования общественных отношений выполняет функцию регулятора, воздействуя на эти отношения прямо или опосредовано. Именно поэтому в процессе обеспечения публичных потребностей государство выступает и как регулятор общественных, экономических отношений, предусматривающих диспозицию, равенство сторон, недискриминацию, свободную конкуренцию и т. д., и как потребитель (покупатель), желающий сделать качественное приобретение в оптимальном соотношении между ценой и качеством.

В первом случае – государство осуществляет полномочия публичной власти по средствам регулирования отношений в сфере публичных закупок, а также санкционирования оплаты выполненного обязательства из бюджета с обязательным государственным финансовым контролем. Указанные действия и полномочия предполагают реализацию при помощи сочетания диспозитивного и императивного методов правового регулирования. Таким образом, экономическая деятельность государства предусматривает разумную координацию баланса используемых методов.

Во втором – государство реализует полномочия собственника, оплачивающего потребности за счет средств бюджета и государственных внебюджетных фондов. Приглашая на участие в конкурентные процедурах, заключая контракты, государство вступает в сделку с хозяйствующими субъектами, интересы которых (частные интересы), несмотря на свои публичные, государство обязано не только принимать во внимание, но и учитывать. Основным интересом хозяйствующих субъектов, как правило, является финансовый – извлечение прибыли. Далее интересы могут быть рекламные, репутационные и иные.

Зачастую, государство при обеспечении публичных потребностей исходит не только из публичных интересов, но и стоимости затрат на их реализацию и содержание – то есть, смогут ли затраты окупить государственные расходы на предотвращение или ликвидацию неблагоприятных последствий. Общество при этом выступает в роли определяющего необходимые ему (обществу) потребности, задачи, отдав при этому государству роль единого организатора и интегратора финансовой деятельности, реализации публичных финансовых интересов. Поэтому реализация государством публичного интереса в процессе обеспечения публичных потребностей составляет финансовые, а не экономические отношения.

Государство-собственник в отличие от частного собственника имеет интерес не в развитии рентабельных отраслей экономики страны, приносящие прибыль конкретным лицам (хотя это полностью не исключается), а в поддержке путем формирования разумного баланса всей государственной экономики в целом, прежде всего, «убыточных» для частного бизнеса отраслей. К убыточным отраслям относятся, например, оборона и безопасность, транспортная инфраструктура, такие социально значимые сферы, как наука и образование, культура и здравоохранение и т. д.

Рассмотренные полномочия государства предопределяют выбор способа и пределов правового регулирования общественных отношений в сфере публичных закупок, поскольку подобная двойственность статуса государства становится первопричиной повышенного общественного внимания, по сути, обязывающего создать целостную концепцию правового регулирования публичных закупок, обеспечивающую публичные потребности с учетом рационального расхода бюджетных средств и соблюдения баланса публичных и частных интересов при наличии одного из ключевых принципов финансового права – приоритета публичных потребностей.

Разделяя позицию В. М. Сырых, свидетельствующего, что реализация публичного интереса осуществляется путем целеполагания, определяющим оптимальные результаты деятельности государства и общества и пути дальнейшего развития отношений[52]52
  Сырых В. М. Материалистическая философия публичного права. М.: Юрлитформ, 2016. С. 43.


[Закрыть], полагаем недопустимым проведение публичных закупок, финансируемых за счет бюджетных средств без надлежащей цели и конкретного целеполагания.

Целью правового регулирования закупок является обеспечение публичного интереса путем наиболее полной и эффективной реализации публичных потребностей в товарах, работах услугах при оптимальном соотношении баланса публичных и частных интересов. При этом поиск такого баланса обусловлен объективными причинами развития общества, от оптимального решения которого зависит в конечном итоге дальнейшее поступательное развитие общества в целом и государства в частности[53]53
  Соколова Э. Д. Применение норм публичного (финансового) права и норм частного (гражданского) права в регулировании финансовой сферы // Финансовое право. 2015. № 3. С. 9–11.


[Закрыть].

Таким образом, учитывая наличие публичного интереса, основной задачей публичных закупок является минимизация финансовых затрат без потерь в качестве и количестве (объеме) закупаемых товаров, работ, услуг. Эффективность достигается не только в процессе реализации снижения цены при конкурентных закупках, но и в процессе использования результата закупки. Приобретение по самой минимальной цене товара в количестве большем, чем необходимо для потребления, влечет за собой затраты на хранение такой продукции. При этом заказчик может и вовсе не воспользоваться результатом закупки. Следовательно, эффективность любой закупки – это не достижение снижения цены, а полное обеспечение публичных потребностей, реализуемых заказчиком в пределах доведенных до него бюджетных средств.

Э. Н. Берендтс писал: «Под влиянием распределения государственных расходов между различными отраслями государственного управления отдельные отрасли народного хозяйства, служащие объектом забот управления, могут развиваться или страдать, процветать или увядать» и это известно всем нам более ста лет. А всякий ли государственный расход полезен для экономики и общества? Над этим также думаем более ста лет… Если деньги государства тратятся на бесполезные вообще или бесполезные при данном уровне культуры задачи, то, и оставаясь в пределах государства, они не служат стимулом для развития народной экономии»[54]54
  Берендтс Э. Н. Русское финансовое право / авторы предисловия Р. С. Куракин, Е. В. Семенова; доп. материалы П. С. Зиноватного, И. В. Зиноватной. М.: РИОР; ИНФРА-М, 2014. С. 114–115.


[Закрыть].

Рассматривая данную проблему, мы понимаем, что в отличие от закупки собственником-частником, преследующим исключительно экономическую выгоду, государство обеспечивает публичные потребности через «посредника» – заказчика, должностные лица которого реализуют публичные закупки, путем самостоятельного приобретения тех или иных товаров, работ, услуг, формируя к ним соответствующие требования, принимают и оплачивают результат выполненного по публичному контракту обязательства.

Здесь кроются две проблемы. Первая – проблема злоупотреблений со стороны ответственных должностных лиц, которые, имея «свои» частные интересы, потребности, могут их выдать за публичные. Вторая – наличие помимо «публичных потребностей» внутрихозяйственных потребностей заказчика. Например, насколько эффективно будет функционировать бюджетное учреждение – заказчик, если для его руководителя будет арендован автомобиль бизнес-класса? Каким образом затраты на подобную закупку обеспечат публичный интерес?

Первую проблему «подмены интересов» возможно решить как с помощью финансового контроля и аудита, так и при помощи самого общества – непосредственно получателя основной массы товаров, работ, услуг путем реализации общественного контроля. Вторая проблема внутрихозяйственных нужд заказчика старательно «скрыта» законодателем в общем понятии «публичные потребности». Указанно кардинально не верно, поскольку упускается из вида, что каждый заказчик в процессе обеспечения публичных потребностей становится одновременно «потребителем» товаров, работ или услуг, которые, с нашей точки зрения, ошибочно относят к категории «публичные потребности».

Орган государственной власти или учреждение создаются в целях выполнения определенных задач и функций, для чего имеют штат работников, движимое и недвижимое имущество, на содержание, обслуживание и эксплуатацию которых выделяются бюджетные средства. Данная правовая позиция была легально закреплена в ст. 69 БК РФ (в редакции до 28.04.2007 г.), согласно которой среди форм предоставления бюджетных средств выделялись средства на обеспечение функционирования бюджетных учреждения и оплату заключенных ими контрактов. Основываясь на данной норме, Счетная палата РФ также отмечала, что бюджетные учреждения осуществляют размещение заказов для обеспечения государственных или муниципальных нужд только в случаях, когда представляют соответствующие органы власти и осуществляют по их поручению и за их счет размещение таких заказов[55]55
  См.: Письмо Счетной палаты РФ от 04.12.2006 № 01-1658/15-08 // СПС «Гарант».


[Закрыть]. Напомним, что изначально Закон № 94-ФЗ не предполагал в качестве заказчиков – бюджетные и автономные учреждения.

В 2007 г. в ходе реформы бюджетных учреждений, в Закон № 94-ФЗ добавили в качестве заказчиков бюджетные, казенные и автономные учреждения, а в БК РФ были внесены изменения, согласно которым к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных услуг относятся ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания[56]56
  См.: Ст. 69.1 БК РФ.


[Закрыть].

Развивая данную позицию, Минфин России указал, что поскольку бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг, они не имеют собственных нужд, а значит и правовых оснований разделять закупки на производимые для «собственных» и государственных нужд[57]57
  См.: Письмо Минфина России от 06.04.2007 № 02-13-10/833 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Полагаем, Минфин России не учел, что не государство, а само бюджетное учреждение в рамках гражданских правоотношений отвечает по всем своим обязательствам, в том числе и по заключенным договорам всем своим имуществом самостоятельно.

Фактическое смешение публичных и внутриорганизационных потребностей привело к тому, что заказчики под легально установленными в Законе № 44-ФЗ – «государственные нужды» стали осуществлять закупки дорогих машин, строительство огромных, дорогих зданий, требующих в последствии внушительных затрат на обслуживание и эксплуатацию («дворцы» Пенсионного фонда России и т. д.). С нашей точки зрения только раздельный учет финансирования публичных и внутриорганизационных потребностей каждого заказчика способен наглядно показать эффективность не только государственного управления, но и расхода бюджетных средств, направленных на содержание аппарата заказчика, созданного для обеспечения публичного интереса.

Проблема соотношения эффективности бюджетных расходов с наилучшим обеспечением публичных потребностей – далеко не новая. Так, поясняя существо государственных (бюджетных) расходов, их значения и пределы, министр финансов граф С. Ю. Витте указывал: «…государство имеет надобность в значительных денежных средствах и потому вынуждено вести сложное финансовое хозяйство, сущность которого сводится к лучшему и полному обеспечению назревших потребностей с минимально возможным расходом материальных средств. Достижение этой цели может обеспечить строгий и подробный учет потребностей, а также выяснение всех имеющихся для удовлетворения их ресурсов»[58]58
  Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. М., 2011. С. 487–488.


[Закрыть].

В завершении отметим, что категория публичный интерес является оценочной. Границы публичного интереса, не являясь статичными, всегда поставлены в зависимость от устанавливаемого и поддерживаемого государством баланса публичных и частных интересов. Подвижность указанных границ в сторону публичных или частных интересов продиктована экономическими, политическими и нравственными ориентирами государства, которые обличаются в соответствующую норму права.

Публичный интерес это не просто сумма, полученная путем сложения каждого отдельно взятого частного интереса. Публичный интерес это комплексное соотношение частных интересов, интересов различных групп, а также государственного интереса. При этом бюджетное финансирование публичного интереса заключается не в обычной передаче денег за выполненное по контракту обязательство, как, например, в гражданских правоотношениях, а в определении и дальнейшем обеспечении достижения цели правоотношений, сложившихся между сторонами публичного контракта. К сожалению, в настоящее время мы не можем наблюдать ни цели, ни ее реализации. Указанное не позволяет понять цель выделение бюджетных средств и проверить их эффективность и результативность.

Учитывая изложенное выше, сформулируем определение понятия «публичный интерес» – под которым следует понимать ценностно-значимую избирательную позицию должностного лица, отражающую потребность общества в необходимом благе, на достижение которого одновременно направлены, как правовое регулирование, так и финансовое обеспечение. При этом правовое регулирование обеспечивает публичный интерес в процессе реализации публичных закупок ответственными должностными лицами, наделенными правами, обязанностями и необходимым финансированием, а так же систему защиты данного процесса от вмешательства иного интереса, отличного от публичного.

Публичный интерес – это и правовая категория. Однако в настоящее время в законодательстве публичный интерес прямо не закреплен, а находит выражение в форме принципов, целей правового регулирования тех или иных отношений, в том числе в сфере публичных закупок. Публичный интерес, обличенный в форму публичной потребности реализуется путем осуществления публичной закупки. Следовательно, целью публичной закупки является непосредственно сам публичный интерес и его достижение. Таким образом, понятие «публичный интерес» не только должно быть легально закреплено в нормативных правовых актах, но и необходимо указывать в каждом публичном контракте. Указанное в процессе финансового контроля позволит определить соответствие полученного результата запланированному (степень достижения), а также послужит основанием для привлечения к ответственности уполномоченных должностных лиц, не обеспечивших достижение заданного результата.

Публичные, и частные интересы могут быть реализованы исключительно сообща, поскольку указанные потребности объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке. Они определяют политику государства в обеспечении публичных потребностей в товарах, работах, услугах, однако и частные интересы оказывают значительное влияние на функционирование сферы закупок в целом.

Государство по сути не может функционировать без публичных закупок, поскольку не в состоянии производить все необходимое для обеспечения общественных интересов. Следовательно, при обеспечении общественных интересов путем проведения публичных закупок государство обязано учитывать и интересы хозяйствующих субъектов – участников закупок (прежде всего финансовые). Указанное возможно лишь при создании концепции функционирования оптимальной системы публичных закупок, обеспечивающей баланс публичных (общественных) и частных интересов, не побуждающей к коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц заказчиков, отвечающих за оплату выполненных по контрактам обязательств.

Публичные закупки представляют собой средство решения поставленных целей и задач в процессе обеспечения публичных потребностей. Закупки – это технически элемент обеспечения публичных потребностей. Иными словами, закупки государство проводит с определенной целью, а не «закупки – ради закупок»! С другой стороны публичные закупки не стоит рассматривать, как механическое распределение бюджетных средств!

Правовое регулирование публичных закупок не должно подавлять частный интерес, наоборот, грамотное правовое регулирование указанной сферы правоотношений обязано удовлетворять частный интерес путем реализации публичного интереса в процессе обеспечения публичных потребностей в товарах, работах, услугах. Применяя ту или иную норму финансового права, необходимо учитывать характер ожиданий общества, поскольку нормы финансового права воздействуют прямо или косвенно на общество, формируя определенный порядок. Именно учет баланса публичного и частного интересов формирует приоритет публично-правовых или частноправовых норм в регулировании отношений в сфере закупок.

Сущность публичных закупок заключается не в простом приобретении государством-собственником товаров, работ, услуг, а в обеспечении публичных потребностей общества – налогоплательщиков, по сути, за их же счет (частные финансовые средства в виде налогов и сборов составляют весомую часть дохода бюджета). При этом, публичные закупки являются индикатором удовлетворенности общества экономической деятельностью государства по обеспечению публичных потребностей. Общество имеет полное право знать сколько, для чего и с какой пользой на деньги налогоплательщиков приобретены товары, работы, услуги.

Должна быть «клиентоориентированность» публичных закупок – (учитываться публичные интересы и публичные потребности), поскольку в условиях глобализации – фактически путем «искажения» реализуется политика подчинения общественных интересов государства интересам наднациональных финансовых групп.

Вместо использования «государственные и муниципальные нужды» следует легально закрепить единое понятие «публичные потребности» с обязательным выделением в их составе внутриорганизационных потребностей заказчика. Публичные потребности предлагаем определить, как форму реализации публичного интереса в товарах, работах, услугах за счет бюджетных средств и внебюджетных источников.

При приобретении товаров, работ или услуг для себя и своего аппарата, публичные потребности трансформируются в личные интересы бюрократии! Общество не заинтересовано в том, чтоб все чиновники, руководителя учреждений за счет бюджетных средств приобретали дорогие товары (приобретение или аренда автомобилей бизнес-класса, дорогой мебели и интерьера и т. д.). В таком случае под видом публичных нужд фактически обеспечиваются частные интересы должностного лица заказчика, что также является злоупотреблением.