Текст книги "Применение земельного законодательства. Проблемы и решения. Научно-практическое пособие"

В материалах дела отсутствуют доказательства внесения ответчиками арендной платы за земельный участок, используемый под объектами недвижимости.

Поскольку ответчиками не исполнена обязанность по оформлению права на используемый ими земельный участок, однако не отрицается факт пользования им, и, исходя из принципа платности землепользования, суды, по мнению кассационной инстанции, пришли к обоснованному выводу о наличии неосновательного обогащения у ответчиков в виде арендной платы.

Размер неосновательного обогащения обоснованно определен главным управлением по земельным ресурсам за период с 01.07.2006 (с момента, с которого главное управление по земельным ресурсам осуществляет полномочия) по 01.04.2009 по формуле, приведенной в п. 4 Положения об арендной плате за использование земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и расположенных в городе Омске, утвержденного постановлением Правительства Омской области от 29.10.2008 № 179-п.

Таким образом, можно сказать, что судами сформирована, на наш взгляд, обоснованная позиция, исходя из которой, лица, обязанные выплачивать земельный налог, определяются ст. 388 НК РФ исходя из положений ст. 5 ЗК РФ, определяющей участников земельных отношений. Отсутствие оформленных прав на землю при фактическом пользовании земельным участком во исполнение принципа платности землепользования дает основания судам рассматривать иски к таким пользователям о неосновательном обогащении в виде неуплаченных земельных платежей.

Определению земельно-правового статуса публичных образований посвящены отдельные нормы ЗК РФ и иных нормативных актов, регулирующих земельные отношения. В основе лежат нормы ст. 9–11 ЗК РФ, определяющие полномочия соответствующих публичных образований в земельных отношениях.

Полномочия Российской Федерации в земельных отношениях

Статьей 9 ЗК РФ установлены полномочия Российской Федерации. Конституцией РФ провозглашены основные нормы, в соответствии с которыми определяются полномочия Российской Федерации федеральными законами.

К компетенции Российской Федерации относится определение общего порядка государственного управления земельным фондом. Российская Федерация устанавливает федеральные органы исполнительной власти, которые от ее имени осуществляют государственное управление землями, а также осуществляют владение, пользование и распоряжение федеральными землями.

Полномочие по установлению ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков основано на общих положениях Конституции РФ, согласно которым условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36).

В связи с тем, что Российская Федерация осуществляет государственное управление земельным фондом, а также обладает правом собственности на землю, ст. 9 ЗК РФ за Российской Федерацией закреплены полномочия по установлению правовых основ и порядка разграничения государственной собственности на землю, а также установление порядка изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд и изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации.

При рассмотрении споров, уяснение судами полномочий Российской Федерации в сфере земельных отношений осуществляется с опорой на настоящую статью. При этом подчеркивается, что по вопросам, отнесенным ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации, не могут быть приняты нормативные акты или предприняты иные действия субъектами Российской Федерации. Так, подп. 4 п. 1 ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации отнесено установление порядка резервирования земель.

В ходе рассмотрения дела по заявлению прокурора Хабаровского края о признании недействительным Закона Хабаровского края № 77 «О резервировании земельных участков (земель) для государственных нужд Хабаровского края и муниципальных нужд на территории Хабаровского края» Верховный Суд РФ в определении от 10.09.2008 № 58-Г08-14 в том числе пояснил:

«…установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд, относится к полномочиям Российской Федерации (статья 9 Земельного кодекса РФ). Согласно части 4 статьи 70.1 Земельного кодекса РФ порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством РФ.

Из содержания оспариваемого Закона Хабаровского края усматривается, что он осуществляет правовое регулирование порядка резервирования земель, которое в соответствии с федеральным законодательством является полномочием Российской Федерации.

Таким образом, субъект Российской Федерации при осуществлении оспариваемого правового регулирования превысил свои полномочия».

Наиболее сложными и частыми в последнее время оказываются споры, связанные в защитой права федеральной собственности на землю и соответственно защитой прав Российской Федерации как собственника земель. При этом при рассмотрении исков о нарушении права собственности Российской Федерации на землю, при признании судами претензий РФ обоснованными суды указывают на нарушение не только статьей о праве федеральной собственности и ст. 29 ЗК РФ, на основании которой устанавливается орган федеральной исполнительной власти, уполномоченный осуществлять распоряжение федеральными землями, но и на нарушение п. 2 ст. 9 ЗК РФ.

Высший Арбитражный Суд РФ обоснованно делает вывод и о том, что распоряжение земельными участками, перешедшими в собственность РФ, в том числе в силу закона, не может быть отнесено к полномочиям иных, кроме федеральных органов исполнительной власти. Эта позиция прослеживается, например, в определении от 23.06.2008 № 8081/08 об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, из которого следует:

Судом установлено, что постановлением главы администрации г. Владимира от 19.09.2006 № 3170 «Об утверждении проекта территориального землеустройства», утвержден проект территориального землеустройства (перераспределения земель) нескольких земельных участков.

Суд также установил, что на земельном участке, вошедшем в перечень, расположен объект недвижимости – памятник истории и культуры «Здание торговых рядов (гостиный двор)», который является федеральной собственностью, поэтому в силу ч. 1 ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 17.04.2006 № 53-ФЗ) данный земельный участок с 01.07.2006 стал федеральной собственностью.

Оспариваемое постановление от 19.09.2006 № 3170 вынесено Администрацией после введения в действие Федерального закона от 17.04.2006 № 53-ФЗ, то есть после того, как государственная собственность на спорный земельный участок была разграничена в пользу Российской Федерации, а Администрация утратила полномочия по распоряжению им, поэтому данное постановление противоречит ч. 1 ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и нарушает законные интересы и права собственника этого земельного участка – Российской Федерации по управлению и распоряжению земельным участком, предусмотренные ч. 2 ст. 9 ЗК РФ.

В приведенном выше определении в качестве критерия отнесения земельных участков к федеральной собственности выступила норма ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», поскольку на участке располагалась недвижимость, находящаяся в федеральной собственности.

В соответствии со ст. 10 ЗК РФ, к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. Кроме того, субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Полномочия субъекта РФ в области земельных отношений основаны на положениях ст. 72 и 73 Конституции РФ. Так, ст. 72 Конституции установлено, что земельное законодательство, а также полномочия в области управления и распоряжения природными ресурсами, связанные в том числе с использованием земли (природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологиче ской безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры и др.), находятся в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации.

Исходя из принципа разграничения права государственной собственности на федеральную и субъекта РФ, последнему предоставлено право по владению, пользованию и распоряжению землями, находящимися в его собственности, а также право выкупа земельных участков для нужд субъекта. В последнем случае выкуп осуществляется на основе ст. 49 ЗК РФ.

Субъекту РФ принадлежит целый ряд полномочий, основанных на нормах ЗК РФ и иных федеральных законов. В связи с их реализацией сложилась достаточно разнообразная практика. Наиболее часто при этом рассматриваются споры, связанные с распоряжением земельными участками, а также в связи с принятием субъектом РФ нормативных и ненормативных актов в области регулирования земельных отношений. Нормативные правовые акты субъекта РФ, противоречащие федеральным законам признаются судом недействующими.

Верховный Суд РФ признал недействующим закон субъекта РФ в связи с тем, что данным законом регулировались отношения в области резервирования земель, что является полномочием Российской Федерации (определение ВС РФ от 10.09.2008 № 58-Г08-14).

29 ноября 2006 г. Законодательной Думой Хабаровского края принят Закон Хабаровского края № 77 «О резервировании земельных участков (земель) для государственных нужд Хабаровского края и муниципальных нужд на территории Хабаровского края».

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании названного закона недействующим, ссылаясь на то, что он не соответствует федеральному законодательству.

Из содержания оспариваемого закона Хабаровского края усматривается, что он осуществляет правовое регулирование порядка резервирования земель, которое в соответствии с федеральным законодательством является полномочием Российской Федерации. Из названия закона и его содержания следует, что он регулирует правоотношения в области резервирования земель, устанавливает порядок резервирования земель.

Таким образом, субъект Российской Федерации при осуществлении оспариваемого правового регулирования превысил свои полномочия.

Другим определением Верховного Суда РФ от 02.11.2011 № 78-Г11-51 признано, что оспариваемое постановление Правительства Санкт-Петербурга от 03.10.2006 № 1198 «О продаже земельного участка для индивидуального жилищного строительства» принято в рамках предоставленных г. Санкт-Петербургу полномочий как субъекту Российской Федерации.

Гражданка О. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 03.10.2006 № 1198 «О продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства», ссылаясь на его противоречие положениям ЗК РФ, Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и нарушение своего права на бесплатное приобретение земельного участка в собственность.

Данным постановлением утверждено Положение о порядке подготовки документации, необходимой для проведения аукционов по продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства, определяющее порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и открытого акционерного общества «Фонд имущества Санкт-Петербурга» при подготовке документации, необходимой для проведения аукционов по продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

Как следует из содержания оспариваемого постановления, им определен порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, для индивидуального жилищного строительства, определено, что решение о продаже земельных участков, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и расположенных на территории Санкт-Петербурга, для индивидуального жилищного строительства на аукционе принимаются администрациями Выборгского, Колпинского, Красногвардейского, Красносельского, Курортного, Петродворцового, Приморского, Пушкинского районов Санкт-Петербурга в отношении земельных участков, расположенных в границах соответствующих районов Санкт-Петербурга.

Тем же постановлением утверждено Положение о порядке подготовки документации, необходимой для проведения аукционов по продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

Отказывая О. в удовлетворении заявленных требований, суд, проанализировав положения федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу, отнесенному к их ведению, и прав и законных интересов заявителя не нарушает.

При этом суд исходил из того, что в силу ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 данного Кодекса.

Согласно п. 2 ст. 11 ЗК РФ субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подп. 5 п. 1 ст. 24, п. 2.1 ст. 30 и п. 27 ст. 38.1 Кодекса.

Таким образом, действующий ЗК РФ относит вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, к ведению соответствующих органов государственной власти, определяя возможность предоставления этих участков гражданам и юридическим лицам для целей жилищного строительства путем продажи на аукционе.

На основании изложенного является обоснованным вывод суда о том, что оспариваемое постановление принято в рамках предоставленных городу Санкт-Петербургу как субъекту Российской Федерации полномочий.

При изучении данного судебного решения имеет смысл заметить, что принятое правительством Санкт-Петербурга постановление в целом устанавливает нормативные требования только в части осуществления органами государственной власти субъекта РФ полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъекта РФ, тем самым также не превышая предоставленных Санкт-Петербургу полномочий в качестве субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Конституцией РФ также гарантировано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. К территории поселения относят исторически сложившиеся земли населенных пунктов и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. При этом в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Основные полномочия органов местного самоуправления в земельных отношениях находятся в соотношении с тем, какие вопросы отнесены к вопросам местного значения соответствующего уровня Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. 3). Так, данным федеральным законом установлено, что к вопросам местного значения поселения относятся: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

К вопросам местного значения муниципального района относятся: утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий.

К вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В соответствии со ст. 11 ЗК РФ, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В своей жалобе в Конституционный Суд РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 25.01.2012 № 73-О-О) С. Б. Макаров оспорил конституционность п. 1 ст. 9 ГК РФ и ст. 11 ЗК РФ. По мнению заявителя, указанные нормы, как предусматривающие свободу усмотрения муниципальных органов при разрешении вопроса о предоставлении гражданам земельных участков, не соответствуют ст. 15 (ч. 2), 36 (ч. 3) и 132 (ч. 2) Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ, изучив представленные заявителем материалы, не нашел оснований для принятия жалобы к рассмотрению.

В соответствии с Конституцией РФ граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности (ст. 36 ч. 1), условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36 ч. 3). К числу таких законов относится ЗК РФ, который устанавливает в том числе основные принципы земельного законодательства, условия и порядок предоставления земли, а также обязанности государственных органов и органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений.

Оспариваемые заявителем нормы, закрепляющие, что граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, а также определяющие общие полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, сами по себе конституционные права заявителя не нарушают и не предполагают произвольного отказа органов местного самоуправления в предоставлении земельных участков.

Обратим внимание на то, что, истолковав нормы ЗК РФ (ст. 11 и др.), а также положения Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» Верховный Суд РФ сделал вывод о том, что распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности до их разграничения, относится к полномочиям местного значения.

Верховный Суд РФ (определение от 17.12.2009), рассмотрев истребованное по представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации дело по заявлению прокурора Печорского района Псковской области о признании решения Собрания депутатов Печорского района «Об утверждении порядка принятия решений по распоряжению земельными участками на территории муниципального образования «Печорский район», государственная собственность на которые не разграничена» от 29.07.2008 № 4 противоречащим закону и недействительным, дал ряд разъяснений относительно реализации полномочий органов местного самоуправления по распоряжению ими земельными участками. В том числе Верховным Судом было разъяснено, что полномочие по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности до ее разграничения, является полномочием местного значения.

Обращаясь с заявлением в суд, прокурор сделал вывод о том, что представительный орган местного самоуправления незаконно принял на себя полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Решением Печорского районного суда Псковской области от 22.12.2008, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 24.02.2009, прокурору отказано в удовлетворении заявленных требований. Определением судьи Псковского областного суда от 01.07.2009 в передаче представления прокурора Псковской области для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции отказано. В представлении заместителя Генерального прокурора Российской Федерации поставлен вопрос об отмене вынесенных судебных решений.

При изучении доводов представления по материалам истребованного дела Верховным Судом РФ установлены основания для передачи надзорного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Статьей 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй данной статьи.

В соответствии с п. 1 ст. 2 ЗК РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ, земельное законодательство, в соответствии с Конституцией РФ, находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ и состоит из указанного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ должны соответствовать данному Кодексу.

Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», распоряжение земельными участками, указанными в ст. 3.1 указанного федерального закона, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Из анализа изложенных положений действующего законодательства следует, что вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в пределах соответствующих муниципальных образований, до разграничения государственной собственности на них в силу прямого указания федерального закона отнесены к ведению органов местного самоуправления и составляют, таким образом, вопросы местного значения.

Данный вывод подтверждается также содержанием ст. 62 Бюджетного кодекса РФ, из которой следует, что до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований и на межселенных территориях.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения урегулированы Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно ч. 1 ст. 37 указанного закона полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, наделяется местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Глава местной администрации обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (п. 3 ч. 6.1 ст. 37 Федерального закона).

К полномочиям же представительного органа муниципального образования отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона).

При таких обстоятельствах, если распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, относится к вопросам местного значения, подлежат применению ч. 6.1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которым данные полномочия должны быть закреплены за местной администрацией, а не за представительным органом местного самоуправления.