Текст книги "Публичные закупки в России: интересы, конкуренция, ценообразование"

1.2. Финансовое обеспечение публичных закупок: ретроаспект

Нерачение некоторых государей, приватная корысть и лакомство некоторых министров и недостаток познания о истинных наших прибытках держали нас в худом состоянии… отсюда произошли все законы и указы противоречащие и здравому рассуждению противные…[59]59
  Правительство и общество в их отношениях к внешней торговле России в царствование императрицы Екатерины II. Очерки из истории торговой политики. Фирсов Н. Н. Казань: Типо-литография Императорского университета, 1902. С. 5.


[Закрыть]

История развития сферы закупок в России представляла и продолжает представлять огромный интерес для комплексного изучения и анализа, прикладного исследования и построения моделей, способствующих выработки практических рекомендаций по оптимизации правового регулирования и финансового обеспечения сферы закупок. Общество напрямую заинтересовано не только в получении качественных товаров, работ, услуг за оптимальную стоимость, но и в эффективном управлении финансовыми средствами, аккумулированными в соответствующие бюджеты, понимая, что это народные (общественные) финансы, а не отдельно взятого чиновника.

Предлагаем рассмотреть что, каким образом и за какие средства приобретались товары, работы услуги в России в разные исторические периоды. В силу лапидарности данного параграфа, мы будем акцентировать внимание на определенных исторических моментах и актах, отражающих исключительно финансовое обеспечение закупок.

Закупки, как таковые, стали возможными с момента возникновения казны – то, что в настоящее время мы понимаем, как бюджет. Собранные, аккумулированные денежные средства предназначались не только для удовлетворения царских потребностей, но прежде всего для защиты и укрепления обороноспособности государства российского от нападений, разграбления, уничтожения.

На Руси царь, по сути, являлся единственным заказчиком, однако такие закупки не являлись системными или плановыми на длительную перспективу. Несмотря на то, что отдельные положения, связанные с размещением заказов, можно обнаружить в массиве документов XIII в., например в Переяславской летописи 1346 г.[60]60
  Богачев П. В. Очерк истории развития государственных закупок в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2014. № 5. Ч. 2. С. 21–24.


[Закрыть], первое официальное упоминание о поставках товаров и подряде для потребностей государства, а также об источнике их оплаты, дошедшее до наших дней, возможно найти лишь в актах от 1595 г. (например: О строительстве Смоленской крепости), собранных Археологической экспедицией Императорской Академии наук[61]61
  Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской Империи Археологической экспедицией Императорской Академии наук. Дополнены и изданы Высочайше учрежденною Комиссией / Типография II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии. СПб., 1836. Т. 1. (1294–1598) № 365. С. 450–451.


[Закрыть] (см. рис. 1).

Рис. 1. Выдержка из Царского наказа

В одних из первых, дошедших до нас актов, датированных 1595 г. – царском наказе «Князю Василию Звенигородскому, Семену Безобразову и дьякам, Постнику Шипилову и Нечаю Перфирьеву о заготовлении материалов для строения Смоленской крепости», а также в царской грамоте «Об отправлении в Смоленск с Государевою казною, назначенною на постройку той крепости», определен порядок учета расхода царской казны, предписана обязанность представителей казны определять: количество работников, источники сырья и материалов[62]62
  См.: Кикавец В. В. История правового регулирования государственных закупок в России: финансовый аспект: монография. М.: Проспект, 2019. 128 с.


[Закрыть]. Также упоминается возможность подачи любым лицом жалобы царю на казнокрадство, посулы и иные корыстные проявления со стороны представителей царского двора. При подтверждение сведений жалобы применялась смертная казнь.

Казна стала получать экономию в виде оптимизации затрат на обеспечение государственных потребностей в конкретном товаре в определенном месте. Указанное было достигнуто путем открытого выбора поставщика, выразившего согласие исполнить царский уговор на заранее объявленных условиях.

Царь Алексей Михайлович, будучи грамотным и дальновидным политиком, понимая острую необходимость подготовки армии (вооружение, снаряжение, продовольствие), в целях подготовки к войне оборонительных сооружений для защиты исконно русских территорий, отдавал должное внимание финансовому и административному обеспечению указов в части удовлетворения государственных потребностей. Например, в ущерб сиюминутной экономии в 1632 г. он дозволил голландскому купцу Андрею Виниусу построить доменные заводы в Туле для отливки пушек «по иностранному способу из чугуна». Затраты казны были значительно больше, нежели, чем лить самим или закупить заграницей. Однако, спустя несколько лет, Россия освоила новые, инновационные для того времени, способы отлива чугуна, а голландцы сами с минимальной помощью построили домны, завезли своих мастеров с дальнейшим обучением русских литейному делу, раскрывая определенные секреты производства[63]63
  Бурмистров А. А. Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв.: дис. … канд. юрид. наук. Йошкар-Ола, 2013. С. 26.


[Закрыть].

Царский указ от 1649 г. является ярким примером приоритета публичных интересов над частными. В указе предписывался подряд на сбор кремня для нужд вооружения. Для надлежащего администрирования отношений, в нем устанавливался значительный денежный штраф за несанкционированную добычу кремня с одновременным наказанием недовольных, чьи земли и посевы разрывали

старатели.

Наиболее известным для настоящего времени является именной указ царя Алексея Михайловича от 07.07.1654 «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей»[64]64
  ПСЗРИ: Собрание первое: С 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб.: Тип. II Отделения собств. Е.И.В. канцелярии, 1830. 48 т.: указ. Т. 1: С 1649 по 1675: от № 1 по 618.– 1830. № 132. С. 342.


[Закрыть], в котором государство фактически стало регулятором цен на товары (муку и сухари). Дополнительной государственной гарантией было полное освобождение от уплаты пошлины (см. рис. 2).

Таким образом, на рубеже XVI–XVII веков в отсутствие торгов, как таковых, появляются легально закрепленные конкретные очертания элементов закупки: публичная потребность, указание на источник оплаты – казна или иные источники, порядок отбора лучших исполнителей и подрядчиков, а также алгоритм исполнения государева заказа в целом. Стоит отметить, что потребности глава государства определял не хаотично, а предметно и по мере необходимости: вначале финансирование строительства крепости, как форпоста обеспечения обороны и безопасности одного из направлений к столице Великого княжества, а после финансовое и продовольственное обеспечение находящегося в крепости войска.

Рис. 2. Именной указа царя Алексея Михайловича

Постоянно нарастающая потребность в материальном, техническом и продовольственном снабжении армии и флота потребовали от государства системного, планового учета не только всех необходимых потребностей в товарах и подрядах, но и их порядка определения их приемлемой стоимости, а также условий оплаты за счет казны. Вопросы эффективного расхода казенных средств и их учета, а также получение в срок качественно исполненного обязательства всегда были в приоритете, особенно при увеличении потоков денежных средств казны в виде доходной и расходной частей.

Вместе с тем, генезис развития закупок связан непосредственно со становлением самого государства и обеспечения безопасности, то есть обеспечение потребностей царского двора и войска, поэтому и закупки проводились разово, по мере потребности и финансовой состоятельности казны. Иными словами, вплоть до конца XVII отсутствовала полноценная система закупок. Системность в правовом регулировании закупок, включая отлаженный финансовый контроль расхода финансовых средств стала проявляться в эпоху Петра I, в которой многолетние войны и масштабные государственные реформы сопровождались значительными финансовыми расходами из казны в условиях тотальной экономии. Например, в целях пополнения казны, а также гарантии защиты частного интереса (обязательство по оплате) именным Указом царя Петра I от 23.01.1699[65]65
  ПСЗРИ: Собрание первое: С 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб.: Тип. II Отделения собств. Е.И.В. канцелярии, 1830. 48 т.: указ. Т. 3: С 1689 по 1699. № 1673. С. 597–598.


[Закрыть] был введен гербовый сбор – особый статус отношений государства и поставщика (подрядчик) (см. рис. 3).

Рис. 3. Выдержка из именного указа царя Петра I

В 1712 г. Петр I ввел процедуру конкурентных торгов и анализ ценовых предложений. Для повышения привлекательности торгов и развития конкуренции устанавливался ряд льгот для государевых подрядчиков, а также строгие меры ответственности за нарушение обязательства (вплоть до смертной казни). Представитель государя (заказчик) также нес персональную ответственность за приемку некачественного товара.

Архивы хранят одно из первых упоминаний о государственном (справедливом) регулировании ценообразования на закупку определенного товара – серебра для чеканки монет от 16.04.1712 (см. рис. 4).

Рис. 4. Сенатский указ «О платах в Купеческой Палате»[66]66
  ПСЗРИ: Собрание первое: С 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб.: Тип. II Отделения собств. Е.И.В. канцелярии, 1830. 48 т.: указ. Т. 4: С 1700 по 1712. № 2518. С. 830.


[Закрыть]

Нарастающий с каждым годом объем закупок требовал от казны не только увеличение расходной части, но и увеличение штата чиновников, в чьи функции входили непосредственное осуществление закупок от имени государства, но и контроль всего процесса, поскольку коррупционные проявления возросли прямо пропорционально казенным расходам. В 1715–1717 гг. для ведения дел по казенным подрядам были учреждены специальные Канцелярии: мундирные; городовых дел и др., которые в порядке централизации и укрепления вертикали власти в 1719 г. были переподчинены Государственной Камер-Коллегии.

В рамках борьбы с подложными ценами и коррупцией принимается Указ Сената от 02.06.1721 «О взимании с подрядчиков излишней цены, взятой ими при подрядах, и о распространении сего взыскания на присутствующих, если они при торгах с подрядчиком были соразумными»[67]67
  ПСЗРИ: Собрание первое: С 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб.: Тип. II Отделения собств. Е.И.В. канцелярии, 1830. 48 т.: указ. Т. 6: С 1720 по 1722. № 3793. С. 397.


[Закрыть] (см. рис. 5).

Сформировавшаяся к 1721 г. потребность в регулярных закупках для государственных нужд, включающая такие важные составляющие, как планирование, ценообразование, сроки выполнения обязательства, предопределила принятие основополагающего акта, регламентирующего торги – «Регламент Адмиралтейства и Верфи»[68]68
  Регламент Адмиралтейств и Верфи от 05.04.1722 // ПСЗРИ. СПб., 1830. Т. 6. № 3937. С. 526.


[Закрыть], в котором под эффективностью торгов при дефицитном бюджете государства понималась «нижайшая цена подряда». При низкой цене царь Петр I лично и через своих доверенных представителей контролировал качество поставленного товара или результата подрядных работ, весьма жестко наказывая провинившихся и допустивших приемку некачественно выполненного обязательства.

Рис. 5. Выдержка из Сенатского указа «О взимании излишней цены»

Регламент Адмиралтейства и Верфи легализовал следующие обязательные элементы конкурентной закупки:

– подготовка и доведение условий торгов неограниченному кругу лиц;

– закупка у единственного поставщика в случае несостоявшихся торгов;

– проверка соответствия подрядчика необходимым условиям для выполнения казенного подряда (финансовое и ресурсное обеспечение);

– сроки для подачи предложения (время горения «суточной свечи») и заключения подряда с победителем, подавшим наилучшее предложение;

– экспертная приемка товаров (материалов) и выполненных подрядных работ;

– ответственность подрядчика за отречение от подряда;

– все движения денежных средств (оплата по государственному заказу или взысканные с подрядчика штрафы) только через казначея.

Управление закупками трансформировалась: от централизованной модели (царь решает все) к децентрализованной (Губернаторы и Канцелярии). Вместе с тем, контроль за обеспечением потребностей государства, за их оценкой, приемкой и оплатой оставался по-прежнему централизованным, на что тратились значительные суммы из государевой казны. В целях повышения эффективности расхода средств казны были приняты акты о «параллельном контроле», о конфликте интересов и запретах для должностных лиц заказчика и потенциальных поставщиков и подрядчиков.

Поскольку государство было заинтересовано не только в низкой стоимости подрядных работ, поставляемых товаров, материалов, но и в их высоком качестве, а также полном выполнении принятого обязательства (публичный интерес) – репутации и финансовой устойчивости контрагента уделялось значительное внимание. Требовались поручители, а с должника или провинившегося взыскивались значительные штрафы. Вместе с тем, указами обеспечивались надлежащие гарантии, в том числе финансовые, поставщикам и подрядчикам, исполнившим обязательство по договорам надлежащим образом. Срыв подряда или его некачественное выполнение влекло за собой суровое наказание, как для подрядчика, так и для поручителя от значительных штрафов до каторги или смертной казни.

Финансирование закупок производилось централизованно через казначея, что свидетельствует о начале централизации бюджетной отчетности, безусловно, сопровождаемой активными реформами, повторяемыми в силу наличия «национального менталитета» дворян-управленцев, отвечающих за «доходы-расходы на местах». Так же мы вправе отметить отдельные попытки формирования бюджетного планирования, составления ежегодной отчетности и контроля, однако, как показала история, унифицировать и полностью централизовать доходы и расходы казны Петру I и так и не удалось.

Попытки реформировать управление закупками, включая контроль ценообразования и расходов, не приносили должного результата в силу значительного перевеса симбиоза частных интересов и интересов группы лиц над публичными интересами. Например, с одной стороны, императрица Анна Иоанновна, учитывая финансовую невозможность обеспечить тотальный и широкомасштабный контроль на всей территории страны, принимает волевое решение о наказании производителей и поставщиков за брак продукции и материалов путем возмещения всех понесенных казной убытков. С другой стороны вводит преференции персонально производителю, а не купцу-посреднику. Учреждает аттестаты финансовой благонадежности поставщика и подрядчика, а также отменяет принудительное снижение подрядной цены (отмена «суточной свечи»). Указанные примеры наглядно демонстрируют не только готовность государства к диалогу с подрядчиками и поставщиками, но и реальную попытку установить и поддерживать баланс публичных и частных интересов в сфере закупок (например, регламент Камер-Коллегии от 23.06.1731 «Каким образом подряды чинить»[69]69
  ПСЗРИ: Собрание первое: С 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб.: Тип. II Отделения собств. Е.И.В. канцелярии, 1830. 48 т.: указ. Т. 8: С 1728 по 1732. № 5789. С. 494.


[Закрыть] ограничивал конкуренцию во имя здравого смысла и экономии средств казны).

К иным, представляющим интерес актам времен Анны Иоановны, можно отнести именные указы Сенату: о формировании компенсационного фонда, создаваемого при наличии профицита бюджета, а также казенных средств, оставшихся по результатам проведенных торгов на закупку товаров и работ для государственных нужд[70]70
  Там же. № 6173. С. 914.


[Закрыть] и о прямом (не через казначейство) финансировании государственных подрядов учреждениями, занимающимися доимками и конфискацией в случае отсутствия средств в казне или их недостаточного количества для оплаты подрядных работ (дефицит казны) и во избежание их приостановки[71]71
  Там же. № 6180. С. 923.


[Закрыть].

В постпетровское время вплоть до Екатерины II – достижений власти по централизации бюджета, в том числе и в части финансового обеспечения потребностей государства не отмечено. Указанное связано с развитием бюрократии и усилением «мещанской позиции» власти в губерниях.

Екатерина II, внимая мыслям и идеям великих философов, ученых и видных государственных деятелей, в период с 1775 по 1776 г. подготовила и провела наиболее значительную в истории России реформу государственного управления, акцентируя внимание на увеличение доходов казны, в том числе путем эффективного расхода средств на потребности государства. Так, Императрица впервые в акте от 07.11.1775 «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи»[72]72
  ПСЗРИ: Собрание первое: С 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб.: Тип. II Отделения собств. Е.И.В. канцелярии, 1830. 48 т.: указ. Т. 20: С 1775 по 1780. № 14.392. С. 229–304.


[Закрыть] приняла решение об апробации новых актов, регулирующих закупки на конкретных регионах страны («пилотный проект»). Ответственность за нарушение установленных правил возлагалась на членов Казенной Палаты, с обязанностью четкой регламентации условий контрактов и возмещать причиненные казне убытки (см. рис. 6).

Рис. 6. Выдержка из Сенатского указа «О неупотреблении выражений темных и двусмысленных в контрактах, заключаемых в Казенных Палатах с откупщиками и подрядчиками»[73]73
  Там же. Т. 23: С 1789 по 1796. № 17.095. С. 393.


[Закрыть]

Недостаточность средств казны на покрытие расходов постоянно обязывало чиновников искать все возможные варианты для экономии, что создавало новые предпосылки для совершенствования финансового обеспечения закупок. Законодательство о закупках предусматривало не только всестороннее и полное соблюдение интересов государства, но и активное привлечение поставщиков и подрядчиков с одновременным удовлетворением их частных интересов, что способствовало развитию экономического потенциала страны. На законодательном уровне были предусмотрены купеческие гильдии, специальные «пособия», льготы для «мелких промыслов», государственные гарантии выполнения всех обязательств по контракту (оплата и т. д.).

В целях поддержки развития отечественного производства, формирования благоприятной рыночной среды, в том числе для государственных поставок, были организованы выставки изделий мануфактуры, фабрик и заводов. Лучшие поставщики и производители, соответствующие требованиям по качеству и организации производства и выставки получали награды, стимулирующие к развитию качественного производства и участию в поставках для потребностей государства.

Экономия казенных средств достигалась посредством предварительного расчета цены на товары или подряды в каждом регионе (губернии). В период иностранных компаний и при дислокации российских войск за рубежом, их обеспечение и довольствие шло путем прямых закупок у местного населения, финансирование которых обеспечивалось с учетом местных менталитета, культуры и права: часть покрывалась наличными средствами, часть ассигнациями, которые могли быть обналичены в банках. В мирное время число военнослужащих, лошадей в целях минимизации затрат на оплату, фураж, обслуживание сокращалось, довольствие войск провиантом и снабжение определялось по прогнозируемым или устанавливаем нормативными актами ценам. Превышение рассчитанной цены участниками торгов вело к их отмене с последующем выездом в губернию чиновника из столицы для разбора сложившейся ситуации и принятия решения на месте.

Постепенно развивалась система обеспечительных мер, а также порядок санкционирования контракта, приемки выполненного обязательства и его оплаты. Потенциальные участники торгов обязаны были предоставлять подтверждения своей «благонадежности» и возможности исполнения обязательства в срок и в полном объеме. Документация о торгах и процедуры проведения торгов постепенно унифицировались, обретая форму соответствующих положений о торгах с прилагаемыми формами (образцами) необходимых документов, устанавливался «гербовый сбор» за оформление контракта. Торги приобрели строгий процедурный характер, назначались в определенные сроки, которые обеспечивали не только конкуренцию, но и возможность снижения подрядных цен.

Закупка товаров или работ проводилась путем конкурентного отбора лучшего ценового условия из всех предложенных потенциальными поставщиками или подрядчиками. Зачастую, нуждаясь в дополнительных инвестициях, развитии промышленности, а также в новых технологических решениях, государство, видя определенные положительные финансово-экономические перспективы в будущем, шло на невыгодные для казны условия подряда. Такие расходы нивелировались минимальными «трудовыми» затратами в силу массового наличия холопов, крепостных, пленных и каторжных.

Однако, имелись свидетельства и весьма негативного опыта правового регулирования закупок. Так, в силу периодического отсутствия необходимого объема казенных средств на полномасштабную закупку импортных материалов для обмундирования и экипировки армии и флота диктовало государству практически безальтернативное условие на обращение к отечественному производителю – к фабрикантам, многие из которых не сильно желали участвовать в закупках по причине невысокой стоимостной оценки закупаемой продукции при завышенных требованиях по качеству и срокам, высоких затратах на процедурные моменты торгов и обязательные обеспечительные меры (залог и поручительство). Поэтому, в целях повышения финансовой привлекательности закупок и поддержки отечественных производителей Павел I, не увеличивая закупочные цены, значительно снизил требования к качеству товара, в процессе его приемки. То есть, представителям заказчика предписывалось принимать ткани с браком, с последующим равномерным распределением по воинским частям (см. рис. 7).

Рис. 7. Именной указ Павла I[74]74
  ПСЗРИ: Собрание первое: С 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб.: Тип. II Отделения собств. Е.И.В. канцелярии, 1830. 48 т.: указ. Т. 26: С 1800 по 1801. № 19. 545. С. 286.


[Закрыть]

Отмена крепостного права поставила законодателя перед фактом конкретизации и выстраивания оптимальной и эффективной модели правового регулирования закупок с учетом не только государственных интересов (обороноспособность и безопасность в сочетании с минимизацией затрат казенных средств), но и частных (финансовых) интересов купечества, дворянства, иностранных поставщиков, инвесторов и др., а также прав и свобод физических лиц, занятых в выполнении обязательств в рамках закупок. Акцент на отечественного производителя, отказ от посредников-перекупщиков, закупка для военных ведомств только у российских производителей ускорил процесс промышленного развития государства, вынужденного находится в состоянии постоянного отражения внешней военной угрозы или агрессии.

В целях развития предпринимательства и поддержки отечественных производителей, а также для ознакомления с новыми (инновационными для того времени) товарами, проверки их качества и организации процедуры закупок для потребностей государства организовывались за счет казны в определенных местах и в определенные периоды ежегодные ярмарки. При этом повышалась ответственность подрядчика за срыв подряда или некачественное выполнение.

Результат многолетних войн указывал на необходимость учета в закупках не только низкой стоимости продукции, но и ее качества, деловой репутации и финансовой устойчивости поставщика, подрядчика. Указанное заказчик обязательно проверял перед заключением договора и при необходимости требовал поручителей. Финансирование подрядов шло через казначея, однако, в случаях недостатка средств, финансирование выполненных по договорам обязательств могло совершаться напрямую из специальных органов власти (Коллегий), в чье ведение входили сборы налогов, недоимок, штрафов и конфискации.

Александр I, следуя предложенной Сперанским М. М. правилам (необходимые издержки сохранить; полезные отложить; излишние вовсе прекратить)[75]75
  См.: Семенкова Т. Г. Денежные реформы России в XIX веке / Т. Г. Семенкова, А. В. Семенков. СПб., 1992. С. 17–20.


[Закрыть], подписал значительное количество актов, направленных на эффективные закупок, контроль и сокращение расходов казны. Организована система финансового контроля и введены обязательная приемка и экспертиза (сравнение) качества выполненного обязательства в рамках договора для потребностей государства, за результат которых отвечал руководитель органа власти на местах (Губернатор, руководитель Коллегии, Судья). Устанавливалось жесткое наказание за любые несанкционированные действия со средствами казны, выделяемыми на подрядные работы. Любая переплата, казнокрадство и мздоимство, иные действия, влекущие растрату или перерасход казенных средств наказывались смертной казнью, но так и не смогли предотвратить данные злоупотребления.

Однако были и позитивные примеры грамотного подхода к изменению норм, регламентирующих закупки. Для примера приведем «дело полковника Либштейна», который в целях получения выгодного по цене подрядчика и в оптимальное время года, нарушая требования о согласовании подряда (в силу длительности процедуры), заключил самостоятельно контракт на поставку снарядов, стоимостью более 10 000 рублей. По итогам проверки и рассмотрения дела о привлечении полковника Либштейна к ответственности 17.08.1826 выпущено положение Комитета Министров от «О распространении на Артиллерийское ведомство существующего по Провиантской части постановления, коим дозволяется губернаторам утверждать подряды на сумму свыше 10 000 рублей»[76]76
  ПСЗРИ: Собрание второе: С 12 декабря 1825 по 1881 года. СПб.: Тип. II Отделения собств. Е.И.В. канцелярии, 1830. 55 т.: указ. Т. 1: С 12 декабря 1825 г. по 1826 г. № 527. С. 856–859.


[Закрыть] (см. рис. 8).

Рис. 8. Выдержка из положения Комитета Министров

Выявляемые и систематически пресекаемые негативные явления, связанные с неискоренимым желанием незаконно обогатиться за счет казны, безусловно, тормозили эволюцию сферы закупок, подрывая престиж заказчика и государственной службы в целом. Этому способствовало, в том числе, и классовое неравенство, обусловленное политическим строем и действующим законодательством. В стремлении разрешить, в том числе и данные противоречия, в России произошла революция.

Произошедшая, вследствие революции 1917 г., смена политических режимов фактически свела «на нет» все усилия прошлых столетий по развитию и правовому регулированию закупок. Временное правительство пыталось всеми силами удержать власть путем корректировки действующего законодательства, в том числе регулирующего закупки, с учетом сложившихся социально-политических и финансово-экономических факторов. Однако война и значительное недоверие к власти со стороны предпринимателей, в совокупности с безразличием частного финансового капитала не позволили Временному правительству наладить государственное управление в стране.

Примечательно, но даже в самом сложном положении Временное правительство в ущерб государственным интересам не пошло на сделку с банкирами, за исключением ряда незначительных уступок. Большевики, в свою очередь, не стали вести переговоры с банкирами и в целях пополнения казны, удовлетворения потребностей государства просто национализировали все банки.

Падение российской империи фактически изменило отношение к понятийному аппарату. Используемое ранее понятие «казна», под которым по сути подразумевалось само государство, как субъект гражданского права[77]77
  См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право: в 2 ч. Репринт. изд. М.: Статут, 1997. (Серия «Классика российской цивилизации»). Вых. дан. ориг.: СПб.: Тип. Д. В. Чичинадзе, 1902. Ч. 1. С. 135.


[Закрыть], стало применяться в отношении всего государственного имущества, денежная часть которого получила понятие «бюджет», что в настоящее время соответствует действующему гражданскому законодательству, понятие «казна» которого включает в себя в том числе средства соответствующего бюджета[78]78
  См.: П. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

В силу глубокого дефицита средств государственного бюджета, национализации предприятий и перехода к плановой экономике торги не использовались. К тому же после монополизации рынка многих товаров и установления фиксированных цен мало было желающих поставлять товары и производить работы для потребностей государства.

Незыблемый приоритет публичных интересов над частными интересами был легально закреплен в ст. 59 Конституции РСФСР 1918 г.[79]79
  Конституция РСФСР (принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], согласно которой финансовая политика способствует реализации цели экспроприации буржуазии и подготовки условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. Включая основные положения бюджетного законодательства, Конституция РСФСР предусматривала роспись всех доходов и расходов, а также санкционирование оплаты государственных потребностей за счет кредитов, предоставляемых государственным казначейством[80]80
  Институты финансового права / под ред. д. ю.н., профессора Н. М. Казанцева. М.: ИЗиСП; Юриспруденция, 2009. С. 90–91.


[Закрыть]. Легально закрепленная задача – предоставление в распоряжение органов Советской власти всех средств для удовлетворения местных и общегосударственных потребностей Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности. Двухуровневая бюджетная система, предусмотренная Основами бюджетного права РСФСР, закрепленными в Конституции РСФСР, хотя и состояла в большей части из дореволюционных норм, регулирующих доходную и расходную части бюджета, была призвана решать глобальные задачи Советской власти. Однако, нарастающие проблемы в финансовой сфере, обесценивание денег и натурализация обменных операций послужили причиной объединения скудных материальных ресурсов в едином государственном бюджете, представляющем собой роспись ежемесячных доходов и расходов за счет государства, а не рассчитанный на определенную перспективу финансовый документ. Бюджетный дефицит в силу нереальности сбора доходов не позволял своевременно и в необходимом объеме удовлетворять потребности Советской власти[81]81
  Ящук Т. Ф. Организация местной власти в РСФСР. 1921–1929 гг.: монография. Омск: Изд-во ОмГУ, 2007. С. 457–458.


[Закрыть].

Восполнить нишу государственных потребностей Советская власть решила посредством жестоких и беспощадных реквизиций и продразверсток. В некоторых случаях собственнику имущества выплачивалась незначительная компенсация. Реквизиции и продразверстки определялись актами СНК, в которых была и «мотивация» производителей товаров в виде революционного трибунала. Реквизируемые товары хранились на специальных складах и реализовывались на местах населению по установленным твердым ценам.

Возникшие в системе снабжения Красной Армии сложности продовольствием, вооружением и техникой заставили советское правительство образовать специальные органы по вопросам снабжения и закупок в рамках норм декретов планового нормативного распределения, ценообразования и строгого финансового контроля.

В переходный период, ранее действующие договоры на военные поставки большевики сохранили, но максимально ужесточив меры ответственности контрагентов за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора, одновременно обязав их открыть счета для получения оплаты в Народном Банке. В конце 1920 г., после завершения полной национализации промышленно-индустриального и сельскохозяйственного комплексов, Советская власть жестко покончила с подрядными договорами и перешла к «самообслуживанию» государственных учреждений.

Опасное финансово-экономическое положение внутри страны стало основой Новой экономической политики (НЭП), фактически «вынудив» государство поступить своими идеологическими принципами и ввести НЭП с возрождением конкуренции и закупок, подразумевая баланс государственных и частных интересов. Большевики не стали выдумывать что-либо новое, переписав и значительно упростив дореволюционное положение о торгах.

Ящук Т. Ф. отмечал, что несмотря на значительное количество налогов, их абсолютную бессистемность, переход к НЭПу в 1923 г. «реанимировал» двухуровневую систему бюджетов, поскольку практическая децентрализация власти способствовала укреплению советской государственной системы, а в экономическом плане позволяла за счет местных ресурсов и дополнительных, выделявшихся исключительно на основании закона, быстро удовлетворить насущные социальные потребности территориальных сообществ[82]82
  Ящук Т. Ф. Организация местной власти в РСФСР. 1921–1929 гг.: монография. Омск: Изд-во ОмГУ, 2007. С. 459–460.


[Закрыть].

Сменявшие одно за другим Положения 1921, 1923 и 1927 гг., хоть и не в полной мере, но возродили закупки с определенной «советской» спецификой, как то: принцип презумпции государственной (социалистической) собственности; принцип минимизации ответственности государственного заказчика; наличие значительного числа исключений и изъятий норм, предписывающих обязательное проведение торгов; признание торгов недействительными в случае неутверждения цены победителя вышестоящей организацией; обязательное использование в качестве обеспечительных мер залога и определение его размеров и порядка внесения; для участников с государственным капиталом – возможность заменить реальный залог гарантийными письмами банка (прообраз современных банковских гарантий).

Изменения Положений о закупках периода НЭП, свидетельствуют, что Советская власть по мере роста доходов бюджета меняла «правила игры» путем установления определенных изъятий из нормативных правовых актов, влекущих за собой невыгодность и бесперспективность участия в закупках частного бизнеса. Советская власть, прекрасно осознавала, что без частных предпринимателей невозможно скорое улучшение экономической ситуации в стране (экономическая мотивация и финансовое стимулирование намного эффективнее действовало, чем революционная благодарность). Однако развитие частного бизнеса противоречило парадигме всеобщего равенства и справедливости. Полностью игнорируя баланс государственных и частных интересов, синтез бюджета и частного капитала, частную собственность, государство окончательно перевело процесс приобретения товаров и работ в формат самоудовлетворения – «государство для государства».