Текст книги "Применение земельного законодательства. Проблемы и решения. Научно-практическое пособие"

В определении ВАС РФ от 15.02.2010 № ВАС-16158/09 о передаче в Президиум ВАС РФ дела № А57-46/2009 Арбитражного суда Саратовской области для пересмотра в порядке надзора решения от 10.03.2009 Арбитражного суда Саратовской области и постановления от 13.08.2009 Федерального арбитражного суда Поволжского округа по тому же делу в том числе указал.

Предприниматель К. обратился в Комитет по управлению имуществом с заявлением о предоставлении ему в аренду сроком на 49 лет земельного участка площадью 10 694 кв. м (из земель населенных пунктов) под благоустройство. Оспариваемым распоряжением от 27.10.2008 № Т-7138-р предпринимателю отказано в предоставлении права аренды на земельный участок. Отказ был заявлен по следующим основаниям: не определено разрешенное использование испрашиваемого земельного участка согласно постановлению Правительства Саратовской области от 30.11.2007 № 423-П, а также в связи с тем, что не указана цель использования земельного участка, так как благоустройство является обязанностью любого землепользователя по содержанию земельного участка независимо от того, для каких целей он предоставлен и используется.

Предприниматель, полагая, что указанное распоряжение не соответствует закону, обратился с настоящим требованием в арбитражный суд.

Суды первой и кассационной инстанции удовлетворили требования заявителя, признав, что предприниматель обратился с заявлением о предоставлении земельного участка в соответствии с требованиями законодательства, а у комитета отсутствовали основания для отказа в предоставлении в аренду испрашиваемого земельного участка.

Однако такой вывод суда, по мнению ВАС РФ, был основан на неправильном толковании законодательства.

Как подчеркнуто судом, ст. 1 ЗК РФ, определяя основные принципы земельного законодательства, предусматривает, что земли делятся по целевому назначению на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства. Этот принцип развивается в ст. 7 ЗК РФ, уточняющей, что использование земель производится в соответствии с установленным для них целевым назначением с учетом принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования земель.

Предприниматель, обращаясь с заявлением о предоставлении земельного участка, находящегося в публичной собственности, для целей, не связанных со строительством, должен в соответствии со ст. 34 ЗК РФ определить цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, а также испрашиваемое право на землю.

Системное толкование ст. 1, 7, 34 ЗК РФ, по мнению ВАС РФ, позволяет прийти к выводу о необходимости указания в заявлении вида разрешенного использования земельного участка.

Распоряжением от 27.10.2008 № Т-7138-р предпринимателю К. отказано в предоставлении права аренды на земельный участок в связи с тем, что не определено разрешенное использование испрашиваемого земельного участка согласно постановлению Правительства Саратовской области от 30.11.2007 № 423-П и в заявлении не указаны цель использования земельного участка.

Однако суд признал указанное распоряжение недействительным, не проверив доводы комитета о невозможности предоставления земельного участка для его эксплуатации без определения разрешенного использования земель. По сообщению комитета, виды разрешенного использования земельных участков, расположенных на территории г. Саратова, установлены Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», утвержденными решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 № 27-280. Согласно этому нормативному правовому акту благоустройство не является видом разрешенного использования земельных участков. Однако эти обстоятельства судом не исследовались.

Также суд не проверил обоснованность истребования заявителем земельного участка для целей «под благоустройство», поскольку согласно п. 2 Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Саратов», утвержденных решением Саратовской городской Думы от 27.09.2007 № 20-185, под благоустройством понимается комплекс мероприятий по содержанию объектов благоустройства, в том числе зеленых насаждений, направленных на создание благоприятных, здоровых и культурных условий жизни, трудовой деятельности и досуга населения. Мероприятия по благоустройству включают в себя также обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования.

В приведенном определении, как видим, суд сделал вывод о том, что при предоставлении земельного участка из земель населенных пунктов, как в заявлении, так и в распоряжении о предоставлении земельного участка должны быть учтены и указаны виды разрешенного использования, установленные правилами землепользования и застройки. При этом, если вид использования участка не соответствует или отсутствует в правилах землепользования и застройки, а заявитель настаивает именно на таком использовании, орган местного самоуправления вправе отказать в предоставлении земельного участка.

В то же время следует заметить, что такое основание отказа в предоставлении земельного участка, как отсутствие определения разрешенного использования испрашиваемого земельного участка, не предусмотрено ст. 28 ЗК РФ. Этой статьей установлены основные требования к предоставлению земель из государственной или муниципальной собственности.

Перевод земель из одной категории в другую осуществляется уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с требованиями ст. 8 ЗК РФ.

Кроме положений ЗК РФ, которыми устанавливаются основы перевода земель и земельных участков из одной категории в другую, процедура и особенности изменения целевого назначения земель урегулированы Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Как следует из данного Федерального закона, для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также – ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений.

При рассмотрении дела по кассационной жалобе Правительства Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 02.09.2009 по заявлению ЗАО Л. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п/п 15 Перечня земельных участков, переводимых из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 26.11.2008 № 619-п «О переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда», Верховный Суд РФ (определение от 02.12.2009 № 8-Г09-36) пояснил, что нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

В последнее время позиции судов сформированы и в отношении некоторых вопросов изменения разрешенного использования земельных участков. Наибольший вес приобретают при этом судебные споры, связанные с неправомерным изменением разрешенного использования земельного участка, за которым последовали нарушения прав лиц, обладающих правами на земельные участки. Судами при этом подчеркивается, что изменение разрешенного использования должно осуществляться в строгом соблюдении норм ЗК РФ, ГрК РФ.

В определении ВАС РФ от 15.03.2012 № ВАС-13016/11 по делу № А27-12216/2010 подчеркнуто по этому поводу, что вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия определяется правилами земельного, градостроительного и кадастрового законодательства. Поэтому при кадастровом учете земельного участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений. Вывод о допустимости установления вида разрешенного использования конкретного земельного участка лишь для целей кадастрового учета без соблюдения требований градостроительного и земельного законодательства является ошибочным.

В представленном ниже решении ВАС РФ обращается внимание также на то, что установление и изменение видов разрешенного использования отнесено законом к полномочиям органов местного самоуправления, нарушение установленных требований влечет нарушение прав муниципального образования.

Как следует из материалов дела (определение ВАС РФ от 15.03.2012 № ВАС-12919/11 по делу № А27-12204/2010), на основании решения Комитета по управлению государственным имуществом Кемеровской области от 27.11.2002 между Российским фондом федерального имущества и обществом (правопреемник Кузбасского открытого акционерного общества энергетики и электрификации) был заключен договор купли-продажи находящегося в государственной собственности земельного участка от 04.12.2002 № 85.

В соответствии с условиями указанного договора покупатель приобрел право собственности на земельный участок из земель поселений для использования под сооружения тепловой энергетики филиала «Ново-Кемеровский ТЭЦ».

В результате межевания и раздела нескольких смежных земельных участков в 2005 г. был образован земельный участок с кадастровым номером 42:24:0101026:0120 площадью 1 673 кв. м с видом разрешенного использования – земли производственной застройки. На этом земельном участке расположена автозаправочная станция, используемая для заправки топливом автотранспорта, который обслуживает ТЭЦ.

Указанный выше земельный участок отнесен к производственной зоне предприятий I и II классов вредности (зона П1). В данной зоне основные виды разрешенного использования включают в том числе производство электрической и тепловой энергии при сжигании минерального топлива I–II класса вредности, а в перечень вспомогательных видов разрешенного использования внесены линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры (Правила землепользования и застройки в городе Кемерово, утвержденные постановлением Кемеровского городского совета народных депутатов от 24.11.2006 № 75, далее – Правила).

В соответствии с постановлением коллегии администрации Кемеровской области от 27.11.2008 № 520 «О государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов Кемеровской области», кадастровая стоимость земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0120 утверждена в сумме 4 315 118 руб. 71 коп., исходя из удельного показателя девятого вида разрешенного использования – земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, в размере 2 579 руб. 27 коп.

Действуя по процедуре учета изменений объекта недвижимости, общество обратилось с соответствующим заявлением об изменении вида разрешенного использования указанного выше земельного участка, на основании которого Земельная кадастровая палата приняла решение от 30.12.2009 об учете изменений объекта недвижимости – внесении в документы соответствующего подраздела сведений об изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0120, на основании которых земельный участок отнесен к тринадцатому виду разрешенного использования («линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры»).

Актом управления от 16.02.2010 определена новая, меньшая кадастровая стоимость указанного земельного участка исходя из вновь установленного вида разрешенного использования (линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры) в сумме 941 363 руб. 64 коп.

Полагая, что упомянутые решение и акт являются незаконными и нарушают права и интересы администрации города Кемерово, последняя обратилась в суд.

Вынося определение и руководствуясь п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 8 ГрК РФ суд указал, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

Администрация города Кемерово, согласно п. 1, 9, 17 ст. 78 Устава города Кемерово (принят Кемеровским городским советом народных депутатов 24.06.2005), организует и осуществляет муниципальный контроль, исполняет полномочия по решению вопросов местного значения городского округа, за исключением полномочий, отнесенных Уставом, федеральным законами, Уставом и законами Кемеровской области к полномочиям Городского совета, осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Кемеровской области.

Пунктом 1 ст. 3 Правил установлено, что требования Правил направлены на достижение следующих целей: создание условий для устойчивого развития территории города, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создание условий для планировки территории города; создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из данных норм права, суд пришел к выводу, что органам местного самоуправления городских округов, к числу которых относится и заявитель, предоставлено право на осуществление в рамках предоставленных полномочий от имени и в интересах муниципальных образований деятельности по развитию своих территорий, регулированию землепользования и застройки в соответствии с установленным градостроительным зонированием.

Выбор вида разрешенного использования земельного участка с нарушением установленных органами местного самоуправления градостроительных регламентов и последующее внесение в государственный кадастр недвижимости сведений, противоречащих Правилам землепользования и застройки, влечет нарушение публичных прав городского округа в лице администрации на развитие территории в соответствии зонированием.

Глава 2. Применение норм земельного законодательства об образовании и правовом режиме земельных участков

§ 1. Правовые признаки земельного участка

Земельным участком, согласно ЗК РФ, является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.

Определение земельного участка как объекта правовых отношений имеет существенное значение. Как уже было сказано ранее, целый ряд земельных отношений (заключение и исполнение договоров, направленных на переход прав на земельные участки, налогообложение земель, др.) может быть реализован только в отношении земельного участка.

Статьей 6 ЗК РФ определено, что объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.

Согласно данной статье ЗК РФ, под земельным участком понимается часть поверхности земли. Из этого следует, что в «состав» этого объекта не входят недра, а также нельзя считать земельным участком часть земли, покрытой водами поверхностного водного объекта. Заметим, что на основании ст. 102 ЗК РФ на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков.

Лесным кодексом Российской Федерации (далее – ЛК РФ) установлен такой объект отношений, как лесной участок. При этом ст. 7 ЛК РФ установлено, что лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. 67, 69 и 92 ЛК РФ. Понятие лесного участка не расходится с понятием земельного участка, данного ЗК РФ. Но особенностью лесного участка является специально определенный ЛК РФ порядок установления его границ. Границы лесных участков устанавливаются в порядке лесоустройства при проектировании лесного участка. Статьей 69 ЛК РФ, в частности, установлено, что при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков. Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади. Границы лесных участков, смежных с земельными участками, границы которых определяются в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», устанавливаются в соответствии с земельным законодательством. Проектирование лесных участков осуществляется в границах лесничеств и лесопарков.

Обращение к ст. 11.1 ЗК РФ правоприменительных органов, как правило, основано на необходимости уяснить, является ли спорный земельный участок действительно сформированным в соответствии с требованиями закона и, следовательно, объектом права.

При этом судом обращается особое внимание на надлежащее образование земельного участка и соблюдение требований законодательства о кадастровом учете.

В этом отношении ВАС РФ (определение от 11.09.2009 № ВАС-12083/09 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации») было разъяснено, что согласно ст. 11.1, 37 ЗК РФ предметом договора купли-продажи земельного участка может быть сформированный в соответствии с действующим порядком земельный участок с установленными границами, прошедший государственный кадастровый учет. Доводы о наличии у лица кадастрового паспорта и надлежащем определении границ земельного участка на момент его выделения не приняты во внимание, поскольку судами установлено, что кадастровый учет проведен с нарушением порядка, действующего как на момент обращения лица с заявлением о предоставлении земельного участка, так и на момент внесения в кадастр сведений о земельном участке.

ФАС Волго-Вятского округа, признавая недействительным договор аренды части земельного участка (постановление от 04.02.2010 по делу № А43-11138/2009), обратил внимание на ряд противоречий такого договора требованиям гражданского и земельного законодательства, сославшись, в том числе на ст. 11.1 ЗК РФ, подчеркнув, что индивидуализация земельного участка, как объекта договора достигается его кадастровым учетом.

По смыслу ст. 11.1 ЗК РФ и ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» индивидуализация земельного участка осуществляется посредством его государственного кадастрового учета, поэтому до тех пор, пока земельный участок не прошел государственный кадастровый учет, он не может являться объектом гражданско-правовых отношений, то есть быть предметом сделок.

При обращении к статьям гл. I.1 ЗК РФ следует иметь в виду и позицию Минэкономразвития России относительно реализации норм этой главы, которая отражена в письме министерства от 02.10.2009 № Д23-3229, написанном в связи с вопросом о порядке образования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случае комплексного освоения указанных земельных участков в целях жилищного строительства. В соответствии с письмом по вопросу Департамент недвижимости Минэкономразвития России сообщил:

«Правила образования земельных участков, установленные гл. I.1 Земельного кодекса Российской Федерации, не распространяются на порядок образования земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Такие земельные участки образуются в соответствии со ст. ст. 30, 31, 30.1, 32, 35, 34, 36, 38, 38.1, 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации.

Строительство на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется при условии, если земельный участок выделен для этих целей. В случае комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, все земельные участки, предусмотренные проектом межевания территории, должны образовываться одновременно.

В случае невозможности образования земельных участков для целей строительства в рамках ст. 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации возможно осуществить перераспределение земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, либо в случае образования земельных участков для размещения объектов капитального строительства, предусмотренных п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решение об образовании земельного участка и (или) соглашение о перераспределении земельных участков принимается по усмотрению уполномоченного органа».