Текст книги "Публичные закупки в России: интересы, конкуренция, ценообразование"

Великая Отечественная война жестко скорректировала порядок удовлетворения потребностей государства путем тотальной централизации государственного управления и хозяйствования в едином органе – Государственный комитет обороны (ГКО), который распределял и перераспределял все материальные и продовольственные ресурсы в стране. Отдельно отметим, что в период войны и по ее окончании государство вынуждено приобретать продукцию (технику, оборудование, продовольствие) за рубежом, оплачивая данные закупки значительным количеством золота и валюты, о чем в настоящее время стараются не упоминать наши «союзники».

Послевоенное введение плановой экономики (функционирование Госплана СССР и Госснаба СССР) способствовало восстановлению экономики и бюджетной политики страны без реализации конкурентных закупок. Обособлено выделялись договоры контрактации (закупка сельскохозяйственной продукции), введенные в послевоенные годы для восполнения недостаточности продовольствия и заключаемые на срок от двух до пяти лет. Торгов, как таковых не было, но представители государственной инспекции по закупкам обязаны были учитывать интересы хозяйств и оказывать им помощь, в том числе финансовую (займы, кредиты), в развитии и эффективном управлении. В целях совершенствования производства и экономического стимулирования производителя в правовое регулирование договоров контрактации включили права последнего на использование в расчетных, специальных расчетных, специальных ссудных счетов, а также иных форм и порядков расчета за закупаемую продукцию. Таким образом, использование договора контрактации ознаменовали стремление к равенству сторон: заказчика и исполнителя (государственного учреждения).

Осознавая, что у любого государства, в том числе и СССР, существуют потребности в товарах и работах, мы не можем утверждать, что конкурентные закупки полностью исчезли. Как и потребности государства – закупки остались, однако перешли в «плоскость» плановой экономики, согласно которой государство: формировало квоты и потребность в товарах, работах; распределяло и перераспределяло материалы (хозяйственные связи между государственными предприятиями и учреждениями), сырье, продукцию; устанавливало цены и согласовывало оплату. Государство в лице министерств и ведомств распределяло государственные заказы по предприятиям, обеспечивая их лимитами финансирования, с последующей организацией сбыта готовой продукции. Функционировала политика финансового обеспечения реального сектора производства путем выдачи государственных займов и кредитов.

Следовательно, государственные предприятия (учреждения), по сути, являлись квазизаказчиками и квазипоставщиками (подрядчиками) при жесткой вертикали власти, финансирования и финансового контроля. При этом финансирование осуществлялось по общему плану и централизовано, а финансовый контроль осуществлялся в неразрывном процессе, начиная с момента составления и утверждения финансовых планов, бюджетов советских предприятий, и, заканчивая представлением отчетности об их исполнении. Государственный банк СССР, обеспечивал общий, по сути, ежедневный контроль не только выполнения производственных планов предприятий, но и обращения товаров на территории страны.

Данные факты показывают, что независимого финансового контроля в период СССР вплоть до перестройки со стороны представительных органов власти в СССР не было, поскольку органы финансового контроля были неразрывно связаны с органами государственного контроля. Так, Н. Д. Погосян указывал, что подобное отсутствие какой-либо необходимости в контроле со стороны представительных органов власти продиктовано «советской моделью управления», согласно которой функциями контроля наделялись исполкомы и Советы министров[83]83
  Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации (Конституционно-правовой статус): автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 1998. С. 4–5.


[Закрыть]. Создаваемые на базе Министерства финансов СССР и министерств союзных республик контрольно-ревизионные управления осуществляли контроль исполнения госбюджета (своевременные поступления в бюджет, экономное расходование бюджетных средств, собственных средств предприятий), а также обеспечивали проведение ревизий и проверок финансовой деятельности советских предприятий.

Нормативные правовые акты периода перестройки, инициированной М. С. Горбачевым, облекли потребности государства в емкое понятие «государственный заказ», формирование и реализация которого были четко регламентированы. Легализованные в конце 80-х были первые советские торги в рамках государственного заказа не принесли бюджету существенных доходов и не способствовали развитию производства и экономики в целом.

Переход к рыночной экономике в конце XX века потребовал от государства новых подходов, отличных от советского системы снабжения. После распада СССР начинается новая и самая значительная стадия развития закупок, вызванная, прежде всего, крахом системы централизованного государственного снабжения. Упразднение Госплана СССР и Госснаба СССР стало причиной резкого сокращения государственных расходов, массовых задержек оплаты со стороны государственного бюджета, возникновения коррупционных проявлений.

Нормотворчество 90-х годов развивалось преимущественно под эгидой «разрушения» прежней социалистической системы. Не исключением были и закупки. По сути, два акта – Указ Президента РСФСР от 15.10.1991 № 143[84]84
  Указ Президента РСФСР от 15.10.1991 № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 43. Ст. 1392.


[Закрыть] и Постановление Совмина РСФСР от 23.10.1991 № 558[85]85
  Постановление Совмина РСФСР от 23.10.1991 № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. 16 ноября. Документ опубликован с учетом изменений Постановления Правительства РФ от 23.10.1992.


[Закрыть] ознаменовали полный отказ от обязательного (принудительного) государственного заказа, и одновременное упразднение централизованного материально-технического снабжения. Нормативные правовые акты 1991–1992 гг. возродили закупки, обеспечивающие реализацию государственного заказа на федеральном уровне, однако не в полной мере определили процедурные вопросы их реализации. К формированию основ, принципов и правил осуществления закупок законодатель приступил после принятия Конституции РФ.

В целом, период Советской власти свидетельствует о «сознательном разрушении» системы конкурентных закупок и баланса частных и государственных интересов в пользу последних. Социалистическое плановое хозяйствование не предусматривало конкуренцию, равно как и необходимость удовлетворения потребностей государства по средствам публичных торгов. Данная потребность (до начала 90-х годов) решалась не путем осуществления закупок, а путем исполнения государственного плана, утвержденного Госпланом СССР и Госснабом СССР. Торги остались исключительно в рамках внешнеторговых отношений на международных рынках.

Развитие и становление системы закупок в Российской Федерации началось в момент резкой трансформации структурного управления экономикой СССР в результате перестройки и рыночных преобразований, направленных, прежде всего, на формирования институтов частной собственности и конкуренции. Отлаженный в процессе длительного периода работы четкий механизм Госплана экстренно остановился по причине фактического упразднения плановой экономики, прекращения экономических связей союзных республик и неустойчивым финансовым состоянием государства. Фактически упразднение Госплана стало возможным после принятия Постановления совета Министров РСФСР от 23.10.1991 № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства России в 1992 году», которым фактически введены контрактные возмездные (по рыночным ценам) отношения между поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и государством, представляющим общественные интересы.

Несмотря на значительные экономические трудности в процессе развития и формирования системы закупок, отсутствие отлаженных механизмов и правил проведения закупочных процедур, законодатель уделял повышенное внимание на решение таких задач, как полное удовлетворение общественных потребностей в товарах, работах, услугах, эффективное распределение ресурсов, предупреждение коррупции в закупках, совершенствование правового регулирования закупок и анализ правоприменительной практики, использование закупок в качестве инструмента экономической поддержки отдельных категорий юридических лиц, модернизация финансирования государственных потребностей.

Формирование новой экономической модели управления государством шло стремительно, не в полной мере продуманно, о чем свидетельствует упразднение системы централизованного распределения ресурсов и снятие контроля и установления государством цен на многие товары и услуги.

Попытки создания Федеральной контрактной системы были предприняты еще в 1992 г., однако созданные для этой цели структуры не смогли разработку и обеспечить ее внедрение. Нормативные правовые акты, принятые в период 1992–1994 гг., не отличались объемным содержанием, и как следствие не регламентировали детально процедуры осуществления государственных закупок. Указанное приводило к значительным затруднениям в их практической реализации.

Возрождение закупок в Российской Федерации ознаменовалось Законом Российской Федерации от 28.05.1992 № 2859-I «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[86]86
  РГ. 1992. № 148. 30 июня.


[Закрыть], которым, несмотря на употребление прежних советских терминов «управление народным хозяйством», «товары народного потребления», было положено начало основам закупочной деятельности суверенного государства: установлены общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку продукции (товаров, работ и услуг) для потребностей государства предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности, расположенными на территории Российской Федерации.

Недостаточность средств бюджета послужила основанием для организации правового регулирования подрядных торгов и детальной регламентации не только процедурных вопросов, но и порядка авансирования и полной оплаты выполненного и принятого обязательства.

Основой формирования новой открытой (прозрачной) системы закупок стал Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»[87]87
  СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1756.


[Закрыть] (далее – Указ № 305) и принятые в его исполнение подзаконные нормативные правовые акты, реализация которых обеспечивала соблюдение баланса государственных и частных интересов в процессе закупок. Баланс интересов позволял не только восполнять потребности в товарах, работах, услугах, но и позволял эффективно расходовать бюджетные средства, развивать производство внутри страны.

В рамках реализации норм Указа № 305 и в целях борьбы с коррупционными проявлениями и централизацией системы государственного заказа принят Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»[88]88
  СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 2302 (утратил силу 1 января 2006 г.).


[Закрыть] (далее – Закон № 97-ФЗ). Содержащиеся в нем правовые нормы отчасти позволили прекратить стихийное заключение государственных контрактов путем установления жесткого государственного контроля. Однако такой акт содержал множество недостатков и ошибок, в том числе по вопросам планирования, прогнозирования, формирования, размещения государственного заказа. Например, в Законе № 97-ФЗ исключена возможность размещения заказов не только для потребностей субъекта Российской Федерации, но и для муниципальных образований, что создало благоприятную почву для формирования отдельной правовой регламентации торгов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Представленные изменения шли вразрез с общепринятыми принципами рыночной экономики и эффективности бюджетных расходов.

Как справедливо отмечают В. А. Федорович и А. П. Патрон, многочисленные изменения в Закон № 97-ФЗ превратили его в документ, шаг назад не только по сравнению с Указом № 305, но даже по отношению к документам о государственных поставках времен НЭПа, в частности к документам 1923 г.[89]89
  Федорович В. А., Муравник В. Б., Бочкарев О. И. США: государство и экономика / Институт США и Канады РАН. М.: Международные отношения, 2005. С. 8.


[Закрыть]

К началу 2005 г. законодатель обратил внимание на процесс закупок как на инструмент, позволяющий не только оптимизировать расходы федерального и региональных бюджетов, но и повысить эффективность таких расходов. В данной связи была начата реформа процесса закупок, ознаменованная принятием Закона № 94-ФЗ, который был ориентирован на экономию бюджетных средств в их примитивном бухгалтерском представлении (процент снижения на торгах НМЦК. Обязанность всех заказчиков (федеральных, региональных и муниципальных) применять одинаковые нормы закона, регламентирующие правила и процедуры осуществления государственных закупок всей номенклатуры товаров, работ и услуг, явилась, по сути, главной концептуальной ошибкой данного нормативного правового акта. Поэтому в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2010–2012 годах»[90]90
  Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010–2012 годах» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] была предложена реализация программной структуры бюджета, начиная с 2011 г., в том числе путем совершенствования инструментов программно-целевого планирования и создания комплексной системы закупок – контрактной системы, ориентированной на параметры и показатели бюджета.

Идеология Закона 94-ФЗ, и пришедшего ему на смену Закона № 44-ФЗ заключалась, прежде всего, в борьбе с коррупцией среди государственных гражданских служащих. Распространяя действие законов на иные субъекты правоотношений, как то региональные и муниципальные бюджетные, казенные и автономные учреждения, законодатель «размыл» цели закона, которые перестали сочетаться с основной целью любой закупки: своевременное и в полном объе-ме получение качественных товаров, работ, услуг за их оптимальную стоимость. За основу был принят голландский редукцион, относимый в мировой практике к наиболее коррупционноемкому способом размещения заказа, провоцирующему не только сговор между поставщиком и заказчиком, но и сговор поставщиков между собой (поддержание цены в процессе аукциона)[91]91
  Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве / под ред. И. В. Кузнецовой. М.: Деловой двор, 2008. С. 73–74.


[Закрыть].

«Навязываемый» приоритет аукционов перед конкурсами исказил сущность закупок, наблюдаемую на протяжении нескольких веков их развития в России. ФАС России, вопреки требованиям заказчиков о необходимом качестве выполняемых по государственных контрактам обязательствам, ставил акцент на экономии бюджетных средств через формализованные и четко урегулированные конкурентные процедуры.

Весьма интересна позиция законодателя в части законодательного закрепления понятия результативность или эффективность использования бюджетных средств. Так, согласно ст. 34 БК РФ под принципом результативности и эффективности использования бюджетных средств понимается достижение участниками бюджетного процесса заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств. Данная норма позволяет сделать вывод, что фактически самоцель Закона № 44-ФЗ – это минимизация расхода средств бюджетов различных уровней и внебюджетных источников финансирования, а не эффективность использования этих средств. Значит эффективно – не обязательно дешево!

Практика реализации контрактной системы в сфере закупок в рамках Закона № 44-ФЗ показала, что формат определения, расчета НМЦК одновременно с административной ответственностью за неисполнение установленных требований, не позволяет достичь реальной экономии бюджетных средств. Хаотичные, многочисленные, непоследовательные и непредсказуемые изменения в Закон № 44-ФЗ спровоцировали наличие значительных издержек и финансовых затрат заказчика на постоянное обучение работников нормам и требованиям действующего законодательства о контрактной системе, на представление и защиту интересов в административных и арбитражных органах по спорам, вытекающим из закупок, на оплату административных штрафов и т. д.

Наличие тотального и разнопланового контроля контрактной системы в сфере закупок (самоконтроль заказчика, ведомственный, административный, финансовый, общественный, мониторинг, аудит закупок) не обеспечивает своей охранительной превентивной функции, и реализуется по принципу: «контроль ради контроля», требуя дополнительных затрат из бюджета.

Скоротечный и беспощадный перевод всех закупок в электронную форму, без учета географических особенностей отдельных регионов, развитости их инфраструктуры и проч., приведет лишь к разнообразным проблемам «на местах», связанным с удовлетворением потребностей государства и очередным дополнительным изменениям в Закон № 44-ФЗ.

Подводя итоги рестроаспекта финансового обеспечения закупок, можно с уверенностью сказать, что всегда сознательно или «вынуждено» стремилось к учету, как государственных (публичных), так и частных интересов. При этом, для нарушивших обязательства контрагентов определялись не только строгое наказание, но и разнообразные финансовые стимулы. В государственных актах, регулирующих закупки всегда определялся источник финансирования, указывающий не только на прямые расходы из «казны», но и иные источники, среди которых: рюмочные сборы, штрафы и откупы знати, доимочные деньги (конфискованные) и проч.

Смещение акцента в сторону приоритета административного регулирования закупок неизменно приводило к завышению затрат средств бюджета. Экономия бюджетных средств достигалась не только на основании предварительного расчета цены на необходимую продукцию в каждой губернии (регионе), с последующим усилением контрольно-финансовой функции за торгами и их результатами, но и путем волевого решения должностного лица, ответственного за закупку продукции в нарушение установленных норм действия, но по оптимальной (не завышенной) цене[92]92
  ПСЗРИ: Собрание второе: С 12 декабря 1825 по 1881 года. СПб.: Тип. II Отделения собств. Е.И.В. канцелярии, 1830. 55 т.: указ. Т. 1: С 12 декабря 1825 г. по 1826 г. № 527. С. 856–859.


[Закрыть].

Указанное в дальнейшем служило безусловным основанием для изменения профильных нормативных правовых актов. Кроме того, полученные в ходе исследования генезиса закупок результаты свидетельствуют о необходимости обязательного учета в процессе их правового регулирования национальных и географических особенностей.

1.3. Принципы финансового обеспечения публичных закупок

У кого не уяснены принципы во всей логической полноте и последовательности, у того не только в голове сумбур, но и в делах чепуха.

Н. Г. Чернышевский

Недостаточный уровень правовой культуры нормотворческой деятельности в сфере закупок, с нашей точки зрения, стал следствием теоретической неопределенностью природы, места и роли принципов права. Несмотря на то, что «проблемы принципов права в современной правовой науке большей популярностью не пользуются»[93]93
  Гордиенко Т. Г. Принципы права – основа права и правовых систем // Личность и государство на рубеже веков: сборник научных статей / под. ред. В. В. Невинского. Барнаул: Изд-во Алтайского государственного университета, 2000. С. 39.


[Закрыть], принципы значимы для нормотворчества и правоприменительной практики.

Легально закрепленные в нормативном правовом акте принципы возможно использовать при разрешении образующихся правовых коллизий, разъяснять и толковать нормы права. Понимая, что принципы и нормы права не должны смешиваться по своей сути, И. А. Цинделиани рассматривает принципы права в качестве конструктора, определяющего содержание и реализацию норм права, начиная со стадии определения содержания нормы права и до ее правоприменения[94]94
  Цинделиани И. А. Система финансового права // Финансовое право. 2018. № 10. С. 23–29.


[Закрыть].

В научной литературе принципы определяются, как «общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, которые не только отличаются универсальностью, значимостью, высшей императивностью, но и определяют правовое регулирование, выступая критерием правомерности поведения, деятельности участников, регулируемых правом отношений»[95]95
  Общая теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2001. С. 134.


[Закрыть]. Назначение принципов права заключается в обеспечении единообразного формулирования норм права и последующем их воздействии на общественные отношения в форме правового регулирования[96]96
  Там же.


[Закрыть].

Этимология термина «принцип»» показывает, что в переводе с латинского языка «principium» означает основу, начало, первоначало. То есть данным термином закладывается основная идея, мысль, руководящее положение, необходимое для использования, соблюдения в определенной общественной сфере деятельности[97]97
  См.: Национальная философская энциклопедия // URL: http:// http://terme.ru/termin/princip.html (дата обращения: 19.06.2019).


[Закрыть]. С точки зрения философии принцип закладывает идею базового понятия, основы какой-либо системы, представляющие обобщение и распространение определенного положения на все явления конкретной сферы[98]98
  Розенталь М. М. Философский словарь. 3-е изд. М.: Политиздат, 1975. С. 329.


[Закрыть]. Даль В., трактуя данный термин указывает на понимание его как научного основания, правила, от которого не отступают[99]99
  Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 3. М.: Русский язык, 1980. С. 430.


[Закрыть].

Резюмируя различные подходы, следует отметить, что в юридической науке принципы традиционно рассматриваются как первичные нормы права, конкретизирующие их содержание. Рассматривая правовые принципы в контексте экономических отношений, стоит иметь ввиду мнение Д. В. Винницкого[100]100
  См.: Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. С. 181.


[Закрыть], о том, что на протяжении длительного времени базовой основой в исследовании принципов права являлась позиция Ф. Энгельса о постепенном переводе «экономических отношений в юридические принципы», следовательно, при формировании правовых идей учитываются экономические интересы, и поэтому можно говорить о правиле, согласно которому экономика определяет состояние правового регулирования.

Эффективность регулирования любых общественных отношений напрямую зависит от соответствия уровня и условий регулирования объективным закономерностям развития и существования самого общества. Именно поэтому для законодателя важно своевременно выяснить тенденции и «правила» формирования и развития общественных отношений, сложившиеся задолго до принятия решения урегулировать последние нормами права. Данные тенденции и «правила» есть ни что иное, как принципы, которые законодатель «облачает» в норму права, зачастую постфактум, так как общественные отношение более динамичны, чем нормотворчество, обладающее значительными признаками своей статичности.

Представленная позиция отчасти находит отражение в трудах ученых, ранее рассматривавших принципы в качестве «объективных норм», сформировавшихся в результате деятельности законодателя по выявлению в общественных отношениях явлений и устойчивых связей, порядка их функционирования с последующим облачением в нормы права[101]101
  См.: Лившиц Р.3. Теория права: учебник. М.: БЕК, 1994. С. 195–196; Синха С. П. Юриспруденция. Философия права: краткий курс / пер. с англ. М.: Академия, 1996. С. 93; Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. № 5. С. 105.


[Закрыть]. Вместе с тем, непонятно – кто, при каких обстоятельствах и в каком объеме обязан выявлять и учитывать явления и связи, придавая или нет им объективную значимость для нормативного оформления.

Указанное позволяет нам прийти к выводу, что при возникновении новых общественных отношений, как, например, публичные закупки, законодатель в процессе их правового регулирования обязан исходить из общепринятых закономерностей – по сути, принципов. Такие закономерности могут и не отражать абсолютно все новые связи и алгоритмы, но в большей степени будут способствовать правильному пониманию сущности новых процессов, особенно в административной и судебной практиках.

Поскольку роль принципов права в системе права в современном научном мире постоянно пересматривается, то вместо принципов, как «основных начал» или «основополагающих идей» мы можем найти концептуальный противовес, акцентированный на том, что в рамках концепции интегративного правопонимания принципы права – это и первичный элемент системы права, и регулятор общественных правоотношений, и «дорожная карта» для перспективного формирования норм права[102]102
  Ершов В. В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: монография. М.: РГУП, 2018. С. 17–18; Он же. Принципы права: актуальные теоретические и практические проблемы // Принципы права: проблемы теории и практики. Материалы XI международной научно-практической конференции (разделы I–IV). М.: РГУП, 2017. С. 14–38.


[Закрыть].

Предлагаем рассмотреть принципы финансового обеспечения публичных закупок не только как исходные начала или идеи, а в совокупности с нормами права финансовой отрасли национального законодательства, с учетом цели правового регулирования или его ценности. Поэтому исследуем как принципы финансового права, связанные с публичными закупками, так и принципы, содержащиеся в Законе № 44-ФЗ.

Из существующих принципов финансового права, непосредственно связанными с обеспечением публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок с нашей точки зрения являются принципы: федерализма; законности; гласности; плановости; баланса публичных и частных интересов; прямой и косвенной финансовой поддержки. Поскольку финансирование публичных закупок взаимосвязано с бюджетным процессом, то целесообразно рассмотреть основополагающие начала, позволяющие выделять средства на обеспечение публичных интересов. А так как принципы финансового права и бюджетного процесса нормативного закрепления не имеют, а формируются в результате научного осмысления базовых идей финансового и бюджетного права, бюджетной системы, рассмотрим возможность их применения в сфере публичных закупок совместно. При этом с нашей точки зрения, принципы финансового права и бюджетного процесса нуждаются не только в переосмыслении для применения и реализации на практике, но и в дополнении, с учетом необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов в процессе финансирования публичных закупок, особенно в условиях цифровой экономики.

Законом № 44-ФЗ впервые легализованы специальные принципы контрактной системы в сфере закупок: обеспечения прозрачности, конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (см. рис. 1).

Рис. 1. Принципы контрактной системы в сфере закупок

Бюджетное законодательство России закрепляет перечень принципов бюджетной системы, которые проецируются и на бюджетный процесс. Разделяя обоснованную правовую позицию о необходимости учета государством взаимосвязи процесса формирования закупок с бюджетным процессом[103]103
  См.: Набиев Р. А., Арыкбаев Р. К. Повышение эффективности бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 15. С. 18–21.


[Закрыть] в целях оптимизации бюджетных расходов с точки зрения их экономности и результативности, полагаем, что обеспечение публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок может быть обеспечено следующими принципами бюджетного процесса: законности, прозрачности, плановости, эффективного использования бюджетных средств, адресности и целевого характера, общего (совокупного) покрытия расходов, ответственности.

Принцип законности, заключается в строгом соблюдении требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансирования публичных закупок. Он распространяется на органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения, должностных лиц и граждан. Данный принцип вытекает из ст. 1 Конституции РФ, определившей Российскую Федерацию правовым государством, в котором присутствует верховенство права.

Принцип законности считается одним из основных принципов не только в отечественной практике бюджетных правоотношений, но и в зарубежной. Показательным является тот факт, что Европейский суд признал незаконным финансирование некоторых статей бюджета Евросоюза по причине того, что законодательно регламентирован порядок осуществления расходов бюджета, в соответствии с которым любые ассигнования, предусмотренные союзным бюджетом должны быть санкционированы специальным законом, регулирующим осуществление подобных расходов[104]104
  См.: Execution of budget lines suspended following doubts as to legality of expenditure: Case Comment (EU Focus). 1998. No. 12. Р. 14–15.


[Закрыть].

В Российской Федерации за нарушения норм финансового законодательства предусмотрены соответствующие меры ответственности, в том числе применительно к финансированию публичных закупок. Например, БК РФ предусматривает нецелевое использование бюджетных средств, представляющее собой направление денежных средств из бюджетной системы и оплату денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично, определенным законодательством о бюджете, бюджетной росписью, сметой, договором либо иным документом, предусматривающим такое предоставление средств (ст. 306.4 БК РФ).

Принцип прозрачности (открытости), используемый в рамках построения бюджетной системы (ст. 36 БК РФ и ст. 13 проекта БК РФ), характерен и для процесса финансирования публичных закупок. Действие данного принципа в указанном процессе проявляется в следующем:

– в СМИ происходит обязательное опубликование утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, в которых представлена информация о выделенных и использованных денежных средствах на публичные закупки;

– обеспечение доступа к информации, размещенной в инфор-мационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы РФ. Следует иметь ввиду, что в настоящее время в России реализована Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – ГИС «ЭБ»), разработанная в 2011 г., обеспечивающая развитие цифровой экономики. Необходимость реализации данной концепции обусловлена несколькими факторами, но для настоящего исследования наиболее интересными являются:

а) обеспечение открытой информацией о бюджетном процессе;

б) возможность создания условий для повышения эффективности оказания государственных услуг (выполнения работ), в том числе посредством изменения порядка финансового обеспечения государственных заданий[105]105
  Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р «Об одобрении Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4773.


[Закрыть].

В данной системе несколько подсистем, интегрирующих различные информационные потоки, среди которых имеется – управление закупочной деятельностью. В связи с этим организации-заказчики по Закону № 44-ФЗ обязательно размещают план-график закупок в ГИС «ЭБ».

Кроме этого, прозрачность бюджетных расходов, связанных с финансированием публичных закупок обеспечивается наличием ЕИС, которая взаимодействует более чем с 200 внешними интегрированными системами, в том числе с ГИС «ЭБ» и др., ежедневно обрабатывая более 220 млн запросов.

В условиях электронного бюджета принципы правового обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок имеют некоторые особенности реализации:

– совершение участниками отношений правомерных действий (например, обязательное опубликование в СМИ утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, сведений о публичных закупках и пр.);

– совершение участниками отношений правомерного бездействия, путем воздержания от совершения противоправных действий (например, при централизации закупок заказчики должны воздержаться от передачи полномочий по определению НМЦК, а также права подписания контракта; специализированной организации запрещено быть участником закупки, в рамках которой она выполняет свои функции и т. д.);

– наличие публичных интересов, что обусловлено общественным характером закупок.

Отмечая важность принципа открытости, С. Эроусмит указывает, что прозрачная система позволяет сторонам иметь представления о правилах закупок, а также получать информацию о конкретных закупках[106]106
  Arrowsmith S. Towards a Multilateral Agreement on Transparency in Government Procurement // International & Comparative Law Quarterly. 1998. No. 47. P. 793–796.


[Закрыть]. Применение цифровых технологий, формирование электронного бюджета послужили эволюции принципа прозрачности, наделив публично-правовые образования большей ответственностью, а общество большими правами[107]107
  См.: Рыбакова С. В., Савина А. В. Изменение содержания принципа прозрачности (открытости) в условиях функционирования бюджетной системы с применением цифровых технологий // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 10. С. 38–46.


[Закрыть].

Значимость принципа прозрачности также обозначена в позиции КС РФ, согласно которой финансовое регулирование и бюджетная система РФ должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов РФ, что способствует реализации эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства[108]108
  См.: Постановление КС РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // РГ. Федеральный выпуск. 2004. 25 июня.


[Закрыть].