Текст книги "Политические и избирательные системы государств Азиатско-Тихоокеанского региона. Том 2. Учебное пособие"

Принятая Учредительным собранием в 1950 году конституция Индии подвела итоги борьбы ее народов за независимость. В ней можно выявить статьи, имеющие сходство с аналогичным положениями из конституций Великобритании, США, Ирландии, Канады, Австралии, СССР, Веймарской республики и Германии, Японии, Бирманского союза и некоторых других высокоразвитых и развивающихся стран. В результате стремления объять по возможности большую сферу жизни, конституционный документ оказался одним из самых объемных писаных конституций. Он осуждает эксплуатацию, угнетение, содействует проведению в стране индустриализации. В основном законе сделана попытка обеспечить граждан гарантиями, которые, однако, прежде всего свелись к возможности обращения в Верховный суд в случае нарушения прав и свобод.

Особенностью является то, что в результате принятия Закона о реорганизации штатов 1956 года и последующих изменений конституции, федерация в Индии строится в соответствии с языковым принципом и использованием различных форм автономии. Для нее характерны высокая степень централизации и подробно разработанный институт чрезвычайного положения.

Ряд изменений основного закона осуществляется парламентом в порядке обычного законодательства. Представляется, что довольно высокая степень эффективности действия индийской конституции обеспечивается в определенной степени благодаря особой гибкости конституционного регулирования, с применением комбинированного гибко-жесткого порядка ее изменения. Это касается экономических отношений, сложного правового статуса человека, многообразия федеративных связей, межнационально-этнических и языковых проблем, избирательного права, диверсифицированного чрезвычайного конституционного механизма, а также положения наиболее социально незащищенных слоев населения (с целью предотвращения возможных социальных потрясений).

За четыре с половиной десятилетия действия конституция независимой Индии претерпела весьма глубокие изменения, либо путем внесения формальных поправок, либо посредством судебных толкований или обычного законодательства. Внесенные за это время 74 поправки существенно видоизменили структуру, текст и реальное содержание многих положений Основного закона. Так, была дополнена преамбула, две части упразднены и четыре добавлены, а восемнадцать других многократно изменялись. Общая структура конституции приобрела в результате большую стройность и сбалансированность: в результате упразднения деления штатов на неравные по своему положению группы, федеративная система была рационально унифицирована и две части 7 и 9 исключены, а с добавлением части 4а «Основные обязанности» правовое положение граждан в конституционном документе приобрело несколько более реалистическое отображение. В двенадцать приложений (первоначально было восемь) к конституции 35 раз вносились поправки (в одно только девятое приложение внесено 250 пунктов), 354 раза изменялись статьи Основною закона, свыше 75 статей было добавлено, а около 20 упразднено.

В ходе эволюции усилилось такое своеобразное качество, как «многослойность» конституционного права Индии (по источнику происхождения норм, их значению и пространственным пределам, сфере применения, способам защиты и методам изменения). Использование Индией любого позитивного конституционного опыта отразило растущее взаимодействие и взаимовлияние правовых, социальных систем и культур в современном, все более едином мире. Одновременно проявилась общемировая тенденция к унификации и демократизации конституций, тенденция к институционализации политических партий, к усилению регулирования социально-экономических сторон жизни, к поискам правовых инструментов общественного консенсуса, возросла воспитательно-культурная роль конституционного документа.

В конституции Индийской Республики и в ее последующем развитии четко проявились противоположные тенденции – реакционная и демократическая. Они порождены столкновением и согласованием интересов различных классов, слоев и групп многоликого индийского общества и отразились в сложном переплетении прогрессивных и реакционных поправок к основному закону страны.

Для института гражданства в Индии характерно то, что всей полнотой прав и свобод пользуются граждане, в то время как конституция предусматривает некоторые ограничения дееспособности иностранцев, как и в других странах. Последние не могут занимать определенные должности – такие, как должность президента, вице-президента, судьи Верховного или Высшего суда штата, генерального атторнея, губернатора, либо генерального атторнея штата. Они не могут быть избраны членами парламента Союза или легислатур штатов. Особенностью Индии является то, что в ее законодательстве предусмотрены особые ограничения для так называемых «враждебных иностранцев». К таковым относятся граждане государств находящихся в состоянии войны с Индией, а также индийские граждане добровольно проживающие в таких странах или поддерживающие с этими государствами коммерческие отношения.

Особенно положительными национально-специфическими качествами обладает в конституции Индии принцип равенства, состоящий в запрещении «неприкасаемости» и дискриминации по мотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежности, пола или места рождения, в одинаковых возможностях устройства в государственные учреждения на работу и в равной защите со стороны закона. Прогрессивной чертой принципа равенства в индийской конституции является попытка обеспечить некоторые гарантии и привилегии для признанных государством отсталыми групп населения. Этот принцип для Индийской республики весьма важен, ибо представляет собой юридическую основу для ликвидации традиционных кастовых различий в отношении десятков миллионов людей.

Национально-культурные особенности Индии отразились в праве меньшинств на пользование собственным языком, письменностью, культурой, на открытие национальных учебных заведений и управление ими. В Индии, где традиционно велико влияние религии на все стороны жизни, особое значение приобретает светский характер конституции. В то же время приходится отмечать, что социально-экономическое, кастовое неравенство, а также конфронтации на религиозно-общинной почве имеют в Индии место. Вспышки последних подчас приобретают угрожающие для единства страны масштабы.

Избирательное законодательство независимой Индии отменило имущественный и образовательный цензы, предоставило женщинам равные избирательные права с мужчинами, частично упразднило унаследованную от англичан куриальную систему. Тем не менее, в интересах правящих классов все еще сохраняются некоторые ограничения прав.

Выборы в Народную палату парламента и Законодательные собрания штатов производятся на основе всеобщего избирательного права совершеннолетними гражданами. Активным избирательным правом пользуются индийские граждане, достигшие возраста 18 лет и проживающие в избирательном округе не менее 6 месяцев в течение года, предшествующего выборам. Конституция Индии запрещает исключать из списков избирателей на основании религиозной, расовой, кастовой принадлежности, а также по признаку пола. Как и в других странах, не имеют права голоса душевнобольные; лица, совершившие уголовные преступления или незаконные деяния в период выборов; и некоторые другие категории лиц.

Для Индии характерно не только использование прямых и косвенных выборов, но и сочетание их с принципами назначения и резервирования мест в выборных органах для женщин и некоторых групп населения. Подготовку выборов в парламент страны и легислатуры штатов, а также президента и вице-президента, руководство и контроль за проведением всех выборов осуществляет назначаемая президентом Избирательная комиссия. В Индии применяется система обязательной регистрации избирателей, при которой регистратор в каждом избирательном округе, в соответствии с законом, обязан сам внести в списки избирателей всех граждан удовлетворяющих избирательный ценз. Списки избирателей регулярно пересматриваются. Большинство избирательных округов в Индии одномандатные. Выборы в Индии осуществляются по мажоритарной системе: кандидат, набравший относительное большинство, считается избранным.

В силу различий в численности населения штаты очень по-разному представлены в Народной палате. Пассивным избирательным нравом, то есть правом быть избранным в депутаты Народной палаты, обладают граждане достигшие 25 лет, за исключением: а) лиц, состоящих на платной государственной службе; б) осужденных на срок не менее 2 лет; в) объявленных судом умалишенными, либо дисквалифицированных в соответствии с каким-либо иным законом. Кандидат в депутаты должен проживать в избирательном округе по которому он баллотируется.

Для выдвижения кандидата в депутаты достаточно предложить его кандидатуру одним избирателем и поддержать ее другим, что выглядит весьма демократично. Однако, независимым кандидатам очень трудно добиться успеха на выборах без поддержки влиятельной политической партии. Кандидат в депутаты обязан внести избирательный залог в размере 500 рупий. В политике и выборах большое значение имеет кастовая принадлежность кандидата в депутаты. Закон предусматривает тайное голосование, но, как и в Великобритании, производится нумерация бюллетеней, позволяющая установить за кого голосовал избиратель.

Выборы в Совет штатов косвенные. Возрастной ценз для кандидатов в депутаты этой палаты 30 лет. 238 из 250 членов Совета штатов избираются на 6 лет выборными членами Законодательных собраний штатов и союзных территорий. Остальные 12 депутатов назначаются президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литературы, науки, искусства или общественной деятельности.

Совет штатов обновляется на 1/3 каждые два года. Члены этой палаты избираются по так называемой системе «единственного передаваемого голоса». Выборные места в Совете штатов распределяются не поровну, но и не строго пропорционально численности населения штатов. Некоторые преимущества предоставляются штатам с наиболее малочисленным населением, поскольку при соблюдении строгой пропорциональности они вообще не могли быть представлены в верхней палате парламента.

Избирательные цензы для активного и пассивного избирательного права по выборам в палаты легислатур штатов, соответственно, такие же как по выборам в нижнюю и верхнюю палаты центрального парламента.

Нижние палаты – законодательные собрания штатов могут иметь численность от 60 до 500 депутатов. Они избираются прямым голосование населением штата сроком на 5 лет. Определенное число мест резервируется за представителями отсталых в социально-экономическом отношении каст и племен с тем, чтобы обеспечить их представительство в законодательных собраниях.

В настоящее время дискутируется вопрос о переходе к пропорциональной избирательной системе.

Индийский парламент, подобно британскому, является двухпалатным. Предполагается, что Народная (нижняя) палата выражает интересы федерации в целом, а Совет штатов (верхняя палата) представляет в парламенте субъектов федерации. Обе палаты индийского парламента состоят прежде всего из сравнительно богатых, образованных людей, обычно принадлежащих к высшим кастам. Общее число депутатов Народной палаты не должно превышать 525 представителей от штатов, плюс 20 представителей союзных территорий и 2 представителя англо-индийской общины, назначаемых президентом. Причем из этого числа за наиболее отсталыми слоями населения, известными в Индии как списочные, или зарегистрированные племена и касты, резервируются, соответственно, 38 и 78 мест. Это говорит о стремлении представить упомянутые группы населения в высших органах законодательной власти, что, несомненно, является прогрессивным.

В зависимости от партийной принадлежности депутаты обеих палат группируются по партийным фракциям. Каждая из них имеет своего лидера и «кнутов» – партийных организаторов, обеспечивающих партийную дисциплину, явку на заседания палат.

Парламент, а точнее – Народная палата, осуществляет контроль над правительством, которое несет перед ним коллективную ответственность.

Президент Индии является главой государства и формально наделен большой исполнительной властью, но обязан следовать советам правительства. Он избирается сроком на 5 лет по системе «единственного передаваемого голоса» особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат парламента и избираемых депутатов легислатур штатов. Президентом может быть избран гражданин Индии, достигший 35-летнего возраста и отвечающий требованиям предъявляемым к депутатам Народной палаты. Президент не должен занимать платную должность в правительстве федерации или штата или в подконтрольных им органах, а также быть членом парламента или легислатуры штата. Он может переизбраться неоднократно.

Практически все основные полномочия президента осуществляются от его имени Советом министров, а точнее – премьер-министром. Президент назначает правительство, созывает и распускает сессии парламента, собирает обе палаты для разрешения разногласий между ними, может досрочно распускать Народную палату. Указы президента имеют силу шкона. Если в течение 6 недель с начала ближайшей сессии парламента эти указы не будут утверждены, они теряют силу.

Глава государства обладает правом объявления чрезвычайного положения, введения президентского правления в штатах и объявления чрезвычайного положения в области финансов. Президент является главой исполнительной власти, главнокомандующим вооруженными силами, входит в состав парламента. Он назначает губернаторов штатов, главного судью и других членов Верховного суда и Высших судов штатов, Генерального прокурора, Генерального аудитора и многих высших государственных служащих, он обладает правом помилования. Во внешнеполитических отношениях президент осуществляет представительские функции. В отличие от Великобритании, акты главы государства в Индии не требуют контрасигнатуры в качестве необходимого условия их действительности. За нарушения конституции президент может быть подвергнут процедуре импичмента.

В Индии существует и институт Вице-президента. Вице-президент избирается сроком на 5 лет тайным голосованием специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов, обеих палат парламента созванных на совместное заседание, в соответствии с системой пропорционального представительства на основе «единственного передаваемого голоса». Вице-президент не может занимать платную должность в органах правительства федерации или штата. Вице-президентом может стать гражданин старше 35 лет, обладающий квалификацией необходимой для избрания в качестве члена Совета штатов, поскольку он выступает прежде всего в качестве председателя этой палаты парламента. Вице-президент по должности является председателем Совета штатов парламента и замещает президента в периоды его отсутствия, болезни или в случае вакантности замещает президента до избрания нового главы государства.

Ведущую роль в практическом осуществлении государственной власти в Индии играет Совет министров – коллективный орган исполнительной власти, состоящий из премьер-министра и министров, назначаемых президентом страны. В соответствии с конституционным обычаем, президент обязан назначить премьер-министром лидера партии победившей на выборах в Народную палату. Премьер-министр формирует правительство из руководящих деятелей фракции большинства в нижней палате парламента. Он распределяет министерские портфели и определяет функции и полномочия этих министров. Формируя правительство, премьер-министр стремится к тому, чтобы в нем были представлены основные национальности, религиозные общины, касты, крупнейшие штаты и т. д. Несмотря на кажущуюся пестроту состава правительства, большинство его членов являются представителями имущих классов и принадлежат к высшим кастам индийского общества.

Премьер-министр может с одобрения президента изменять состав правительства и увольнять министров. Следует отметить, что положение и функции премьер-министра в Индии достаточно велики и премьер обладает большой реальной властью.

Численный состав Совета министров насчитывает от 50 до 60 человек. В Индии Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются кабинетом – узким составом правительства, куда входят руководители наиболее важных отраслей управления числом в 15–20 человек. Как Совет министров, так и кабинет возглавляются премьер-министром, который созывает на заседания эти органы и руководит их работой. Обычно решения принимаются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы кабинета осуществляется через создаваемые внутри него специализированные комитеты: по политическим вопросам, обороне, бюджету, законодательству, экономической политике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым назначениям и т. д.

В 1956 году произошла коренная перестройка федерации по национальному признаку. Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых 10 было сформировано по монолингвистическому принципу, а в 4 остальных применялся принцип билингвизма (использование двух языков). Шесть территориальных подразделений получили статус союзных территорий. Было ликвидировано деление штатов на юридически неравноправные группы. Территориальное деление пришло в большее соответствие с национальными, социально экономическими и культурными потребностями населения страны. Реорганизация штатов 1956 года явилась решающим событием в объединении страны на национальной основе. Она покончила с существованием княжеств, ликвидировала институт правителей штатов из феодальных князей – раджпрамукхов и ряд других пережитков, дала новый стимул развитию производительных сил как отдельных штатов, так и страны в целом.

Помимо штатов, в индийскую федерацию входит еще такая специфическая форма «значительно ограниченной автономии», как союзная территория. Семь существующих в настоящее время союзных территорий имеют набор органов управления, аналогичный штатам. Все штаты, кроме Джамму и Кашмира обладающих собственной конституцией и гражданством, имеют единый правовой статус в Союзе. Установлено единое федеральное гражданство.

Судебные и административные органы всех штатов и федерации составляют единую систему. Правительство Индийского Союза может давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Губернаторы всех штатов вправе передавать Союзу любые функции или полномочия принадлежащие штату, кроме штатов Джамму и Кашмира, где необходимо согласие центрального правительства.

Наиболее концентрированным выражением возрастающего господства центра над штатами является подробно разработанный институт чрезвычайного положения. Введение такого положения существенно ограничивает нрава штатов, а практическое его осуществление нередко приводит к массовым и серьезным нарушениям прав и свобод граждан. Из пяти с небольшим десятилетий независимого развития почти 12 лет Индия провела в состоянии чрезвычайного положения. То, что даже в этой ситуации Индийский союз сохранил федеративную структуру, доказывает ее жизнеспособность.

Еще одной формой института чрезвычайного положения в масштабах штата является президентское правление, с объявлением которого основные функции по управлению тем или иным штатом переходят к центральным органам государства. Президентское правление в штатах применялось в Индии свыше 90 раз.

Парламент регламентирует нормы введения чрезвычайного положения, что позволяет говорить о сохранении демократического политического режима.

Тенденция к унитаризму и централизации в Индии неотделима от тенденции к регионализму и децентрализации, которая находит свое выражение в создании новых штатов и союзных территорий, в учащающихся требованиях предоставить штатам больше автономии.

В последнее время заметен определенный рост и сепаратистских тенденций в различных районах страны, особенно в штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Гуджарат и Тамилнаду.

Высшими органами власти каждого из 25 штатов являются: губернатор, легислатура штата, Совет министров и Высший суд штата.

Губернатор возглавляет в штате высшую власть. Он назначается президентом республики сроком на 5 лет с возможностью повторных назначений в последующем. Губернатор должен быть гражданином Индии не моложе 35 лет, не должен занимать какой-либо иной оплачиваемой должности или являться депутатом парламента страны или легислатуры штата. «Предполагается, что он не зависит от каких-либо политических партий», хотя на практике он защищает интересы партии, находящейся у власти в центре.

Высшим законодательным органом является легислатура, которая может состоять из двух палат: Законодательного собрания и Законодательного совета, а также губернатора.

Губернатор обязан назначить лидера партии, заручившейся поддержкой большинства в Законодательном собрании штата, главным министром, а по представлению последнего – остальных членов правительства штата. Число министерств в штатах конституцией не определено. На практике оно колеблется от 6 до 14.

Систему органов союзной территории возглавляет назначаемый президентом и действующий от его имени управляющий.

Каждый штат делится на округа. Губернатор, по указанию правительства штата, для управления несколькими округами (обычно 7–8) назначает комиссара, который считается высшим должностным лицом округа и подчиняется правительству штата.

Территории округов подразделяются на талуки и гексилы. Лишь в некоторых штатах в округах имеются выборные советы.

72 крупных города выделены из окружного подчинения, в них образованы муниципальные корпорации – старейшие, наиболее представительные и автономные органы самоуправления в Индии. Население этих городов избирает на срок 3–5 лет Генеральный совет, члены которого из своего состава выбирают мэра города и его заместителей сроком, как правило, на один год. Главным управляющим корпорации, в руках которого сосредоточена исполнительная власть, является назначаемый правительством штата комиссар корпорации. В каждой муниципальной корпорации имеются комиссии по важнейшим направлениям ее деятельности: по вопросам образования, здравоохранения, финансов, санитарии, текущим вопросам и т. д.

В городах с населением более 10 тыс. человек жители избирают муниципальные советы, компетенция которых значительно меньше. В стране насчитывается около 1500 муниципальных советов.

В руководящих принципах политики государства конституция Индии предусматривает создание деревенских панчаятов – традиционных органов местного самоуправления и наделение этих органов властью необходимой для функционирования в качестве единиц управления. Полномочия панчаятов охватывают, однако, лишь некоторые вопросы сельского хозяйства, здравоохранения, санитарии, благоустройства и отдельные сугубо местные проблемы жизни общины и отнюдь не определяют подлинного уровня демократии в стране. В настоящее время панчаятами охвачено более 95 % всего сельского населения. В большинстве штатов панчаятская система состоит из трех уровней: низшего, среднего и высшего.

Наиболее распространенный элемент системы панчаятов – деревенский панчаят – организационно состоит из грех основных органов: общего собрания деревни, исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята или сельского суда. Повседневная работа панчаята обычно осуществляется председателем и комитетами, которые состоят из специалистов и проводят большую полезную работу. Панчаяты всех уровней находятся под весьма строгим административным надзором и финансовым контролем вышестоящих правительственных чиновников.

В Индии, в отличие от других федеративных государств, существует единая, строго структурированная судебная система, призванная служить укреплению единства страны и единообразному применению законодательства на всей ее территории. Нижней ступенью в судебной системе являются рассматривающие самые незначительные гражданские и уголовные дела. Далее, по мере принятия к своему рассмотрению более сложных категорий дел, идут суды мунсифов («судьи-индусы»), дополнительные и окружные судьи. Высшей судебной инстанцией штата является Высший суд штата. Свой высший суд могут иметь и союзные территории. Высшим органом единой централизованной судебной системы Индии является Верховный суд, который состоит из главного судьи, обычно старшего но возрасту, и 17 членов. Члены Верховного суда назначаются президентом из числа виднейших юристов страны но консультации с главным судьей и министрами кабинета. По достижении 65-летнего возраста они обязаны уходить в отставку, а также могут быть досрочно уволены за недостойное поведение или смещены указом президента по причине профессиональной непригодности.

Верховный суд уполномочен рассматривать в качестве суда первой инстанции споры между правительством Союза и штатами, а также споры между штатами. Он является высшей апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. В пределах существующего законодательства он издает предписания по вопросам судопроизводства, а по просьбе президента может давать различные заключения по вопросам факта или нрава. Наиболее важна роль Верховного суда Индии и Высших судов штатов в качестве органов конституционного контроля.

В федеральной судебной системе также действуют апелляционные суды и низшие суды: суды сессий и суды магистратов.

Особенностью Индии является то, что тенденция к некоторому усилению судебной власти, наблюдающаяся в течение последних двадцати лет, говорит о том, что находящиеся у власти в Индии элиты предпочитают сохранить и даже несколько усилить «вес» суда в системе разделения властей, в качестве необходимого противовеса как обладающему широкими полномочиями правительству, так и на случай возможного выхода парламента из-под контроля правительства. Не лишено смысла и идеологическое влияние такой деятельности судов на народные массы в условиях высокого уровня социальной напряженности в стране. Поэтому, процесс некоторой общей демократизации форм и содержания деятельности Верховного суда и относительного усиления судебной власти в целом, находятся вполне в русле естественной логики движения страны к более широкому использованию демократических институтов, вместе с ускоряющимся развитием современной рыночной экономики Индии.

Таким образом, современная Индия представляет собой федеративную республику, где федерации построены по национальному и языковому признакам, главой государства является президент, а исполнительную власть фактически осуществляет Совет министров во главе с премьером. Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту (народной палате и Совету штатов), судебные и административные органы всех штатов и федераций составляют единую систему.

РЕСПУБЛИКА ИНДИЯ

– республика Индия – Индийский Союз – парламентская республика (форма правления) с федеративным государственным устройством (союз 25 штатов и 7 «союзных территорий») с демократическим режимом правления.

Уровни власти: – федеративная;

– власти штатов и «союзных территорий» (губернатор – высшая власть штата, легислатура штата, Совет министров и Высший суд);

– штат состоит из округов, которые управляются комиссарами.

Рис. 4. Государственная система Индии. (Борзова Е. П. Бордукова И. И. Основы сравнительной политологии. СПб, 2007, – с. 138.)

Рис. 5. Конституционная структура Индии. (Политический атлас. http://www.pe-a.ru/ca/courts)

Рис. 6. Основные политические партии Индии. (Политический атлас. http://www.pe-a.ru/ca/courts)

Рис. 7. Судебная система Индии. (Политический атлас. http://www.pe-a.ru/ca/courts)